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譬如说，当欧盟成员国希望建立一个共同市场，《关税及贸易总协定》（GATT）成员国希望基于法律解决他们的争端，或者当《北美自由贸易协定》（NAFTA）成员国希望确保一国投资者对另一国政府非法歧视享有追索权等，他们便向一个超国家法院或一个仲裁法庭转让部分主权，授权法官或仲裁人作出具有法律约束力的判决，寄希望于该争端各方能予以遵守。同样地，当欧洲、拉丁美洲或世界人权公约成员国希望该公约具有“强制有效的手段”时，它们就会制定一个议定书，签署国同意它们的国民可以在超国家法庭上起诉他们。
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然而，较之于这些政府的预期，他们也有可能得到更多。一个超国家机构与一个国家政府机构直接互动，打破了将国家正式界定为国际体系统一行为体的主权“外壳”。打破了国内政治系统，政府不以一整体而以一政府机构的形式进行控制或说服等，根据国内政治游戏规则该机构对其他政府机构享有权力。当然，反之，求助于超国家机构成为国内政治机构相互施展的大量工具和战略的一部分。
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回顾第一章关于欧洲法院（ECJ）及其与国家法院关系的论述，通过直接与国家法院互动，培养与国家法官的关系，以鼓励他们直接上呈涉及欧洲法律的案件，欧洲法院从根本上确立了在欧盟的权力基础。级别较低的国家法院很快便洞察到其中的契机，在他们与级别较高的法院可能作出不同法律解释的案件中，这一选择成为绕过后者的一种方式。当欧洲法院向提交案件的国家法院下达判决时，该法院可以通过国家法律体系的强制权力执行该判决。
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我们所讨论的其他案例发展程度较低，然而它们有利于从整体上把握垂直网络如何运作。例如欧洲人权法院，不仅和欧洲内外的国家法院，而且和其他国家政府机构如人权委员会甚至是议会等发展关系，这些机构利用它的判决加强它们在国内的政治地位。欧洲议会（EP）正与各国议员发展直接关系，最终将加强它相对于欧盟行政部门甚至是司法部门的地位。
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仍有其他一些案例显示了垂直网络的另一面：在持续相互制衡关系中，国家机构如何限制超国家机构权力。正如许多欧盟成员国级别较低的法院视欧洲法院为潜在同盟，大量级别较高的法院则视之为潜在对手。它们退回到国家一级，行使它们的重大权力，界定欧洲和国家法律各自的权限。在北美自由贸易区（NAFTA）甚至世界贸易组织（WTO）中均有类似动向。在北美自由贸易区，超国家一级败诉的诉讼当事人可以在国家法院挑战北美自由贸易区仲裁法庭的判决(46)。
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上述情形使两个法律体系中的，即国家和超国家法院和法庭更加重视彼此，更为小心翼翼，以免过度冒犯对方。北美自由贸易区（NAFTA）和世界贸易组织（WTO）的超国家法庭最终都必须经常对国家法院判决进行复审，以判断特定国家法律安排是否违反了《北美自由贸易协定》（NAFTA）或《关税及贸易总协定》（GATT）的相关条款。反之，国家法院将越来越多求助于这些超国家法庭判决，作为相关条约的有益参考，即使不是权威性解释。当这些不同法律级别的法院试图划清它们的权限边界，并偶尔运用手段谋取利益时，它们就会在彼此之间发展直接关系。久而久之，对参加任何这些条约或组织的成员国而言，无视或规避这些他们有意制定的法律将变得越来越困难。
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鉴于垂直政府网络的潜在优势，新型国际机制创建者应该关注，如何最佳地安排一个超国家机构和国内对应机构之间的关系。再次假定，实际目标是使该机制效力最大化，那么，确保授权在国家之上行使独立权力的任一个超国家机构能够和对应国家机构直接互动，将十分重要。然而，与此同时，同样重要的是，确保国家机构在这一关系中保留了足够权力，使之不局限于仅能维持自身运作。国际刑事法院管辖权条款的发展变化，反映了在保持这一恰当平衡上的不断尝试。
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从优先性到补充性——国际刑事法院（ICC）的变迁
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继纽伦堡审判之后数十年的无所作为，国际社会终于找到了继续惩治犯有灭绝种族罪、严重战争罪和反人类罪等罪犯的意愿和时机(47)。1993年，联合国安理会通过827号决议，决定成立惩治前南斯拉夫战争罪行的国际法庭(48)。根据827号决议第9条规定，被称为前南斯拉夫国际刑事法庭（ICTY）的国际法庭和国内法院对起诉严重违反国际人道法行为的人拥有并行管辖权。而且，国际法庭优于国内法庭，国际法庭可在诉讼程序的任何阶段，正式要求国内法院服从国际法庭的管辖(49)。
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简而言之，这一条款意味着该法庭有权“介入”，接管原本由国家法院妥善审理的案件。该法庭第一个刑事被告人旋即对这一条款提出挑战。大法官安东尼奥·卡塞斯（Justice Antonio Cassese）提交上诉分庭意见为这一优先性进行辩护，指出涉及该案件的国家法院已完全接受该法庭管辖，国家法院总体上也越来越倾向于接受人权属于国际法范畴，应在国家法院外作出妥善判决(50)。学者们则尚未如此确信，除非是以下特定案件，由于国家分裂或政权瓦解，导致该国法律系统不能正常运作，而以超国家法庭作为其过渡法院(51)。
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多年来就成立一个常设国际刑事法庭进行谈判，使管辖权问题达到了白热化的程度(52)。大量国际法律团体、非政府组织以及前南国际法庭的前两位检察官理查德·戈德斯通（Richard Goldstone）和路易丝·阿尔布尔（Louise Arbour）都极力主张保留超国家一级的优先管辖权(53)。另一方面，美国和诸多其他国家，连同大量国家法律团体则主张“补充性”。根据该原则，国家法院拥有优先管辖权，国际刑事法院起“补充”作用，在国家法院完全失败或不能够审理它们自己的案件等情形下行使管辖权(54)。关于国际刑事法院的全部讨论中，“补充性”还是“优先性”成为最具争议的问题之一。然而，1999年7月订立并由160个国家签署的《罗马规约》最终确立了补充性管辖权体系。
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《罗马规约》第十七条规定国家法院具有优先管辖权，表明由国家法院负责起诉犯了战争罪、灭绝种族罪或反人类罪等罪行的罪犯，对他们行使管辖权，除非该国不愿意或不能够切实进行起诉。“不愿意或不能够”包括相关国家行政部门不愿意进行起诉的情形。如果国际刑事法院检察官裁定某国不愿意或不能够进行起诉或审判——该裁定尚待国际刑事法院分庭复审——当且仅当此时，国际刑事法院才可能对该案件行使管辖权。
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谈判者十分清楚，既然事实上已经成立了国际刑事法院，继60多个签署国批准《罗马规约》之后，将经历数年诉讼过程，以确立“不能够或不愿意”的实际内涵，从而明确国际刑事法院相对于国家法院的管辖权限。尽管如此，鉴于诸多原因，补充性条款不仅对国际法而且对一个分解的世界秩序都具有划时代意义。首先，该条款承认国家政府机关是行使权力和承担责任的第一选择，即使是在一国际治理体系结构中。尽管接受该条款有些勉强，对广大国际律师和外交官而言，这是一个全新的起点。他们习惯在国际机构工作，认为它们与国内机构截然不同，假定前者的特性和偏好优于后者。该条款除了预示着重大心理转变，对资源分配也极具启示意义。最为显著的例子就是，这一思想可能导致联合国将投入到位于坦桑尼亚阿鲁沙的卢旺达问题国际刑事法庭的大量美元用在重建卢旺达国内法律体系上。
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其次，也是同等重要的是，国际刑事法院将成为一个更加强大和有效的超国家机构，因其和世界各国法院的关系。最佳关系莫过于成为全面伙伴关系，在此关系中，国家法院借助于国际刑事法院的判决，以之为指导，判断各种涉及国际刑法较新和较快发展领域复杂案件的性质(55)。此外，在政治气候复杂多变的形势下，由国际刑事法院接管某一特定案件的可能性扩展了国内法院或检察官的策略空间。
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国际刑事法院也可能与某些国内法院，尤其是那些行政部门控制的法院，直接发生冲突，要不然就是常年被冷落忽视，情形每况愈下。然而，即便如此，超国家法庭与国家法院经过数年相互妥协的互动过程，将使国际刑法大为发展：界定管辖权限、交换实体法意见以及结合国内国际法律传统等。而国际刑事法院自身也将受惠于打破国家作为虚构统一行为体“外壳”的制度安排，使之在国内政府找到直接对话者。联合国国际法院（ICJ）发布的判决，对国家与政治家、外交官和官僚集团等具有约束力，希望他们适时予以遵守，这一情形在国际刑事法院将永远不会出现。
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超越法院
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联结同类政府机构，提高国内和超国家机构效力的能力不仅限于法院所有，欧盟委员会近期在反托拉斯领域也建立起了类似的国内—超国家关系。2001年初，欧盟委员会宣布了一项新动议，由各国竞争管理机构承担起执行欧盟反托拉斯法的首要职责(56)。按照原先的体制，公司意欲合并或进行其他可视为反竞争的行为，须报经该委员会直接批准。按照新体制，这些公司须通报直接适用欧盟法律的各国竞争管理机构。这些机构的裁决由该国法院在初审中一一进行复审，该法院也适用欧盟法律。因而，如今该委员会和国内竞争管理者之间已有直接关系。
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颁布这一法规的动因和可能导致的结果均富有启示意义。由于欧盟一级反托拉斯法规和条例的不断增加，欧盟委员会不再能独自履行所有监督和执行等职能。与此同时，国家竞争法与欧盟竞争法的关系变得越来越复杂。欧盟委员会因而想到利用国家反托拉斯机构作为它的代理机构，解释和执行欧盟法律。然而，当国家机构像国家宪法法院界定欧盟和国家相对于欧洲法院各自管辖权限那样，开始反向施加压力，结果很有可能形成平等伙伴关系。
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可以想象在北美自由贸易区（NAFTA）甚或世界贸易组织（WTO），以及未来全球环境体制中存在类似安排。在各国共同决定有必要成立某一真正的超国家机构的情况下，通过与对应国家机构建立结构性联系，该超国家机构的效力有可能达到前所未有的程度。然而与此同时，国家拥有选择权，确保国家机构掌握优先权力，超国家机构起辅助作用。即使在一些领域，超国家机构享有优先权力，与它们相对应的国家机构必然会对它们的权力施加巨大的限制。
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3.政府网络与传统国际组织：相互联结的世界
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不论是水平还是垂直政府网络都必然是非正式的，因为在国际体系中或按照国际法规定，独立政府机构不具备正式地位。简单地讲，不具备正式地位意味着这些机构在法律上根本不存在，因而它们也就不可能创建出具有法律地位的机构。即使中央银行家、证券专员或反托拉斯官员等通过事实上成立他们自己的组织来规范相互关系，这些组织只存在于非正式部门，与国际组织正式部门并存，这些国际组织由作为统一行为体互动的国家组成。
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该正式部门不会也不应消失。国家仍将作为统一行为体聚在一起缔结条约和创设机构等，延续传统外交的盛大和庄严。问题在于，在一个分解世界秩序的水平和垂直维度上，这些作为统一行为体国家间的正式关系与非正式部门国家各部分间的关系如何并存或如何冲突。
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政府网络可以以各种形式存在于各种正式组织内部或与它们并存，尽管一些方式可能需要重建现存国际组织，或至少进行重新定义。首先，国家作为统一行为体可以缔结条约和创设机构等，并转而成立和主办各种政府网络。事实上，正如我们刚才所提到的，一些条约或机构无非是一些政府网络安排。各国财政部长作为国际货币基金组织（IMF）理事会重要成员聚在一起；欧盟、北欧理事会、北美自由贸易区和英联邦等组织在不同问题领域成立各种部长理事会；北大西洋公约组织（NATO）和欧安组织（OSCE）等也成立了各种具有特定权限的立法网络。较之于成立一个超国家机构，自上而下成立各种政府网络使国家得以保存更多主权，确保由国家自行掌握对国家所承诺义务的具体规定。
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其次，各国聚在一起缔结条约和签订其他国际协议等，使国内政治和法律发生重大变革，可以催生形成各种政府网络，作为执行这些条约和协议不可或缺的一部分。再次，一些特定国际组织机构，如秘书处、委员会甚或代办处等通过收集和传播必要信息以及扮演其他协调功能，可以不断发展或大大扩展，以协助水平政府网络的工作。在一些案例中，欧洲尤为显著，是既存政府网络施加压力欲成立一更加正式的超国家组织，而非一国际组织施加压力欲成立一政府网络。
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