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(28)Rome Statute of the International Criminal Court，UN Doc.A/CONF.183/9，reprinted in International Legal Materials37（1998）：999.关于《罗马规约》中及通过之前对互补性的详尽讨论，见El Zeidy，“The Principle of Complementarity：A New Mechanism to Implement International Criminal Law,”869。
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(29)“Council Regulation（EC）No 1/2003 of 16 December 2002.”See Europa homepage（cited 23 June 2003）；available from http://europa.eu.int/comm/competition/citizen/citizen_antitrust.html#role.
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(30)Dehousse，“Regulation by Network.”
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(31)See Raustiala，“The Architecture of International Cooperation：Transgovernmental Networks and the Future of International Law,”1.
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(32)In Council for a Community of Democracies homepage（cited 7 July 2003）；available from http://www.ccd21.org/.
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(33)See Reinecke，“Global Public Policy,”137.Reinecke论证说，传统上限于国家边界之内的公共政策问题必须在全球层次上得到说明。
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(34)Chayes and Chayes，The New Sovereignty，107.
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世界新秩序 第一章 监管者：新外交官
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从我过去这六年半的经历看，司法部长已成为国际竞技场的一部分。在我就职之初，并没有那么多人来访。现在各国首相和司法部长和安全部门人士纷至沓来，而我很高兴看到他们，因为他们提醒了我民主是多么美妙的一种制度，我们必须为之付出多大努力，现在我们携起手来在全世界为之努力有多重要。
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——美国司法部长珍妮特·雷诺(1)
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国家分解的最佳例证见于世界上各国使馆的工作记录中。至少，美国使馆的记录表明了有一个稳定的监管者队伍访问其外国同仁——来自监管金融市场、竞争政策、环境保护、农业以及现代监管国家所有其他领域的机构和部门(2)。财政部门也同样显示：监管机构的外交预算均出现了巨大的增长，即便国务院的预算已经下降(3)。
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这一分解一路扩展至顶端。行政部门，即议会制下的“政府”，传统上正式负责外交政策的执行。在代表国家以一个声音说话之处，行政部门被认为是国家的代言人，解决内部观点分歧，然后提出反映某种共识的统一立场。事实上，行政首脑——如总统和首相——也代表自己相互建立网络，在国际舞台上取得成果，这些成果通过更为传统的谈判和批准条约等方法是无法取得的。他们也可以在国家领导人会议上达成共同立场，然后用它来加强其在国内的相应立场。
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或许主要的国家首脑网络是七国集团（G7），世界上最强有力经济体的领导人每年举行峰会。G7没有国际组织的正式地位，它只是一群领导人的一种制度化关系。它有足够的地位以至于鲍里斯·叶利钦曾急于加入，以表明俄罗斯现在是西方的一部分了。自1994年以来俄罗斯参加了一年一度的峰会，2002年起拥有充分的参与权。现在是作为G8举行会议，尽管G7的财政部长们仍平行召开更为限制性的会议。在平时，G8无非是一个清谈馆和一个合影的机会，但在危机时它为迅速和决定性的行动提供了一条渠道。更进一步，正如官僚机构的所有研究者都明白的，一次会议本身就驱动着产生某种可见结果的愿望，这又迫使“最高级会议筹备官员”们弄明白哪些倡议已经成熟可采取行动，以及可以倡议采取何种行动。
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G7已经催生出许多别的“集团”，其中每一个都由不同数目国家的领导人组成，导致了不停变化的数目字（G34、G15、G20，实际上是G22或G19，看你怎么算！）。国际货币基金组织网站有一个名为“委员会、集团和俱乐部”的指南很有用，它描述了各种各样的网络及其当前的成员(4)。它们不是联盟或甚至是条约伙伴。在传统外交中与它们最接近的也许是“大国协调”，如1815年的欧洲大国协调，它把欧洲的传统君主拢在一起，以建立一种变化着的力量均势，维护和平，防止危险的革命思想的扩散。
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在总统和首相之下的是内阁级官员（在议会制中是大臣）和监管者。为了我们研究方便，把他们定义为高端任命官员或在特定领域拥有特别专长的职业文官。所有这些不同的行为者都在很大程度上进行着跨政府的网络构建。的确，财政部长们，经常与央行行长们相伴，形成了一个自己的国际基础结构。他们实质性地又非正式地建立了网络，以回应创建国际金融架构的呼吁。在很多情况下他们还获得了与国家首脑们相同的地位，在一些G7会议中，财政部长们在政府首脑之外发表声明。当然，在有些情况下，是政府首脑们的峰会指挥其各部部长的会议应对特定的难题。但在另一些情况下，是部长们自己在确定议程。
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央行行长、证券专员和保险业监管者等等，这些管理者之间的网络已经如此成熟稳定以至于现在他们有了自己的组织——例如巴塞尔委员会、国际证券专员组织以及国际保险监督者协会。这些组织是跨政府的网络，它们已足够正式从而有理由获得协会或组织的名称，有专门工作人员，定期举行会议。但它们不是“国家间”组织；它们不是经由条约或甚至执行性协议而形成；它们在国际法律体系中没有位置。
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外交事务中“执行”的角色因此日益复杂和分化。它包括各种行为者出于不同的原因跟其外国同行建立网络。尽管如此，就当前的目的而言，我将把它们一律视为行政跨政府网络的参与者。合在一起，他们在进行着各种活动，这些活动要么过去根本不存在，要么曾经更多的是职业外交官的领地。今天，普通的媒体读者如果认为外交活动是由除外交官之外的所有人进行的，他们的想法应该得到原谅。
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当然，严格说来这并不公平。外交部长和外交部——在美国是国务院——在从解决冲突到人权政策的一系列领域中仍在扮演积极且经常是至关重要的角色。实际上，外交这一观念隐含着注重细节、技巧和得体之意，意味着国与国之间一种微妙甚至是危险的关系——远非管理型合作甚或经济相互依赖的现实细节所能涵盖。对于这些事务，外交官们仍是不可或缺的。
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进一步说，在某些情况下外交部长们有其自己的网络，因为他们必须对应财政部长们或国防部长们的网络(5)。在另一些情况下，正如下面所要阐述的很多事例一样，行政网络产生于更为传统的国际组织内——作为统一国家代表的外交部长们和国家元首们通过谈判达成协议而创建的组织。简而言之，这里的要点是国务卿并非无关紧要，只是说她不得不与他人分享一个日益拥挤的舞台。
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这里的要点也不是确定和追踪外交政策或至少是国际事务中行政部门参与者大量增多的原因。它们数量众多且复杂。的确，它们是大量政治学文献的主题。基欧汉和奈在1970年代写作时将跨政府联盟确定为“复合相互依赖”的标志之一(6)。复合相互依赖作为国家间关系的一种总体描述，自1990年代以来伴随全球化的浪潮而增长。跨越边界的工商业活动必须跨越边界来监管。更准确地说，服务越来越跨国的特性，以及国内监管的域外维度的意识意味着监管者不相互合作就经常无法履行职责。
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其他原因是政治上和组织上的。政治上，现代工业化社会的两大标志是专业化分工和管理。结果呢？是大批具有专门才干的管理者——这些才干经常得到了来自法官、立法者和其他管理者一定程度的敬重(7)。同时，至少在美国，“总统行政当局”政治吸引力的上升已导致总统及其下属们日益通过行政命令治理国家，随之跟着而来的是各种机构的倡议(8)。的确，美国总统对于就传统的国际谈判要与桀骜不驯的国会进行复杂互动多有抱怨，在很多方面，国家元首网络的兴起及其逐渐增长的雄心似乎是由这些抱怨驱动的。最后，政府反映了一种广泛的组织趋势，近年来在公司和非政府组织中颇受注意，即从等级结构转向网络结构。政府在很多方面恰是在组织上跟上了它们所治理的社会。
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在第一节中，我将回顾众多专注于行政跨政府网络的因素，但不表明它们是全新的，也不试图重复政治学家们的工作，指出它们最现代的表现之根由。就当前的目的而言，确定和描述政府网络比解释它们更为重要，而且首要的是理解它们如何在改变全球治理的现在和将来。为了这一目的，第二节将考察跨政府网络可能存在的不同地方，国际组织内或国际组织外。同时也强调了欧盟治理的先驱性质，它极大地依赖部长和监管者的网络。
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第三节说明了这些网络实际上正在进行的活动：交流信息，协调政策，在执行方面合作，收集和提炼最佳实践，输出特定的监管形式，在国内官僚政治中力挺其成员，就其成员的声誉传播信息。这些网络及其活动不一定是走向更正式组织之路上的驿站，它们本身就是全球治理的一种组织形式。此外，它们能够和不能够行使治理职能的类型也不一定就是“真实”治理的翻版，而是可能对全球更为合适的与众不同的治理模式。
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