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3.政府网络与传统国际组织：相互联结的世界
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不论是水平还是垂直政府网络都必然是非正式的，因为在国际体系中或按照国际法规定，独立政府机构不具备正式地位。简单地讲，不具备正式地位意味着这些机构在法律上根本不存在，因而它们也就不可能创建出具有法律地位的机构。即使中央银行家、证券专员或反托拉斯官员等通过事实上成立他们自己的组织来规范相互关系，这些组织只存在于非正式部门，与国际组织正式部门并存，这些国际组织由作为统一行为体互动的国家组成。
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该正式部门不会也不应消失。国家仍将作为统一行为体聚在一起缔结条约和创设机构等，延续传统外交的盛大和庄严。问题在于，在一个分解世界秩序的水平和垂直维度上，这些作为统一行为体国家间的正式关系与非正式部门国家各部分间的关系如何并存或如何冲突。
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政府网络可以以各种形式存在于各种正式组织内部或与它们并存，尽管一些方式可能需要重建现存国际组织，或至少进行重新定义。首先，国家作为统一行为体可以缔结条约和创设机构等，并转而成立和主办各种政府网络。事实上，正如我们刚才所提到的，一些条约或机构无非是一些政府网络安排。各国财政部长作为国际货币基金组织（IMF）理事会重要成员聚在一起；欧盟、北欧理事会、北美自由贸易区和英联邦等组织在不同问题领域成立各种部长理事会；北大西洋公约组织（NATO）和欧安组织（OSCE）等也成立了各种具有特定权限的立法网络。较之于成立一个超国家机构，自上而下成立各种政府网络使国家得以保存更多主权，确保由国家自行掌握对国家所承诺义务的具体规定。
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其次，各国聚在一起缔结条约和签订其他国际协议等，使国内政治和法律发生重大变革，可以催生形成各种政府网络，作为执行这些条约和协议不可或缺的一部分。再次，一些特定国际组织机构，如秘书处、委员会甚或代办处等通过收集和传播必要信息以及扮演其他协调功能，可以不断发展或大大扩展，以协助水平政府网络的工作。在一些案例中，欧洲尤为显著，是既存政府网络施加压力欲成立一更加正式的超国家组织，而非一国际组织施加压力欲成立一政府网络。
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最后，在一个传统国际组织内成立一个政府网络可以给该国际组织注入新的生命和活力，例如世界知识产权组织（WIPO）特定成员国部长间谈判网络的成立(57)。其实，国际组织可以自行重建，或被它们的成员国重建，成为政府网络集合。这部分将讨论美洲国家组织（OAS）在这方面的努力。
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整体而言，这些案例展示了一个正式与非正式治理部门彼此联系的复杂世界。跨政府主义和政府间主义可以并行发展，以各种方式塑造对方。一个分解的世界秩序必须将此两者都囊括其中。
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自上而下创建政府网络
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北美洲一个最近案例阐明了国家有意创建政府网络的方式。在《北美自由贸易协定》（NAFTA）框架下，加拿大、美国和墨西哥三国签署了一份独立的《北美环境合作协定》（NAAEC）(58)。该协定双管齐下，同时对美墨和美加原有双边环保合作执行条约进行机制化、合并和扩展(59)。成立环境合作委员会（CEC）是《北美环境合作协定》的重大突破，该委员会是一个三边机制，旨在“采取执行合作，促进各国环保法规的有效执行。”(60)
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环境合作委员会是北美各国环境部长间的三边政府网络，由秘书处和联合公共咨询委员会等共同组成(61)。为提升环保水准，遵守现行国际法和条约等，该委员会力促每一缔约国有效地执行其环保法规(62)。此外，关于处罚的规定使本国环保法规的执行得以加强(63)，这在国际环保协定中还是首例(64)。自该协定签署以来，三方确立了更为明确的目标和执行机制，例如环境合作委员会理事会成员1995年设立的一个常设环保执行网络，第一章进行了深入讨论(65)。
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《北美环境合作协定》的某些特性显示出自上而下创建的跨政府网络的创新性和潜在功效。首先，该协定承认法律执行职能是国家主权的重要组成部分，因而致力于保持和提升国家执行能力，以实现国际协定设定的目标。其次，该协定作为《北美自由贸易协定》的附属协定，受惠于后者体制上的合法性。该协定规定环境合作委员会应与北美自由贸易区自由贸易委员会合作，后者自身就是由北美三国贸易部长组成的网络(66)。如若将北美三国贸易和环保政策连为一体的合作得以出现，到那时，除了通过北美自由贸易区法庭和国家法院之间正在形成的垂直网络，北美自由贸易区将开始更多地通过相互联结的水平政府网络运行。
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触发形成政府网络
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超国家或国际组织设立各种雄心勃勃的实质性议程，而无正式执行机构，这是可能产生跨政府网络的第二种方式。超国家一级的法律条文一旦形成，就必须予以执行。如果各谈判国未能设计出执行机制或使之发挥作用，就须由各国官员代而为之。以此类推，假使美国国会通过了一套新的联邦法律，而未建立起执行机构，那么对相关各州官员而言，他们唯一的选择就是成立他们自己的执行机制，即通过网络进行。
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再如北美自由贸易区和欧盟，即是有力例证。在北美自由贸易区案例中，艾伦·斯旺（Alan Swann）提出了“法制化”过程，意指从政治承诺到法律义务的转变(67)。北美自由贸易区各参加国不仅承诺开放其国内市场，而且与之同等重要的是承诺执行其国内法规，在缺乏超国家机构前提下，必然促使大量不同国家机构相互合作，维持体制日常运转。不仅仅是各国贸易部，而且劳工、交通和农业部，证券、银行和其他金融服务监管者，反托拉斯及其他更多部门也都聚在了一起(68)。
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就欧盟而言，超国家立法需由各国政府网络予以执行，这一现象在诸方面构成欧盟式一体化标志。要在欧共体（EC）内部协调各国立法，就需要通过共同体法规，但由各国当局予以执行(69)。在欧盟立法过程中，欧盟理事会、欧洲委员会和欧洲议会发布各项指令，提出共同体目标，各国当局而后必须以国内法为依据，贯彻执行这些指令，实现指令所提出的目标(70)。这一过程“缓慢而繁琐”(71)。但正如学者雷诺·德乌斯（Renaud Dehousse）所指出的那样，在很多方面这正是欧盟成功的秘密之所在。在超国家一级可以采取集体行动，然而，同时留有巨大权力和自由裁量权掌握在各国监管当局手中(72)。
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这些国家监管当局必须转而设计出他们自己相互合作的方式。如德乌斯所形容的那样，在欧盟出现的替代方式是“跨国选择”，即通过一个成员国官员有组织的网络，确保“负责共同体政策执行的各行为体行为方式趋同”(73)。换言之，也就是通过各种政府网络。
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协助政府网络开展工作
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世界秩序的国际和跨政府——正式和非正式的——要素可能紧密联结在一起的第三种重要方式是通过国际或区域“信息机构”协助政府网络开展工作(74)。这类机构的主旨是促进网络运行更加顺利和高效，回应各成员国需求。因此，正如第三章所论述的那样，东盟的（ASEAN）议会会议，也即东盟议会间组织（AIPO），主要职责就是提供信息，以及拟定示范立法，供成员国议会适用。国际证券专员组织（IOSCO）技术委员会、濒危物种国际贸易公约（CITES）秘书处和英联邦秘书处也都有相似功能。这些信息机构和它们所服务的国家政府官员网络之间的关系并非是“垂直”政府网络，它们不具有独立的统治权，服务于国家政府官员而非与之相对应的机构。它们不是利用国家政府官员执行超国家法律，而是向政府官员提供他们所需的信息，以协调和执行各国法律。
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当条约缔约国签署一项文件并设立秘书处对该文件进行管理时，作为传统国际缔约过程的一部分，我统称之为“信息机构”的大量秘书处、委员会和其他机构得以产生。濒危物种国际贸易公约（CITES）秘书处即是典型例证。它与大量其他国际环保组织密切合作，通过有关成员国在多大程度上遵守条约义务的大量报告，收集和传播信息。这一秘书处或其他相似机构就成了涉及该条约中诸如贸易、环保或知识产权等特定领域国家官员政府网络的协调中心；或者，该秘书处可以像一些区域议会团体一样，选择使其活动导向为政府官员服务。
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然而信息机构得以产生的另一方式是自下而上，再一次证明非正式政府网络世界和正式国际机构世界紧密相连。我们刚才讨论了国家聚在一起，承诺各种国际义务并在国内广泛予以执行，是如何引发形成各种政府网络，以履行这些义务。然而反之，这些网络统一各国法律或协调各国政策的努力，将最终导致有必要或事实上引发形成一国际信息机构，以协助它们的工作。
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回到欧盟，在超国家一级立法但在国家一级予以执行的“欧盟方式”，需要形成各种政府网络。雷诺·德乌斯因而认为，网络最终监管是指来自不同部门国家部长的中层官员彼此之间及其与委员会官员和私人部门之间交换信息的功能性需求。较之于其他众多欧盟同行，德乌斯更加钟情于这些网络。即使对他来说，他仍然主张：
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国家官员召开专门会议，不论它们有多频繁，尚不足以产生一个真正的“观念共同体”，更毋庸说“行动共同体”。伙伴关系须置于共同规则结构之下，它们规定了所有成员的权利和义务。同等重要的是，该网络须赋予自身一定的稳定性，使某一结构大体上初具雏形，从而控制网络成员之间的互动(75)。
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欧洲监管机构履行了这些功能。1990至1997年间，欧共体新设八大机构，以便进一步统一协调。其中的四大机构包括欧洲环保局、里斯本毒品监测中心、欧洲工作安全与健康局和欧洲药品评价局，它们用“信息机构”来形容再恰当不过了(76)。它们的职责就是收集、协调和传播决策者所需信息。它们没有决策权，更不用说强制执行权。
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