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第三，法律和制度的细节问题。细节决定一切。中国不是没有法律和制度，而是缺乏法律和制度的细节。从前讲阶级斗争的年代，人们批评西方的法律细节过多，不是为人民服务的。但是如果没有细节，法律如何能够为人民服务？没有细节，就表明法律和制度可以随意解读，只是为权势服务，因为解读者往往是有权有势者。再者，没有细节，政府官员根据什么作为？如何作为？
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在充实法律和制度细节方面，中国至少面临两大挑战。首先是要把“党八股”和法律、制度区分开来。到今天，中国的法律和制度更像一般的党的政策，而非严格意义上的法律和制度。例如中国的公务员或者大学的行为准则，往往只是几条抽象的条文而已，如“爱党、爱国和爱人民”，除类似的“意识形态式”的表述之外，没有任何细化的关于人的行为准则的东西。在发达国家，行为准则对人各方面的行为有非常细致的规定。有了这种细致的规定，人们才可以遵守。
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其次是假、大、空现象。从中央到地方，各级政府官员都讲宏观的东西。中央政府讲宏观有其道理，但是到了地方甚至县市一级，官员仍然讲宏观。从中央到地方立法，几乎换几个字就可以了，没有什么变化。实际上，到了地方，大家面临的都是具体问题，根本不需要宏观的东西。越宏观，法治和制度就越没有用，导致空转政府和官员不作为现象。
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法律和制度缺少细节，已经导致了一系列的严重问题，并且非常普遍。例如在反腐败运动过程中，一旦企业老总出了问题，就往往把整个企业封掉，银行账户冻结，经常导致企业瘫痪，影响到无数无辜的员工，甚至总体经济状况。这就是没有细节的缘故，因为法律和制度没有把企业和企业老总分离开来，没有规定企业老总和企业之间的关系，结果一方出事，另一方必然遭殃。
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再如，没有细节，各级政府的决策总是在“大概”的情况下完成的。近代国家的主要特征，就是用数据来治理社会，政府必须充分掌握有关人口、土地、就业、资源和发展等等所有信息。但中国的很多政府连这些最基本的信息都没有，一切决策都是估算。在一定程度上，中国还不是一个现代国家。
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法律讲究细节
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没有法律和制度的细节对吏治的影响更大。这次大力反腐败，结果让很多人惊讶，因为无论是腐败的高度（官员的层级）、广度（范围）和量度（所贪污金额）都史无前例，非平常人的理性所能理解。这难道不是法律和制度没有细节的缘故吗？在法治社会，没有官员，哪怕是总统或者总理，能够接触到那么多的经济资源（尤其是现金）；也没有官员能够如此任人唯亲，因为详细的“利益冲突”条例使得这样做不可能。更有甚者，这些腐败官员不是短时期内的行为，从底层升到高层，甚至成了领导人，贪污那么多钱、有那么多女人，难道人们的眼睛都是瞎的吗？显然不是。是法律和制度纵容了他们。
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党的十八届四中全会专门讲法治。人们希望的不仅是执政党重新重视法律了，更是希望中国的法律和制度体系有新开端。讲细节必然是这个新开端的重要组成部分。
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如何讲细节？从十八届四中全会的决定来看，细节涉及方方面面。首先是政治和法律的边界问题。执政党领导人民立法，但法律到位，司法就要相对独立。司法必须去政治化，因为司法是社会正义的最后一道防线。尽管没有使用“去政治化”的概念，但充分体现了“去政治化”的精神。主要表现在三个方面或者三大领域。第一，强调专业主义的主导地位。无论是法官的录用还是司法过程，都必须让专业人士来主导。第二，防止司法地方主义。设立巡回法院、跨地区法院就是为了达到这个目标。地方政府和官员随意干预司法，是阻碍中国法治的一大障碍，也是司法腐败的重要根源。第三，减少和切断领导人干预司法过程，各级领导如果干预司法，就要担负终身责任。
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所有这些法治和制度细节上的变化，不仅有助于消除官员的“乱作为”（腐败）现象，也有助于官员的有作为。法律和制度越是细节化，官员就越有可能改进他们的行为。
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在东亚的背景中，有作为的政府极其重要。无论是经济升级、社会改革，还是政治制度的变革，甚至是法治本身的进步，都和有作为的政府密切相关。新加坡是一个很好的例子，其既是典型的法治政府，也是一个非常有作为的政府；法治政府便是有作为政府的基础。
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在东亚法治发展过程中，细节决定了一切。所有的细节必须从精英做起。日本的明治维新一代精英、新加坡的李光耀等政治人物，也包括企业家、专业人才（尤其是知识分子），都是法治社会建设的主要力量。这些社会的法治，是这些精英群体造就的，不是凭空产生的。
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对中国来说，人们寄希望于党的十八届四中全会是法治社会的全新起点。但这个社会需要从政府的作为为起点，从精英的行为开始。大规模的反腐败运动，和党的十八届四中全会所要推动的制度建设，能否造就这样一个法治社会，人们当拭目以待。
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（本文原载于《联合早报》）
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读懂中国改革3：新常态下的变革与决策 建设法治国家是中国政治转轨的需要
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任剑涛（中国人民大学政治学系教授）
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中共十八届四中全会关于建设法治国家的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（本文下称《决定》），可以从中国政治转轨的角度去解读。对于中国来说，《决定》不仅是中共90余年历史上第一次明确依法治国，也是执政65年第一次从有效执政的角度着力推进依法治国，这与中国政治处境的结构性变化具有密切关系。
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被动转型与主动适应的矛盾
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从某种意义上讲，中国的现代转型一直处在错位的状态，即被动转型与主动适应的搭配。被动转型，是就中国文明结构大变化的处境而言的。自踏入近代门槛，中国通过革命党的组织动员方式，成功地将传统帝国推进到现代国家。但这样的转型，绝对是被动的。因为转型的动力并不来自中国内部，而是来自外部世界的压力。经过晚清、民国到中华人民共和国，被动的转型告一段落，国家形态基本落定在现代民族国家上面。但在国家建构上，这一关系到主动适应国家转型需要的任务，并没有完成。
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晚清、民国的崩溃已然表明，被动转型和主动适应之间的巨大落差，会造成建国的巨大悲剧。晚清因被动转型，以筹备立宪展现其主动适应性，但最后以悲剧告终。国民党也确立了宪政的建国目标，并制定了从军政、训政到宪政的行宪路线图，但不到统治的危急关头，拒不落实宪政，满足于以训政的方式专权。结果其有限的主动适应遇到了权力的自我囿限，被国家转型牵着鼻子走。到1948年时，国民党想转轨，也已经没有机会了。
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中共十八届四中全会提出依法治国的命题，还是中国在尝试解决近代以来遭遇的国家被动转型与主动适应的大矛盾在当下的表现。改革开放以降，35年的市场经济实践，促使产权坐实，推进市场发展，促进社会自主、自治与自律。但在面对国家结构转型的客观处境时，适应的主动性仍然是不足的。这体现为，1980年邓小平讲话，提出“党和国家领导制度改革”的任务，到今天已经过去差不多35年了，但依法治国还处在庄重做出《决定》的起点上。对国家被动转型的主动适应，依然还是一个文献性的适应，而不是一个制度性的适应。所谓文献性的适应，就是制定一系列重要文献，讲明国家转型的处境与任务，但实际举措的坐实，远远逊于文件的制定。所谓制度性适应，则是指现代国家的法治平台已然搭建完毕，依宪治国、依宪执政已经成为国家的基本运行体制。很显然，有关文献是越来越多，而制度坐实愈来愈难。这是中国今天适应国家转型，建立现代法治一个必须解决的难题。推进依法治国，必须减小国家被动转型与主动适应之间的落差，不能拉大这个落差。
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国家法治化，是治国机制变革的需要
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推进依法治国，重点不在具体的立法程序、司法程序及其实施制度的建构，而在国家形态的选择。中国真正能够主动适应国家的被动转型，首先必须明确需要建立什么样的国家。执政党已经统治国家65年，才明白一个基本道理，那就是中国除了走向法治国家，此前建构的革命党、政治性国家，已经无法再延续下去。须知，革命党建立的国家，依照革命党原则进行统治，一定要靠政治意志、政党意志统治国家，这与依宪治国、依宪执政的法治机制是悖反的。这不是国家领导人主观上愿意不愿意的问题，而是与革命党和国家的直接合一结构有着紧密的关系。
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