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较之更心平气和一些的马丁·夏皮罗论述说，从政府到治理的转变标志着“区分政府及其行政内外的界线受到严重侵犯”(19)。结果是有利于“专家和热心者”这两个政府外的群体具有最高的动力和愿望参与治理过程；(20)不过，“在参与治理的门票是知识和（或激情）的同时，知识和激情都产生了并非属于他人的视角。很少有人乐于住在弗兰克·劳埃德·赖特屋。”(21)网络这一形式，以其松散、非正式和非等级结构，只会加剧这一难题。
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治理困境因而变成了一种三重困境：我们需要没有中央集权的全球规则，但要有政府行为体，他们经由各种政治机制负起责任。这些政府行为体可以也应该与范围广泛的非政府组织互动，但它们在治理中的作用是承担全然不同的责任。它们必须代表所有不同的选民，至少在民主国家；公司和市民行为者相应地也可受利润和激情驱动。“治理”不能成为这些界线模糊化的一个借口，即便这些林林总总的行为者就共同的问题一起共事既有可能也有必要。
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在这一脉络下，一种基于政府网络的世界秩序，与更为传统的国际制度并立甚至取而代之，具有极大的潜力。各国官员网络的存在本身并不新鲜。1972年，弗兰西斯·贝特尔在国会作证：“对外关系的一个中心事实是，相关工作是由各部门通过各种正式和非正式的纽带同其国外相应部门一起进行的。”(22)两年后，在一篇开启他们后来关于复合相互依赖研究的重要文章中，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈把“跨政府”活动从更广泛的跨国活动中区分了出来。他们把跨政府关系界定为“不同政府的次级单位之间的各种直接互动，这些互动不是由那些政府的内阁或部长们的政策所控制或密切指导的。”(23)此外，政府网络的建立是出于有限的目标，诸如邮政和电信，这已经存在了几乎一个世纪。
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新的发展是跨政府联系的规模、范围和类型。来自两个、四个或甚至一打国家的政府官员之间的联系已变得足够密集从而有理由建立他们自己的组织——不妨看看国际证券专员组织和国际环境遵守与执法网络。政府网络已在特定问题领域中发展了它们自己的认同和自主性，如G7或G20。它们比过去行使更广泛的职能，从收集和传播关于全球或地区最佳实践的信息，到向较贫穷和缺乏经验的成员积极提供技术援助等。而且它们的扩散范围已远超监管者，而及法官和立法者。
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更广泛一些，政府网络已得到承认，成为松散国际组织如英联邦和亚太经合组织（APEC）内半正式的工作方式。同时，它们已成为欧盟治理的前序形式，欧盟本身开创了地区集体治理的一种新形式，相对传统联邦国家的经验，它更接近于全球治理。最重要的是，它们是由推进全球化本身九头蛇（hydra-headed）现象的多种因素驱动的，促使各种国家官员跨越边界沟通和谈判，完成他们曾经只在国内进行的工作。
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本书的要点不是去“发现”政府网络。它是指出我们只要使用正确的透镜就能看到它们在各处的扩散。它是要探索其潜力，凸显其优势，警示其劣势，为了建设一种更适合应对我们所处世界面临的挑战的世界秩序。
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政府网络可以帮助解决治理的三重困境，提供一种灵活而相对快速的方式处理全球治理事务，协调甚或调和国家政府行动，同时倡议和监督全球问题的不同解决办法。但它们是非集中化的和分散的，不能行使集中的强制权威。另外，它们是政府行为体。它们可以与范围广泛的民间和公司非政府组织互动，但它们的责任和选民远称不上广泛。这些选民应能够有办法使其负责任，至少与它们为纯粹国内的活动负责的程度相同。
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2.分解的国家
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十年间有关全球化的公共和学术讨论的参与者常常集中于两大转变：从国家到全球和从管辖到治理。他们对第三个转变的注意要少得多，也即从单一的国家到分解的国家。
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分解的国家听起来像是模模糊糊的弗兰肯斯坦——一个笨拙、无头的官僚魔鬼。事实上，并非那么恶意。它只不过是不同国内政府机构从事超越边界的活动（经常是与外国同行一起）的需求和能力的上升。它是监管者跨越边界追寻监管对象，是法官与其外国同道谈判达成微型条约以解决复杂的跨国案子，立法者商讨最佳方式以创制和通过影响人权或环境的立法。
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在与统一国家作对比时，分解国家概念的重要性只会变得更为明显，前一个概念长期支配了国际法律和政治分析。国际法学家和国际关系理论家们一向知道他们所描述和分析的实体作为国家而相互作用，它们实际上是远未复杂化的实体，但统一意志和行动能力的虚构对于描述和预测国际体系中的结果这一目的运作完好。例如在美国宪法中，最高法院和总统经常求助于詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中著名的宣称：“如果我们在各方面要成为一个国家的话，显然应该与其他各国发生关系”(24)。而在国际法中，国家主权的基础性前提传统上假定国际体系的成员无权刺穿国家（statehood）之幕。
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在一个基于统一性国家的国际法律体系中，国际合作的范式是多边国际公约，在各种国际场所中谈判经年达成，以华丽的辞藻和正统的形式签署和批准，通过一个国际性秘书处的努力给予其持久的生命，秘书处的成员推动和协助正在进行的多回合谈判，这些谈判旨在获得对已被接受的义务的遵从，扩大现存规则的范围和精确性(25)。参与这些谈判的各个“国家”被预设为以一个声音说话——这是由国家元首或外交部长所代表的声音。一个特定政府的不同部分之间的任何分歧都在国内得到解决，统一国家的分析透镜遮掩了这些不同政府机构的存在。
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结果是固执地采用分析障眼物，使我们只能根据自己强加的观点来看“国际体系”。比较一下我们对国内政府的研究途径：我们知其为不同机构的一个集合。我们称其为“政府”，但我们可以同时区分法院、国会、监管机构和白宫本身的不同活动。除了总统的言行，国会的言行，或最高法院的言行外，我们不选择筛选出一切其他东西。但我们在国际体系中是这样的。
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经由统一国家的视角观察国际体系导致我们集中于传统的国际组织和机构，它们是由正式国家授权所建立和组成的。然而相反，以我们思考国内政府——具有不同角色和能力的不同机构的集合——的方式思考国家提供了一面透镜，使我们看到一种新的国际景象。政府网络正在各处兴起。
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水平的政府网络——跨越边界的国家官员同行之间的联系——是最容易确定的。不那么常见但又潜藏重要性的是垂直的政府网络，即那些国家政府官员同其超国家同行之间形成的网络。垂直政府网络的前提，是相对而言国家很少决定将其主权授予它们之上一个拥有真正权力的机构——一个法院或一个监管委员会。那个机构真正可以说是与国家政府机构相并列地存在。在这些垂直网络存在的地方，如欧盟内国家法院和欧洲法院之间的关系中，网络使得超国家机构的效果最大化。
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本书的前三章描述了当前的世界，是经由分解国家而非单一国家的视角来看的。它们聚光于各种政府官员间许多不同类型的政府网络，水平的和垂直的。“网络”概念有许多不同的定义，我使用很广泛的定义。要点是除了传统的国家间互动之外，抓住各个政府机构同其海外的或之上的相应机构互动的所有不同方式，就当前目的而言，一个网络是相似政府单位间一种定期和有目的关系的模式，这些政府单位是跨越把各国分开和把“国内”和“国际”领域分界的边界线而工作的(26)。
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第一章视监管者——从中央银行家到公用事业专员——为新外交官。世界上的大使馆已成了定期招待监管者们来与其他监管者会面的地方。监管网络分布很广，从非正式的双边和多边网络到更为制度化的跨政府监管组织，如巴塞尔委员会和国际证券专员组织。这一章区分出不同的监管网络中：传统国际组织内的、作为行政协议的结果而建立的，以及特定监管者之间通过越来越定期的接触而自发产生的。它也确定了三大网络类型：信息网络、执行网络与和谐化网络。
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第二章转向法院。法官或许是最令人惊讶的造网者，但他们同其国外同行交往也日益增多。这种互动有些较被动，主要是相互学习和引用判决。在其他情况下，法官们形成自己的组织，积极开发各项原则使之能在跨国诉讼中更好地合作。它们可以说是既参加了信息网络又参加了执行网络。贯穿所有这些活动的，是国家和超国家法官中一种意识的增长，即他们参与了共同的判决事业。结果不是一个正式的国际法律体系，而更多的是一个全球法院共同体。
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第三章描述了一个与之平行的立法网络的世界，尽管发展还不充分。立法者在无数国际条约和组织的框架下走到一起，并已开始更自发地联系起来以就共同感兴趣的问题，如人权、环保和反对死刑等，分享信息和协调活动。不可避免地，立法者主要对国内选民作出反应，因而从外部网络中获益较少，有时甚至要付出代价。另一方面，与那些由监管者和法官们所共享的视角相比，立法者们具有十分不同的视角相互共享，他们能够对特定的政策问题发挥更为直接的跨政府影响力。
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3.一种世界新秩序
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鉴于现有政府网络（包括水平的和垂直的）的范围和性质，使得假想一种真正的世界新秩序成为可能。就这些目标而言，“世界秩序”描述了一个全球治理的体系，它把合作制度化，充分遏制冲突，以使得所有国家和人民都能实现更大的和平与繁荣，改善他们对全球的管理，达到最低标准的人类尊严。“世界新秩序”的概念已被人们运用和过度运用来指称一切，从乔治·H·W·布什的冷战后世界美景到9·11事件后的地缘政治图景等等。尽管如此，我用它来描述有关世界秩序实际基础结构的一个不同概念架构——这种秩序的基础是分解的国家机构之间一个复杂的三维联系网络。
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回想一下洛克菲勒中心的阿特拉斯神和他的地球。一个分解的世界秩序将是由无数的政府网络织成格子状的世界。这些将包括水平的网络和垂直的网络；各种收集和分享信息的网络、政策协调网络、合作执法的网络、技术援助和培训网络，或许最终制定规则的网络等。它们将是双边的、多边的、地区的或全球的。合在一起，它们将为全球治理提供框架或基础结构。
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要充分认识这一图景的意义，再回顾一下我们有关 “国际体系”甚至“世界秩序”的隐性的思想地图。这是一张前哥伦布式的平面图，各个国家存在地表上，而国际体系则漂浮于其上。国际组织也生存于其中——与作为其成员的国家相分离并位于其上。实际上它们被视为管理着国际体系或建立了全球秩序，就这个范围而言，它们必须构成一个国际官僚机构，在形式和功能上对应于它们“之下”各个国家的国内官僚机构。
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相比之下，在一个政府网络的世界中，在国内担任法官、从事管理、进行立法活动的同一批官员也外延至他们的国外同行，帮助解决当国家行为体和问题溢出其边界时产生的治理难题。从这一角度看，全球治理不是像国家管理其公民那样管理国家，而是提出问题，解决由于公民走向全球而产生的难题——从犯罪到商业再到公民参与。甚至在真正超国家的官员参与垂直政府网络之处——意味着法官或管理者实际上行使各国授予的主权权威——他们必须同其国家同仁密切合作，必须抑制国家强制权力以保持有效性。
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