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国企改革必须与反垄断改革、价格改革、国资改革，乃至社保、财政体制改革相互配套，并放在建立现代市场经济体系，同时推动长期可持续增长的大背景下来推动。首先要降低和清理那些有一定行政性垄断性质国企所在行业仍然存在的各类进入管制，切实强化反垄断管制机构的权威与独立性，防止管制机构为被管制对象俘获。其次，对公用事业、交通运输等服务价格的确定，在引入竞争机制的基础上更多交给市场去决定。第三，政府即使要保留一定的国资股权，也不代表要通过保护国企来实现资产保值增值。国资应该以获得市场化回报为目标，不应追求垄断带来的超额利润，明确一定时期内保留国有资本，最终是为了获得市场平均水平的回报来充实包括社保在内的公共财政。
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最后，在确定中央国企改革的总体目标并出台改革的整体方案之前，央企层面的任何改革动作都应特别慎重，尤其对那些可能强化垄断的央企整合与并购举措更应有所制约，以免改革不仅没有增加竞争，却反而强化了垄断，结果是尾大不掉，甚至未来还不得不推倒重来。
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本文用较大篇幅从理论上考察中国国企改革的历史，并介绍了国企改革的相关国际经验，旨在说明以下问题：在现代市场经济条件下，政府直接办国企，哪怕是只持有部分股权但介入企业的战略与经营决策，一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正确角色，也不利于社会利益的最大化和经济的持续增长。
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之所以我们特别强调地方竞争性行业国企的完全退出，强调垄断性央企和地方公用事业类国企改革必须在强化竞争的前提下放开准入，主要还是考虑到中国经济未来面临的潜在风险。在经济下行期刚开始时，推动这些改革措施可以有效拉动增长，同时实现国有资产在较高价位上的变现，从而有利于稳固金融体系和充实公共财政。一旦改革动作迟缓，就可能反而加快经济下行速度，那样国企改革的正面效应就可能大打折扣。
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国企改革是中国向现代市场经济转型过程中一个绕不过去，也一直没有绕过去的坎。改革开放已经进行了30多年后，这个攻坚战还在进行。改革没有灵丹妙药，尊重基本经济规律，密切结合经济形势选择好改革的目标，在此基础上有策略地推进，是国企改革，乃至所有改革成功的前提。在中国经济与金融风险日益加大的今天，更应未雨绸缪，加快行动。特别是垄断性央企的改革，难度和意义都特别重大、即使达成了改革目标的共识，从开始准备到改革实施，到最后拉动经济增长与就业，都还需相当长的时间。决策者更应有时不我待的紧迫感，让国企改革能在中国整体经济与金融风险全面暴露之前就得到全面推动。也只有这样，才能给包括国企、民企企业家在内的全社会以更坚定的信心，并成为改革的强大支持力量。
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（本文原载于FT中文网）
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读懂中国改革3：新常态下的变革与决策 公平的市场环境更重要
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傅蔚冈（上海金融与法律研究院执行院长）
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中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布之后，有关国有企业改革的内容颇受公众关注，尤其是有关国有企业的混合所有制内容，更是得到一致好评。近段时间以来，无论是央企还是地方国企，都已经开始混合所有制的实践。
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2014年2月19日，超大型央企中石化宣布，将在油品销售业务板块引入社会和民营资本参股，持股比例由市场决定。2014年全国“两会”期间，中石化董事长傅成玉表示，民营资本参股中石化没有所谓的比例限制。之后盛传阿里巴巴有意入股中石化销售公司，中石化官方微博也于2014年3月17日回应：“无论是民营资本，还是社会资本，小石头张开双臂欢迎每一位有诚意、有实力的电商等各类小伙伴一起‘卖油’，开发这个板块的潜力。”这具有标杆性的示范意义。
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为什么是混合所有制？
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什么是混合所有制？按照党的十八届三中全会《决定》的表述，就是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。换句话说，就是在一个公司（企业）里，股东来源多样化，除了国有资本外，还可以引入非国有资本。
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其实，混合所有制并不是新概念。在1997年的党的十五大报告中就已经被提出，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。为什么公有制中会出现混合所有制经济？一个很重要的原因就是随着中国资本市场的建立，很多国有企业通过股票市场筹集了资金，变成了公众公司。在2002年的中共十六大报告中，对混合所有制做了更为详细的论述，“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济”。党的十八届三中全会对混合所有制的论述之所以比以往更加引起关注，很重要的一点就是把混合所有制看成是“基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。同时，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。而在相当长一段时间内，国有企业的员工持股都不被支持。
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为什么在国有企业股份制改造之后要大力引进混合所有制？在笔者看来，大概有以下几个因素。第一，推进混合所有制，可以大幅度降低持股成本。我们不妨以中国工商银行为例，目前，工商银行的股东中央汇金投资有限责任公司和中华人民共和国财政部分别以35.40%和35.20%的股份位居第一、二大股东位置，超过70%的国有股份确保了该公司的国有成色。不过，单从控股成本计算，这并不是一笔非常划算的买卖。
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银行有一个资本充足率要求，按照《商业银行法》的规定，“银行的资本充足率不得低于百分之八，贷款余额与存款余额的比例不得超过百分之七十五，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于百分之二十五”，这意味着假设国有股东要保证51%控股，那么，每年必须保证至少1.2倍于对银行资产的注资，这是一个非常庞大的数字，尤其是对工、农、中、建、交五大国有银行而言。如果银行的规模越来越大，大股东可能就会不堪重负，就如中投公司副总经理谢平说过的“成本会高到所有的分红将来都拿去注资也不一定够”。尽管绝大多数的国有企业不是银行，没有资本充足率的要求，但是，目前很多国有企业动辄超过70%的国家法人股，持股成本也高得惊人，这笔资金本来可以用在更需要的领域。
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第二，混合所有制可以改进企业法人治理结构。尽管目前绝大多数国有企业都已经通过股份制改造，也在证券交易所上市。必须指出的是，由于这些公司的国有股东在公司里占据着主导地位，企业的治理结构并未得到明显改善。以中国石油天然气股份有限公司为例，国有企业中国石油集团以86.3473%的股份保证了国家的绝对控制权。但是，因为大股东的股份实在过于庞大，这使得其他小股东根本没有机会来对这家公司的治理提出反对意见。即便是小股东提出反对意见，也无法在股东大会上通过。
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为什么中石油在过去一段时间里出现了高管利益输送？国有股一家独大是一个重要原因。因为内部人控制就存在各种利益输送而侵害公司利益；无视小股东的利益表决机制也使得其在资本市场备受冷落：中石油的股价就会从2007年11月30日开盘价的48.60元跌到本文写作时的8.10元多。最直白的一句就是：你一家独大，为什么我要陪你玩？换句话说，如果国有股东股权过于集中，不仅不利于改善治理机制，也无从保护小股东权益，更重要的是，巨额的持股成本会给政府带来极重的负担，最终成本只能由纳税人负担。从经验层面看，股份分散是公司治理结构良好的必要条件，只有如此才会有分权制衡，才会避免股东滥用权力。
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第三，混合所有制可以为政府筹措财政资金。随着城市化的推进，社会保障制度的建立，现在的地方政府比以往任何时候都需要资金。在过去十几年的发展中，地方政府的公共财政主要来自经济增长带来的税收和土地存量。但是，随着经济增速放缓和中央的土地调控，地方政府的资金日益捉襟见肘。当无法获得增量资金时，盘活存量就成为一个非常重要的手段。
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2011年，上海国资委以51亿元整体出售上海家化，即是跟政府理财相关。尽管交易后双方争议不断，但是，仅仅从投资收益来看，上海方面从这笔交易中收益很多。上海家化原来每年上缴的收益是4000万，如果不出售，51亿要收近130年。而在国资退出后，这笔收益可以更多用于城市的基础设施建设。可以想象，今后类似的交易会越来越多。
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混合所有制真能改善国有企业治理结构？
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混合所有制当然有助于改善企业的治理结构，但是不是“一混就灵”呢？笔者表示怀疑。如果混合所有制真的那么有效率，中国股市怎么还会存在那么多的治理结构低下的国有背景的公司？如果公众公司都无法改善治理结构，对于非上市的国有控股公司的治理结构，我们能保持乐观吗？
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不妨以京沪高速铁路股份有限公司为例。京沪高速铁路股份有限公司于2007年在京成立，负责京沪高铁的相关建设与运营，最大股东是铁道部下属的中国铁路建设投资公司（下称中铁投），持股56.2%。平安资产有限责任公司牵头的7家保险公司和全国社保基金会为第二和第三大股东，分别持股13.9%和8.7%。但引入平安和全国社保基金就改善了京沪高铁治理能力了吗？没有。
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2011年前国家审计署专门针对京沪客运专线进行审计，发现京沪客运专线在建设过程中发生诸多问题，《京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果》显示，2010年该项目存在招投标不合规、资金挪用、伪造虚假发票等问题，涉及金额近50亿元。为什么引入了平安保险和全国社保基金理事会还不能够改善高铁的治理结构？
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