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但市场经济并不一定必然带来社会的发育，相反的趋势也是可能的。正如我们前面分析过的，经济社会生活的日益复杂化，呼唤更有效的社会治理手段和机制。而在缺少其他相应机制的情况下，这种对有效治理的呼唤很容易转换为对更强大的权力的呼唤，会要求一个比计划经济时代更强大的权力来治理这个社会。
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尽管这样的权力在应对某些挑战的时候具有明显的优越之处，比如在应对2008年金融危机以及大的自然灾害上，因为这种权力模式的动员力量会显得更为有效。但在处理常规化经济和社会生活的问题上，仅仅依靠这样的权力而没有相对发育的市场和社会的配合，这种权力往往会捉襟见肘。这就是我们现在社会中为什么人们觉得权力过分强大，而在治理社会的时候又觉得权力很不够用的原因。
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在经历30多年的改革之后，市场经济的基本框架已经开始形成，但这个市场的自主性程度还是相当低的，而社会的发育则是更为滞后。在这种情况下，我们实际上面临着两种威胁：一是权力独大以及造成的滥用和失控；二是过分强大的权力与自主性程度较低的市场的畸形结合。换言之，强权力、弱市场、无社会三个因素结合在一起的结果，就是失控的强权力与弱市场的畸形结合，换言之就是人们通常所说的权贵资本主义。正因为如此，近些年来，著名经济学家吴敬琏先生多次呼吁要警惕权贵资本主义。而能够制约权贵资本主义的，就是一个强有力的社会。
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形成解决社会矛盾和社会冲突的制度化方式
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改革会造成社会利益的分化、社会利益主体的分化、社会矛盾的增加，这都是一个必然的现象。对此，需要澄清几个基本的问题。
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首先，要准确定位社会矛盾。要看到，现在的社会矛盾、社会冲突确实比较多，但是绝大多数的社会矛盾、社会冲突实际上都是利益的矛盾、利益的冲突。这种定位之所以重要，是因为只有准确定位才能正确认识目前我国社会矛盾的性质和特点。要看到，基于不同因素形成的矛盾或冲突的性质和特点是不一样的。可以说，由政治因素、意识形态因素、宗教因素、民族因素、文化因素引起的矛盾和冲突，往往是非常剧烈的，也是不容易化解的。而基于利益的冲突大多是理性的冲突，涉及更多的是有无和多少的问题，如征地拆迁和移民中的补偿标准、劳工权益等问题都是如此。这样的矛盾和冲突往往是可以用谈判、妥协、讨价还价的方式解决的，其中演变成足以造成大规模社会动荡的因素很少。
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其次，现在一些地方社会矛盾突出，责任与其说在民众，不如说在政府。而政府成为引发利益冲突的因素，原因不外乎政府职能定位有偏差、发展主义背景下的政绩压力以及政府成为利益主体。
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再次，也是更为重要的，我们需要将社会矛盾的解决与建立市场经济条件下利益均衡机制联系起来考虑。也即我们在这个问题上要有一个双重的目标，一方面要保证社会的基本稳定，另一方面要有利于市场经济条件下利益均衡机制的建立。现在我们将其作为群体性事件加以防范和处理的，其实有相当一部分就是正常的利益博弈。当我们将这些利益博弈消灭在萌芽状态之时，正常的利益博弈就中断了，能够及早暴露社会问题的机制也被消灭了，结果是问题的进一步严重化。
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基于上述认识，我们需要形成关于社会矛盾的新思维、解决社会矛盾的新方式。面对这些矛盾和冲突的时候，是极力捂住、压住，还是通过制度创新为规范和解决这些问题创造制度性条件？那种想把利益矛盾、利益冲突消灭在萌芽状态的思路是行不通的，而只能走制度化的道路。
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制度化的道路意味着，第一，增强制度对于利益矛盾、利益冲突的容纳能力。第二，增强用制度化的方式去解决利益矛盾、利益冲突的能力。在有的国家，社会矛盾也很多，但人们不会如临大敌，为什么？因为这些矛盾和冲突就像在渠里流的水一样，人们知道到什么地方会流得急一些、什么地方流得缓一些，什么地方会拐弯、什么地方会泄下去。对这些阶段都会有一个稳定的预期。因此，我们需要准确判断社会问题，以信心、魄力和智慧建立解决社会矛盾和社会冲突的制度化机制。
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促进社会保障和公共服务体制的建立与完善
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我国目前社会保障的问题不仅仅是投入少、水平低，而且不公平。我们现在不但市场成为扩大贫富差距的一个地方，连社会保障和福利都成为扩大不平等的一个因素。有资料表明，目前我国投入的医疗费用中，80％是为了850万以党政干部为主的群体服务的；另据监察部、人事部披露，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村、疗养院，一年开支约为500亿元。根据2005年“两会”期间有关媒体披露的数据，我国人均门诊费年增长13%，人均住院费年增长11%，医疗卫生资源仅占世界2%，44.8%的城镇人口没有医疗保障；79.1%的农村人口没有医疗保障；48.9%的居民有病不就医。
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在退休制度上，据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料，由于机关事业单位和企业的“退休双轨制”，待遇差距问题越来越突出。到2006年底，全国机关事业单位人员退休金平均高出企业两倍多，随着津补贴改革的到位，差距还将进一步扩大。2007年上海某位享受国务院特殊津贴的企业高工，月退休金2006元，某民主党派机关一个普通司机退休金为2550元。自2005年起，国家连续3年提高企业退休人员基本养老金，但与机关事业单位人员的差距却越来越大。全国政协委员李永海指出，在从2000年到2004年的4年间，全国企业职工的退休金年均增长6.31%，而机关和事业单位职工的退休金增长速度分别是13.45%和11.67%。1990年，我国企业和机关职工年人均离退休费分别为1664元和2006元，差距并不大。2004年则分别为8081元和16532元，前者仅是后者的48.8%，差距十分明显。
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在社会保障上还有一个问题，就是如何使得从社会中抽取的资源更好地取之于民、用之于民。要看到，在我们的社会中，权力受不到有效的制约，政府的财政支出是不透明和不受监督的。这样，在社会保障的问题上，还特别需要防止“给你一件T恤衫，扒掉你一件羽绒服”的现象出现。
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重建社会的基础秩序
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我曾经提出过一个概念，叫不可治理状态。目前我们社会中的一些问题已经处于这种状态了，比如腐败。因为腐败已经在很大程度上处于高度隐秘的状态，靠正常的制度化措施，已经没有办法发现这些腐败现象了。
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对于这类问题，首先要使其进入可治理状态。怎么进入？关键是基础制度或基础秩序的建设。比如规范的现金管理。如果我们有这样一个规范管理，超过一定标准的交易不允许现金结账，必须通过银行走账，事情就会大不一样。
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规范的现金管理在发达国家已经是普遍实行的制度，在已经进入互联网时代的今天，技术上也没有什么困难。关键是你做与不做。基础制度，只是规范的现金管理的其中之一，再比如我们的账目管理、票据管理、收入记录等，都是属于这种基础制度。这些基础制度就相当于我们城市中的道路、桥梁、路灯、管道、输电线路等基础设施。一个社会的基础制度出了问题，这个社会的秩序也就无法保障。可以说，我们现在许多问题的症结也就在这里。
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我曾经研究过“制度是如何失败的”问题。制度失败的原因可能是多方面的，更直接的是制度设计和安排本身的问题。但有的时候，许多制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。
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有人曾对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较，发现在一些领域中，我们的反腐败措施并不比西方国家更为粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于就是不起作用，其原因就是基础秩序的缺失。
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不仅反腐败的问题是如此，在西方，有很多有效的规则，其本身都往往是很简单的，甚至是很粗疏的。正因为如此，有人到了这些国家后感叹，在那里要钻制度的空子是太容易了。为什么一些粗疏的制度能够有效运转而没人钻制度的空子，从而导致制度失效呢？关键的就是制度的基础。因此，要使我们的制度能够有效发挥作用，必须重建作为制度运行前提的基础秩序。
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（本文原载于《经济观察报》）
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读懂中国改革3：新常态下的变革与决策 本轮改革的核心是政府改革
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