1703231804
诚然，这是一个混乱的世界，其中的水平和垂直政府网络包含了各种政府机构（监管、司法和立法等），具有各种不同功能（交换信息、执行合作、协调政策和法规以及技术援助和培训等），拥有各种成员，正式程度不一，与国际组织共存方式各异。这似乎异常复杂，但其根本思想却很明确。在这样一个世界，制定、实施、执行规则以及按照规则解决争端等基本治理方式，由履行这些职能的国家和超国家政府机构网络予以执行。
1703231805
1703231806
欧盟模式在诸方面堪称这样一个世界秩序的典范。在欧洲层次上，政府部长网络在欧盟行使最重要的权力；国家法官网络就解决欧洲范围内的争端交换意见、相互合作；国家议员网络正在兴起，以监督部长网络欧洲范围的活动。与此同时，欧盟设有名副其实的超国家机构，即欧洲法院、欧盟委员会和欧洲议会。这些机构真正地行使政府权力，并通过与对应国家机构之间形成的垂直网络，不断加强它们的权威。的确，正是因为欧盟的特质及其对世界其他地区产生巨大示范效应的缘由，使欧盟更像一个跨国政府机构而非联邦体制。享受政府网络共同治理益处的同时，欧盟各成员国可以保留本国机构特色及其自治权。
1703231807
1703231808
然而在一些重要方面，网络化的世界不同于欧盟。欧盟成员国拥有共同的地域、历史、文化以及政治和经济意识形态，这些因素共同强化了欧盟的缔约承诺，致力于建设“一个日益密切的联盟”(2)。这一承诺为欧盟内部的政府网络提供了动力和保障。它们明确负责本国和欧盟法律合作、协调和执行等事务，而且它们在彼此高度互信的基础上运行，对未来将长期交往的预期加强了这种互信。
1703231809
1703231810
相形之下，全球性网络则往往在成员互信和同质性水平低得多的基础上运行。各成员也往往缺乏保障和方向，这本该由一个以条约为基础，规划出长期政治和经济等目标的总体框架提供。它们的成员构成本身也非常不确定，需视参加该网络的政府机构类型和讨论的实质性议题而定。再者，较之于欧盟网络，它们与传统国际组织的并存和互动更加频繁。综合上述原因，政府网络全球治理不失为一种与众不同的现象。
1703231811
1703231813
1.水平维度：各种网络之网络
1703231814
1703231815
意欲将前三章讨论的各种政府网络联结成一个结构更加清晰可见的世界秩序，最佳方式莫过于创建各种网络之网络。这种联结可以在不同地理区域的网络之间进行，因而如第三章讨论的英联邦议会协会（CPA），通过在众多问题上与欧洲议会保持持续对话，力争将其影响力扩大到英联邦地理边界之外。大量自身已是国家议员网络的区域议会，也竞相联结在一起。
1703231816
1703231817
此外，具有特定实质性目标的监管或司法网络也可以互相联结，以解决某一特殊问题或一系列问题，其中的两个显著例证就是第一章提到的金融稳定论坛和“2000年网络”。1996年金融稳定论坛成立之初是一个“金融集团联合论坛”，由巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO）和国际保险监管协会（IAIS）组成的三方“联合论坛”。该论坛由来自13个成员国的银行、保险和证券业的高级监管者构成，欧盟委员会以观察员的身份参加(3)。1995年其前身、较非正式的“三方小组”发布了有关金融集团监管的讨论文件(4)。随后，联合论坛三方组织共同拟定了多份文件，诸如关于资本充足性原则的文件、关于监管机构信息共享的框架文件和原则文件等(5)。
1703231818
1703231819
巴塞尔委员会、国际清算银行支付与清算系统委员会（CPSS）、国际证监会组织和国际保险监管协会（IAIS）四方也联合成立了一个“2000年网络”，秘书处设在国际清算银行。七国集团（G7）财政部长对该“联合委员会”的成立表示了欢迎。其旨在促进和协调各国战略，共同解决“2000年问题”。包括建立一个全球数据库，记录各国私人和公共部门各行为体会晤概况；发布2000年特殊问题政策指导文件；提供监管指导原则，以评估金融机构应对“2000年问题”的准备工作等。该网络直接将其工作重点放在了全球金融监管领域的私人和公共行为体上(6)。
1703231820
1703231821
该委员会自我组建速度之快、技巧之娴熟，实在令人叹为观止。该委员会是一个功能性网络，用以解决某一特殊但极其重要的问题，不具有任何实权，主要功能是协调与信息共享。然而，它可以在全球范围收集重要数据，发挥协同增效作用，同时提高各国解决某问题的能力。它向各国政府当局提供各种建议和各种信息工具以实施这些建议。而所有这些都发生在尚不到六个月的时间里(7)。难以想象，通过传统国际谈判机制，甚或传统国际组织处理国际事务，能如“联合委员会”那般快速、高效。
1703231822
1703231823
除上述各自发网络之网络外，大量现存国际组织，或更准确地讲，国际协会，也都通过各种国家部长、监管者和法官网络，以及在某些情况下议员网络来运行。英联邦、北欧体系、亚太经合组织（APEC）和经济合作与发展组织（OECD）即是显著例证。这些组织本质上都是各种政府网络集合，由一个仅具有信息权力的超国家秘书处协助它们开展工作。
1703231824
1703231825
传统上，这些组织可能被认为极其脆弱，唯有通过强化超国家层次，创建一套独立官僚系统，其中的官员仅忠诚于该组织并拥有尽可能多的自主权，这些组织的脆弱性才能得到克服。但从一个分解世界秩序的角度观之，它们堪称新型国际组织的开拓者。这一新型国际组织赖以形成的基础有：具有相同作用和职能的各国政府官员之间的水平关系；信息、协商、社会化和排他性等权力；服务于各国官员而非与之竞争的一个有限超国家机构等。下文将讨论的诸机制，虽然彼此具有显著区别，却向我们一一呈现了这个基于国家官员网络之网络的水平世界秩序的可能面貌，从某些方面来讲，也是现实图景。
1703231826
1703231828
英联邦
1703231829
1703231830
下面这段话出自英国下议院外交事务跨党派委员会前任主席戴维·霍威尔勋爵（Lord David Howell）之笔：
1703231831
1703231832
冷战后，英联邦正逐渐成为目前世界上最适当有效的国际组织。作为一庞大网络，由正式和非正式机构组成，具有全球影响力并不断向所有区域扩展。英联邦的这些特质使它在解决全球性问题上远胜于其他超国家机构，也使它成为未来联合和联结各国、各国家机构与各国家团体和全球性组织的最佳范例(8)。
1703231833
1703231834
霍威尔勋爵比较了英联邦跨政府网络与联合国或世界贸易组织这类国际机构，并更为偏好前者。笔者个人认为，正如稍后即将讨论的那样，在一个有效的全球治理体系中，这两类机构都是不可或缺的，而且互为补充。总体而言，各英联邦组织共由54个成员国和202个对应的非政府机构组成，显示了“跨政府主义的化学变化”，即正在运行中的新型国际体系(9)。正是跨政府网络所提供的“非正式但有效的联系纽带”，得以实现诸如“既顾及中国大陆的敏感性又满足香港方面的需求”这类目标(10)。最后，英联邦“开创了各国政府关于实际发展问题的各种新型伙伴关系”(11)。
1703231835
1703231836
英联邦是用以召开各种跨政府、跨国多边政策发展会议的一个论坛，各国政府首脑、财政部长、教育部长、议员和法官等分别和其他英联邦国家的对应官员举行会谈(12)。英联邦在伦敦设有秘书处，以协助这些会议的召开(13)。英联邦同时设有部长级小组，负责政策制定或执行任务，这是英联邦的一大创举。1991年10 月，在英联邦政府首脑会议上通过了《哈拉雷宣言》（the Harare Declaration），明确提出了关于善政、民主和人权等内容的英联邦共享原则。部长行动小组，由八国外交部长组成，必要时另加两名来自特定地区的外交部长，“旨在处理不断严重违反《哈拉雷宣言》中各项原则的行为”(14)。事实上，在成立初期，行动小组除监督一些国家如尼日利亚、塞拉利昂等恢复民主之外尚无建树。然而，采取更重大行动的前景无疑存在(15)。
1703231837
1703231838
1995年，下议院外交事务委员会感到英国政府低估了“英联邦网络”的巨大价值，建议“政府应通过双边和英联邦秘书处双重途径，力求扩大英联邦网络在政府间政策事务上的作用”(16)。该委员会督促英联邦各国政府更好地利用一年一度的英联邦财政部长会议，特别是用以提出各种发展计划和债务减免动议，而且用以“共享英联邦范围内的新思想和成功经验”。总而言之，从一个做好充分准备对前英帝国既批评又提出各种要求的国家“俱乐部”，英联邦正迅速蜕变为一个利益、目标取向已截然不同的网络(17)。英联邦的特殊价值就在于其产生政府和非政府网络的方式，其中的诸多网络随后便共同合作。
1703231839
1703231841
北欧体系
1703231842
1703231843
以政府网络作为一种治理结构，这方面鲜为人知的一个案例可以说是北欧体系。它最初从北欧理事会发展而来，即上章介绍的议会间合作论坛。北欧议员立法网络成立20年后，五个该网络参加国（以及三个自治领）部长于1971年相聚一堂，决定成立北欧部长理事会。这是一个指定论坛，以进行“政府间”合作，即北欧各国行政部门而非立法部门之间的合作(18)。教育、环境、卫生等各部门部长定期召开会议。
1703231844
1703231845
这些会议取得了哪些成果？它们提出各种动议和计划，相当于一个区域立法机关的工作。部长理事会提案交由一议员委员会审议，该委员会可能向五国社会的个人和组织咨询和征求意见。经过委员会修改的提案再交由理事会全体会议通过或否决。如果提案表决通过，理事会将直接交由北欧五国政府执行，五国议会也将分别对该提案予以批准(19)。2000年11月北欧理事会议程就包括了难民政策、贸易、教育和信息技术等相关议案(20)。所有这些议案的准备工作由各种国家官员网络一力承担，部长理事会北欧合作委员会作为联系纽带提供支持(21)。
1703231846
1703231847
北欧体系具有如下显著特征。第一，该体系具有区域政府的诸多职能，却仅有最基本的超国家官僚。运行该体系的官员绝大多数是来自行政和立法部门的国家官员。第二，该体系是正式与非正式体制成功的结合体。正如理事会自身评论道：“跨国网络是基于惯例，在最低限度的正式限制下顺利开展合作。然而，北欧公民拥有的诸多合作机会是以北欧政府间正式协议为基础。”(22)第三，该体系具有多重民主保障。维持最低限度的超国家官僚，自行委派北欧理事会代表，由北欧各国议会从他们的议员中选出。此外，正如上文特别提到的那样，北欧理事会正式通过的任何议案必须经由各国议会一一批准。
1703231848
1703231849
这些限制必定令北欧体系的官员们沮丧不已。它们与美国宪法的内在摩擦具有一定的相似性，布兰代斯大法官（Justice Brandeis）有一著名论断，将后者视为美国宪法有意设计的特征(23)。相比那些具有“实权”部分重叠的其他机构，如欧洲联盟和北约组织等，北欧体系相应地失去了或不得不放弃一些问题的主导权(24)。然而，权力应该分配在国家一级还是超国家一级，这一更大的问题还未成定论。欧盟极有可能越来越朝着北欧体系的方向发展，尤其是就其议会间合作而言。毕竟，正如第三章提到的那样，波罗的海国家已快速地仿效北欧模式。
1703231850
1703231852
亚太经合组织（APEC）
1703231853
[
上一页 ]
[ :1.703231804e+09 ]
[
下一页 ]