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世界新秩序 第四章 一个分解的世界秩序
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在我们这个日益变小和相互联结的地球上……全球性问题已不可能在任何一个民族国家内得到解决。它们需要采取集体行动和相互合作——这个世界上的国家从未擅长于此……当前国际体系的效力或者速度根本不足以解决这些问题。
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——让-弗朗索瓦·里斯查德（Jean-Francois Rischard），世界银行负责欧洲事务的副行长(1)
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回想一下洛克菲勒中心的阿特拉斯神和他的地球。一个分解的世界秩序将是一个由无数政府网络组成的网格状世界。在形式上，兼具水平网络和垂直网络；在功能上，包括用以收集和共享信息、执行合作、技术援助和培训、协调政策与统一规则的各种网络；在范围上，涵盖双边、多边、地区和全球各层次网络。
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政府网络的本质特征就在于它们是由政府官员和机构组成，或是水平网络中国家到国家一级，或是垂直网络中国家到超国家一级。这些网络与来自私营和非盈利部门的非政府行为体网络共存，并与它们日益互动。类似地，政府网络成员也彼此进行着各种非正式互动，至少从国际法和国际体系传统外交角度看是如此。然而，政府网络存在于各种正式国际组织内部或与它们并存。
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前三章论证了国家的分解与监管、司法和立法政府网络的兴起。本章的任务是假定这些现存网络奠定了一个全面分解世界秩序的基础，指出为实现这一世界秩序不可或缺的其他因素。首先需要将现存网络联结起来，必须创建各种网络之网络。此外，需要兴起更多垂直网络。最后需要重建、再造大量现存传统国际组织。
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因此，本章第一部分将讨论那些本身已经是网络之网络的各种现存国际机构。正如第一章讨论的国际证监会组织（IOSCO）或巴塞尔委员会等跨国监管组织，从发展成熟的常设机构如英联邦或亚太经合组织（APEC）等，到较为灵活的安排如作为金融监管者网络之网络的金融稳定论坛等，都属于这类机构。这些案例展示了一个基于地域、历史和功能联系的网络化秩序的基本面貌。
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第二部分将转而论述网络化世界秩序的垂直维度。在现实中，该维度的发展水平远不如水平维度。通过使各政府机构，如法院、监管机构、甚至是立法者等负责执行超国家机构出台的法规，垂直政府网络打破了国家主权“外壳”。按照国际法，这些法规对作为一个整体的国家具有约束力；传统上，国家负责颁布必要的国内立法，使其得到执行。一个超国家的法院、监管机构或议会，与对应国家机构建立关系，以使这些规则直接得以执行，垂直政府网络使这一切成为可能。
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较之于水平网络，垂直网络拥有更大的强制权力，后者更难见到也就不足为奇。然而，在尽可能发挥特定国际协议效力方面，垂直网络终将大有可为。对垂直网络创建者而言（即参加该网络的各国和超国家政府机构），在国家职能和义务与超国家职能和义务之间保持恰当平衡，不啻为一种策略。随后我们将转入一个简短的案例研究，以展示这一努力。这一案例是在国际刑事法院（ICC）背景下，就国家法院和超国家法庭之间的关系应该如何展开的详细谈判。
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第三部分将考察政府网络与传统国际组织之间的关系。这两个世界紧密地联结在一起，国际组织有利于促进现存政府网络更好地开展工作和培育新的政府网络。反之，政府网络的发展将引发成立新的国际组织，并规划原有国际组织的重建。
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总体而言，本章是现实与想象的结合体。意欲充分理解“一个分解的世界秩序”，这个主要由水平和垂直网络架构的世界秩序，我们就必须在现实与假设、观察现状与展望未来之间反复来回思考。尽管世界秩序的结构尚不完善，有时甚至失效，但并非从天而降，而是根本上由现实与理想共同孕育的人类主观愿望所创造的产物。
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诚然，这是一个混乱的世界，其中的水平和垂直政府网络包含了各种政府机构（监管、司法和立法等），具有各种不同功能（交换信息、执行合作、协调政策和法规以及技术援助和培训等），拥有各种成员，正式程度不一，与国际组织共存方式各异。这似乎异常复杂，但其根本思想却很明确。在这样一个世界，制定、实施、执行规则以及按照规则解决争端等基本治理方式，由履行这些职能的国家和超国家政府机构网络予以执行。
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欧盟模式在诸方面堪称这样一个世界秩序的典范。在欧洲层次上，政府部长网络在欧盟行使最重要的权力；国家法官网络就解决欧洲范围内的争端交换意见、相互合作；国家议员网络正在兴起，以监督部长网络欧洲范围的活动。与此同时，欧盟设有名副其实的超国家机构，即欧洲法院、欧盟委员会和欧洲议会。这些机构真正地行使政府权力，并通过与对应国家机构之间形成的垂直网络，不断加强它们的权威。的确，正是因为欧盟的特质及其对世界其他地区产生巨大示范效应的缘由，使欧盟更像一个跨国政府机构而非联邦体制。享受政府网络共同治理益处的同时，欧盟各成员国可以保留本国机构特色及其自治权。
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然而在一些重要方面，网络化的世界不同于欧盟。欧盟成员国拥有共同的地域、历史、文化以及政治和经济意识形态，这些因素共同强化了欧盟的缔约承诺，致力于建设“一个日益密切的联盟”(2)。这一承诺为欧盟内部的政府网络提供了动力和保障。它们明确负责本国和欧盟法律合作、协调和执行等事务，而且它们在彼此高度互信的基础上运行，对未来将长期交往的预期加强了这种互信。
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相形之下，全球性网络则往往在成员互信和同质性水平低得多的基础上运行。各成员也往往缺乏保障和方向，这本该由一个以条约为基础，规划出长期政治和经济等目标的总体框架提供。它们的成员构成本身也非常不确定，需视参加该网络的政府机构类型和讨论的实质性议题而定。再者，较之于欧盟网络，它们与传统国际组织的并存和互动更加频繁。综合上述原因，政府网络全球治理不失为一种与众不同的现象。
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1.水平维度：各种网络之网络
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意欲将前三章讨论的各种政府网络联结成一个结构更加清晰可见的世界秩序，最佳方式莫过于创建各种网络之网络。这种联结可以在不同地理区域的网络之间进行，因而如第三章讨论的英联邦议会协会（CPA），通过在众多问题上与欧洲议会保持持续对话，力争将其影响力扩大到英联邦地理边界之外。大量自身已是国家议员网络的区域议会，也竞相联结在一起。
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此外，具有特定实质性目标的监管或司法网络也可以互相联结，以解决某一特殊问题或一系列问题，其中的两个显著例证就是第一章提到的金融稳定论坛和“2000年网络”。1996年金融稳定论坛成立之初是一个“金融集团联合论坛”，由巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO）和国际保险监管协会（IAIS）组成的三方“联合论坛”。该论坛由来自13个成员国的银行、保险和证券业的高级监管者构成，欧盟委员会以观察员的身份参加(3)。1995年其前身、较非正式的“三方小组”发布了有关金融集团监管的讨论文件(4)。随后，联合论坛三方组织共同拟定了多份文件，诸如关于资本充足性原则的文件、关于监管机构信息共享的框架文件和原则文件等(5)。
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巴塞尔委员会、国际清算银行支付与清算系统委员会（CPSS）、国际证监会组织和国际保险监管协会（IAIS）四方也联合成立了一个“2000年网络”，秘书处设在国际清算银行。七国集团（G7）财政部长对该“联合委员会”的成立表示了欢迎。其旨在促进和协调各国战略，共同解决“2000年问题”。包括建立一个全球数据库，记录各国私人和公共部门各行为体会晤概况；发布2000年特殊问题政策指导文件；提供监管指导原则，以评估金融机构应对“2000年问题”的准备工作等。该网络直接将其工作重点放在了全球金融监管领域的私人和公共行为体上(6)。
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该委员会自我组建速度之快、技巧之娴熟，实在令人叹为观止。该委员会是一个功能性网络，用以解决某一特殊但极其重要的问题，不具有任何实权，主要功能是协调与信息共享。然而，它可以在全球范围收集重要数据，发挥协同增效作用，同时提高各国解决某问题的能力。它向各国政府当局提供各种建议和各种信息工具以实施这些建议。而所有这些都发生在尚不到六个月的时间里(7)。难以想象，通过传统国际谈判机制，甚或传统国际组织处理国际事务，能如“联合委员会”那般快速、高效。
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除上述各自发网络之网络外，大量现存国际组织，或更准确地讲，国际协会，也都通过各种国家部长、监管者和法官网络，以及在某些情况下议员网络来运行。英联邦、北欧体系、亚太经合组织（APEC）和经济合作与发展组织（OECD）即是显著例证。这些组织本质上都是各种政府网络集合，由一个仅具有信息权力的超国家秘书处协助它们开展工作。
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传统上，这些组织可能被认为极其脆弱，唯有通过强化超国家层次，创建一套独立官僚系统，其中的官员仅忠诚于该组织并拥有尽可能多的自主权，这些组织的脆弱性才能得到克服。但从一个分解世界秩序的角度观之，它们堪称新型国际组织的开拓者。这一新型国际组织赖以形成的基础有：具有相同作用和职能的各国政府官员之间的水平关系；信息、协商、社会化和排他性等权力；服务于各国官员而非与之竞争的一个有限超国家机构等。下文将讨论的诸机制，虽然彼此具有显著区别，却向我们一一呈现了这个基于国家官员网络之网络的水平世界秩序的可能面貌，从某些方面来讲，也是现实图景。
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英联邦
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