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1703221321 党的十八届四中全会确立了依法治国方略,大意图便是扭转不适当的治国机制,这是对国家法治化需要的积极回应。从基层到中央,一定于法,以保证权力体系健康地运行,促使国家健全地发展。一个国家,高度复杂化,受制于多重行政力量,党的行政系统在发出指令,政府也在发出行政指令,必然造成指令的错乱,让下级或基层不知所措。党本来应该行使政治领导权,但它的行政化定势,却使它必须同时行使行政权,党权的定位也因此模糊化起来。1949年新中国成立以来,尤其是在“文革”阶段,“党的一元化领导”将政党行政化体制高度定型,导致以党代政。在现代国家权力体系中,政府是行使行政权的专门机构,它有科层安排、部门分工,有自己的行政程序,相应的效率要求。统领行政权的党权,按权力属性来讲,重视的不是效率,而是政治效果。党权与行政权的不同权力属性的混淆,势必造成权力绩效的低下。
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1703221323 一般而言,在现代国家中,行政权力来自立法部门的授权。立法部门的授权,基于人民主权的现代政治原则。因此,被授权的行政部门,只能依法行政。但在政党国家结构中,政党的政治意志高于立法意志,立法意志便无法自主给行政权力部门以依法行政,提供一个只围绕效率来解决问题的行政程序。同样的逻辑,使司法机构不能奉行法条至上的原则,只能以政治准则作为司法审裁的最高标准。结果,司法结构也不成其为相对独立的权力形态。党权、立法权、行政权、司法权高度混生,权力边界不清楚,权力责任很模糊,权力体系的能力受到内在限制。从这个角度看,推进依法治国,关乎司法权力的程序安排,以及法官选拔与作为,都还不是最重要的事务。不调整国家权力结构,仅仅看重权力的具体运行,法治的主次举措得不到呈现。
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1703221325 从复杂性国家,转变为简约治理的国家机制
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1703221327 十八届四中全会确立的依法治国方略,真正的重要性,不在法治原则与具体程序的要求,而在于尝试将革命党统领的、由多重指令构成的复杂性国家,转变为简约治理的国家机制。众所周知,复杂性国家的运行逻辑是一个崩溃逻辑。这样的国家,由不同权力部门不断地发出多重指令,到了基层,谁也不知道该执行谁的指令。因此,对复杂性国家来说,国家权力的权威是瘫痪的。一个大国的治理,只能是简约化的治理。简约化不等于简单化。简约化的国家治理,只需要必不可少的指令,但指令一定要权威。这样,指令明确,基层行政运转才能顺畅。
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1703221329 为此,确定简约化的国家权力便非常重要。在中国复杂的权力体系中,简约化的改革,必须首先安顿党权。在国家结构上,对党权、国权、政权、法权四种权力形态的安排遵循的是既定体制。但总的说来,国家结构已经简约到了法治国家建构上,力图将所有权力形态规范在法律条规之下。这证明,中国近代以来对国家被动转型的主动适应,开始出现了某种转机。这个转机,就是国家必须落定在依法治国的平台上,超越政党政治意志主宰国家运作的旧有机制。这个转轨,还会遭遇意想不到的困难。因为,不仅国家的四种权力不好具体地分割、安顿,人们对法治国家基本原则也还有相当多认识不清的地方。譬如,解释何谓依法治国,人们还将礼法合治、德主刑辅作为基本路径。这种混合型的国家治理方式,还是复杂国家的指令体制,而不是简约国家的指令体系。就国家的简约治理而言,“礼”不能上升到国家统治层面上,“礼”只能作用于社会领域,构成维护法治的社会土壤;“法”才是国家治理的唯一权威的指令方式。德主刑辅也不能由国家同时包办。德,应该由社会领域来凸显;刑,只能由司法机构来行使。整个国家权力的运作,只能以法作为单一的治国规则。当然,法治要求的法是良法。这可能是十八届四中全会《决定》中最应该被人看重的东西——国家结构要从人治、德治转变为依法治理,从而有效避免复杂化国家的崩溃趋势与自我耗竭。
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1703221331 在中国既定的政党国家框架中,建构法治国家,必须处理的重大难题之一,就是执政党与法治的关系问题。十八届四中全会《决定》,也再次强调了执政党对推进依法治国不可动摇的领导权。这是无法讨论的问题,是探讨中国依法治国的先定条件。但具体优化执政党与法治的关系,则是一个可行的前进道路。执政党和国家领导人一直强调,中国的法治,必须秉行的一个基本原则是党的领导、人民当家做主与依法治国三者高度统一。从国家的目前结构看,三者当然要高度统一。不过,三者的统一,不是一种平行且机械的统一,而是一种刻意进行区分的灵活性统一。一方面,除了党的领导、人民当家做主、依法治国的政治性统一以外,三者的行政性统一和司法性统一很难实现。另一方面,三者的统一还可以是高低错落的统一,不必时时事事统一于党。否则,执政党就永远处在高度行政化的状态,无法从革命党转变为执政党。
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1703221333 中国共产党推动法治国家的建构是需要动力的。法治动力,如果来自于社会,那只能被确认为民主动力,不一定有利于推进法治。因为社会的维权是一种政治斗争。无法治约束的民主先行,容易引发动荡。现代民主一定要受法治规范,法治和民主的并行,才有利于建构现代政治秩序。法国是一个失败的例子,它以大革命作为先导,结果法治不彰,从1789年至今,都没能建立起优质的现代国家秩序。与之不同的是,英国首先确立法治秩序,进程十分缓慢,但国家权力与公民成员经过长期的法治熏陶,稳定确立起了奉公守法的治国体系。法治与民主携手,国家才能成长为规范的现代国家,这是世界各国转型的基本规律。
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1703221335 确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构
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1703221337 中国共产党取得全国政权以后,面临一个关键问题,就是选择什么样的领导体制来领导国家。毛泽东为党确立起一元化领导体制。这一体制的维持成本极高,收益处在明显的下滑状态。邓小平在1980年论述领导制度的改革,其实宗旨就在处理党权和国权的矛盾。以党建国,国家建成之后,政党是不是需要退到国家的幕后,就此成为问题。改革开放初期,解决党政不分、以党代政的问题,曾经居于重要位置。据说国家部委的党组存废,都正式提上改革日程,惜乎中断。
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1703221339 十八届四中全会推进依法治国的《决定》,在政治上明确坚持中国共产党的领导权。领导权问题不好商议,但行使领导权的方式则是可以探讨的。在依宪治国、依宪执政的国家权力结构中,执政党的领导权一定得是一元化、全面性的领导权?可不可以在立法权、行政权、司法权的安排上做出不同处置?譬如,由政党直接掌控立法权,让行政权和司法权相对独立。一方面,执政党的领导权没有动摇。另一方面,可以优化党的领导方式。
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1703221341 一个执掌国家权力的政党,如欲依宪治国、依宪执政,就必须将其组织意志与人民意志、宪法意志统一起来。这就如彭真所说,党率领人民制定法律,党率领人民遵守法律。制定良法,一定是在信守宪法和崇尚法治的制度环境里才有可能,否则完全不可期待。在这一基本原则下,国家权力形态就能区分清楚了,党权依照宪法掌握国权,党的领袖依宪成为国家元首,整个执政党完全按照宪法执政、施政。执政党领袖一旦行使国家权力,必须转换为国家元首身份行事,而不能以政党领袖身份行使国家权力。这样就将执政党领袖与国家元首之间的关系理顺了,执政党与立法权、行政权、司法权的边界清楚了,但又保持了领导权。这样的安排,可以视作对中共十八届三中全会全面深化改革决定所强调的建构现代化国家治理体系的积极回应。在中国的国家治理体系中,解决党权独大,其他权力弱化的问题,需要确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构。只要存在独大的权力,党的十八届四中全会强调的依法治国就很难实施下去。
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1703221343 依宪执政、依宪治国是现代国家必定要走的治国道路,这也是近代以来中国被动转型鲜明凸显出来的国家特质。国人必须主动适应这一转型要求,才能避免晚清和民国的历史悲剧。须知,中国的被动转型,已经愈来愈呈现背离国人主观愿望的状态。不论国人想不想、愿不愿,国家转轨是非转不可。中国必须建成一个法治国家,而不是建成变形帝国、政党国家。为此,落定依法治国的盘子,乃是国家存亡所限定的事情,而非你情我愿的感情纠葛结果。这是确立中共十八届四中全会推进依法治国重大意义的重要根据。
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1703221348 读懂中国改革3:新常态下的变革与决策 [:1703218076]
1703221349 读懂中国改革3:新常态下的变革与决策 以法治划分政府和市场的边界
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1703221351 傅蔚冈(上海金融与法律研究院执行院长)
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1703221353 2014年10月28日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)公布,同时公布的还有习近平总书记在十八届四中全会上所作的关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明(以下简称《说明》)。在中央全会上第一次讨论依法治国,这是近十多年来的第一次。
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1703221355 如何评价依法治国的重要意义?在我看来,这必须从党的十八届三中全会谈起。十八届三中全会之所以重要,是因为它为中国全面深化改革绘就了明确的路线图,会议达成了这样一个共识:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”
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1703221357 1978年以来,中央对经济体制的表述有一个发展变化的过程,1984年的十二届三中全会认为经济体制改革的核心是建立“有计划的商品经济”,10年后的十四届三中全会提出要建立“社会主义市场经济体制”,十八届三中全会要求“市场在资源配置中起决定性作用”,可见党对市场经济的认识在不断地深化。
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1703221359 为什么要让“市场在资源配置中起决定性作用”?因为经过30多年的“摸着石头过河”,无论是决策层还是公共舆论,都已经认识到中国经济能否再上一个台阶,关键就在于能否厘清政府和市场的边界,也只有约束政府的行为、发挥企业的创造力,经济才可以保持繁荣。
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1703221361 如何划分政府和市场的边界?在不同的经济环境下,政府扮演的角色是不一样的。在当下中国,约束政府的权力最为重要。具体来说,就是要尽可能地减少以行政审批形式出现的市场准入许可,让市场成为企业间优胜劣汰的竞技场;政府在市场竞争中要做一个客观中立的裁判员,不要拉偏架;政府还要提供一套有效率的安全网,让市场竞争的失败者有基本的生活保障。
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1703221363 李克强总理在多个场合强调行政审批制度改革的重要性,目前已经小有成就,包括投资体制、工商登记的一系列减少,政府对企业的束缚和干预措施的行政审批已逐步取消。为了防止行政审批边取消、边增加的顽疾再次发生,国务院印发了严格控制新设行政许可的通知,对新设行政许可的标准、审查程序和监督等做了更为具体严格的规定。
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1703221365 但我们也注意到,目前距离“让市场在资源在配置中起决定性作用”的目标还有一段距离。通过国务院发文的方式来削减行政审批,尽管短期效果明显,但是长期可能影响有限。旨在规范行政审批权限的《行政许可法》于2003年颁布,自2004年7月1日起实施。但事实是,尽管中央政府一直在清理不符合法律规定的行政审批,行政审批的规模还是越来越大。显然,这和《行政许可法》的立法宗旨是背道而驰的。
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1703221367 如何防止行政审批“边减边增”现象再度发生?显然,经济体制改革本身无法遏制这样的结果。也正是如此,习近平总书记在《说明》中指出,“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标,党的十八届三中全会对全面深化改革做出了顶层设计,实现这个奋斗目标,落实这个顶层设计,需要从法治上提供可靠保障”。
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1703221369 何为法治?尽管不同的学说和流派持有不同观点,但几乎都认同2000多年前古希腊哲学家亚里士多德所下的定义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。法分良法和恶法,换句话说,只有良法之治才能称得上法治。那么,到底什么是良法?
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