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网络空间完全不同。现在有数十亿人活跃在网络上，只需要手机、平板电脑或计算机就能够连接到互联网，而这些设备可以很容易获得。互联网在民用或商业经济中发挥着全球性影响，远非核能可比，想要限制这一技术扩散完全不可能。在这一领域，国家并不是主导；相反，一些有能力的团体具有真正的影响力。网络攻击通常具有伪装性，这使得报复难以实施，也更难威慑。
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互联网的前身和起源是20世纪60年代末美国国防部高级研究计划局发明的互联网，但是它自身的成长壮大并没有多少政府的推动。所有既存规则都是在个人、民间社会、公司和政府之间的努力和互动中、从下而上设定的。这一涉及“多个利益相关方”的过程是一个典型案例，最接近亚当·斯密所倡导的任其发挥作用的“隐形之手”。
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这个时代似乎已经结束，或者至少遇到了强大的阻力。网络空间越来越像早期没有警察的美国西部，互联网对经济、社会和军事的重要性超过了历史上任何时候，但是很少有规则来阻止或限制破坏性行动、窃取知识产权、侵犯隐私、政府审查——即使有规则时，也很少有办法或完全无法强制执行。[16]
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这并不是说缺乏全球性治理和多边协议。1998年成立了互联网名称与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers），已有效地承担了互联网交通警察的职责。两年后，美国和欧盟达成了《安全港协议》（Safe Harbor），允许企业将有关欧盟公民的数据传输到美国，这对于在大西洋两岸开展业务的公司来说几乎是必不可少的。[17]为了打击网络犯罪、促进商业、改善人权和保护互联网隐私，召开了许多国际会议。美国政府在2011年发布了网络空间战略，要求互联网要“开放、可互操作、安全和可靠”。[18]2015年9月，中国和美国就保护知识产权达成一致。在中国，侵犯知识产权的问题一直比较广泛地存在。[19]
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但是，在这一领域可以说是喜忧参半。造成服务拒绝、具体活动和操作中断的攻击越来越频繁；间谍活动和盗窃知识产权已经很普遍。2012年12月在迪拜举行了国际电信世界大会，但对于是否由为其他目的成立于1947年的国际电信联盟（International Telecommunications Union）来监管互联网，并未达成一致意见，因为这将赋予各国政府更大的任务。对于以保护隐私的方式处理数据，各国达成了一致，但随后发生了美国中央情报局心怀不满的前雇员爱德华·斯诺登事件，打破了这种一致；欧盟法院废除了与美国在2000年签署的《安全港协议》，造成整个大西洋地区的摩擦，直到2016年签订《美国—欧盟协议》（US-EU Pact），才解决了欧盟关注的问题。[20]总体而言，由于快速的技术革新、对于应该有什么样的规则缺乏一致意见，网络各方面的管理差距越来越大。美国所设立的开放、可互操作、可靠的和安全的互联网目标看来岌岌可危。
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全球卫生是国际关系的又一个领域，其中有一系列令人困惑的行为体和协议。联合国世界卫生组织（World Health Organization）是主要的管理机构，但人们普遍认为，它准备不充分、资金不充足，不足以应对全球卫生挑战，包括传染病、流行性疾病和非传染性疾病。这些工作都非常重要，不仅因为疾病本身意味着巨大的经济成本和人力成本（还能削弱国家实力），而且在全球化的背景下，一个国家暴发的疾病可以很容易地蔓延到世界各地。
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全球卫生治理领域中最重要的协议是1969年通过的《国际卫生条例》，最近于2005年进行了修订。[21]最初协议的指导原则要求各政府在本国暴发霍乱、黄热病和天花等高度传染性疾病时，必须向世界卫生组织通报。2005年修订后的导则要求各国应监测所有重大公共卫生风险，并落实预防和应对这些风险的措施。这些要求理应具有法律约束力，但由于缺乏承诺和资源，其遵守情况还差得很远。在2014—2015年的埃博拉危机中，世界卫生组织反应和表现不力，进一步突显出其现有能力及安排与预防、应对高度传染性疾病暴发所需要的措施之间存在着巨大差距。
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经济属于全球治理中更复杂的一个领域，有两个突出的方面。首先是贸易。如前所述，从后“二战”时代起，已经签订了全球贸易协议，当时机制上只是依靠《关税及贸易总协定》，还没能如许多国家所愿，成立与国际货币基金组织及世界银行并驾齐驱的国际贸易组织。但是，多轮多边贸易会谈有效降低了关税、其他商业贸易和成品贸易的一些壁垒，促进了贸易量持续增长。
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在过去的25年里，世界经济错综复杂。一方面，贸易方面取得了很大进展。20世纪80年代中期发起的“乌拉圭回合谈判”在1993年后期开始结出成果，贸易壁垒降低，并成立了世界贸易组织。[22]世界贸易组织的成员达到160多个，减少了贸易障碍，并提供了一个可以裁定成员之间争端的场所。这25年也是普遍缔结区域和双边贸易协定的时代，最突出的成就包括南方共同市场、东盟自由贸易区和北美自由贸易区（包括墨西哥、加拿大和美国）。最终结果是，这一时期的世界贸易量增加了5倍以上，从1990年的3.5万亿美元增加到25年后的19万亿美元。[23]贸易将中国等发展中国家融入世界经济，为这些国家的经济增长和发展做出了重大贡献。贸易也成为促进稳定的力量，因为它不仅加强了美国盟国的经济地位，而且让许多国家获益，使它们避免采取破坏对其有利的经济协议的行动。
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同时，这也是一个矛盾的时代。促进全球性贸易扩大的努力陷入困境，事实上，这也是大量区域和双边协定得以签署和存在的主因。确实，在排除有争议的问题和参与者之后，这是次好的选择。2001年发起的多哈全球贸易（或发展）谈判虽然邀请到很多国家参会，但是因为难以弥合在政府补贴、非关税壁垒以及如何对待农产品和服务贸易（不是制造业）等方面的巨大差异，并没有达成任何一致。近年来，世界贸易增长速度大大放缓，许多国家国内对贸易协定的政治支持在下降，未来，促进更加开放的世界贸易体系的前景并不明朗。
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货币方面的管理可以说不太正式，但开展了重大的协调工作。这个时期货币的主要特点包括浮动汇率、中央银行独立和美元占据主导地位。国际货币基金组织评估（“监督”）各国经济并提供公开的报告，但是除非向陷入财政困难的政府发放贷款，否则国际货币基金组织无权坚持要求其改革。在银行领域，巴塞尔委员会（Basel Committee）设立了标准（例如要求储备金数量），并鼓励各银行遵守。巴塞尔委员会的各项工作得到金融稳定论坛（Financial Stability Forum）的加强和补充。1999年十几个全球最大的代表性开放经济体政府创建了金融稳定论坛，在2008年的金融危机之后，论坛发展为金融稳定委员会（Financial Stability Board），由20国集团的成员国以及其他几个国家的财政部和中央银行组成，宗旨保持不变，即制定、推广政策和“最佳实践”，帮助那些采纳其意见的政府预防和管理其经济中以及在世界金融体系中的风险。[24]这一计划是启动和激励各方竞相采取负责任的行为，在资金和投资能够与高回报且确保安全的国家和机构匹配的环境中，各国能够进行有效竞争。而且，全球化的现实以及持续扩大的趋势会使所有政府都互相关联，采纳负责任的做法有利于这个世界的每一个成员。[25]
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我并不想描绘出一幅过于美好的图景，因为有些领域还缺乏协调。中央银行可以采取影响货币汇率的行动，降低出口价格、提高进口价格。一些国家（中国、日本）积累了巨额美元储备；其他一些国家，尤其是美国，出现了巨额财政赤字。对世界而言，美国赤字提供了流动性，从这一角度看是必要的。但是，从另一个角度看，美国赤字确实产生了与美元未来价值有关的诸多问题。事实上，美元既是美国的国家货币，又是全球储备货币的矛盾并未缓解，大多数国际交易都使用这一货币进行，这就要求大多数国家保持一定的美元储备。因此，美联储同时兼任美国的和世界的中央银行。许多人看到的问题源自一个事实：这个世界没有对美国中央银行，或更广泛地说，对美国经济政策采取监督或控制。加强其他货币的作用或创造一种新的全球货币（例如国际货币基金组织2016年调整后的特别提款权），各种努力都收效甚微。2008年的金融危机以及随后的衰退清晰地展现出这一金融系统的弱点，易受美国管理不善的影响。实际上，根本没有全球性中央银行或金融调控机构。
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因此，全球合作呈现出一幅程度不同、参差不一的景象：一些领域有广泛的全球合作，另一些领域的合作很有限。秩序的核心依然是尊重主权，但俄罗斯在欧洲的行动挑战了这一原则，而且在部分甚至全部主权特权被夺走时，全世界也没有形成一致意见。国际社会的许多领域呈现出一种模式：原则上的协议很少转变成实践中的协议。在其他更多领域，甚至还没达成原则性协议。这些差异大多不能通过谈判解决；国际流程往往让步于各国政策，这是因为全世界有很多政府，而且一些影响重大的非政府实体未被邀请参与。总体结果是，在应对全球化的挑战中，想达到的目标和已被证实可行性方案之间存在着全球性差距，而这一差距是这个世界失序的一大主因。
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[1]To see all of the UN Security Council resolutions dealing with the Gulf War,beginning with Resolution660,see http://www.un.org/Docs/scres/1990/scres90.htm and http://www.un.org/Docs/scres/1991/scres91.htm.
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[2]See Laura Silber and Allan Little,Yugoslavia
:Death of a Nation(New York
:Penguin,1997);Tim Judah,Kosovo
:War of Revenge(New Haven,CT
:Yale University Press,2002);Ivo H.Daalder and Michael O’Hanlon,Winning Ugly
:NATO’s War to Save Kosovo(Washington,DC
:Brookings Institution Press,2000);and Richard Holbrooke,To End a War(New York
:Modern Library,1998).
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[3]Michael Mandelbaum,“Foreign Policy as Social Work”Foreign Affairs75,no.1(January/February1996),https://www.foreignaffairs.com/articles/haiti/1996-01-01/foreign-policy-socialwork.
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[4]Haass,War of Necessity,War of Choice.
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[5]Richard N.Haass,Intervention
:The Use of American Military Force in the Post-Cold War World(Washington,DC
:Brookings Institution Press,1994).
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[6]See Samantha Power,A Problem from Hell
:America and the Age of Genocide(New York
:Basic Books,2002);Roméo Dallaire,Shake Hands with the Devil
:The Failure of Humanity in Rwanda(Boston
:Da Capo Press,2004);and Philip Gourevitch,We Wish to Inform You That Tomorrow We Will Be Killed with Our Families
:Stories from Rwanda(New York
:Farrar,Straus and Giroux,1998).
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[7]For the text establishing the Responsibility to Protect,see UN General Assembly,Resolution60/1.“2005World Summit Outcome,”para.138-140,October24,2005,http://undocs.org/A/RES/60/1.For background,see Gene M.Lyons and Michael Mastanduno,eds.,Beyond Westphalia?
:State Sovereignty and International Intervention(Baltimore
:Johns Hopkins University Press,1995).
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[8]Haass,War of Necessity,War of Choice;for President Bush’s account of what led up to his decision,see George W.Bush,Decision Points(New York
:Crown,2010),especially chap.8.
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[9]Walzer,Just and Unjust Wars,74-85.
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[10]For background,see Avner Cohen,Israel and the Bomb(New York
:Columbia University Press,1998).
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[11]For background,see George Perkovich,India’s Nuclear Bomb
:The Impact on Global Proliferation(Berkeley,CA
:University of California Press,1999);Ashley J.Tellis,India’s Emerging Nuclear Posture
:Between Recessed Deterrent and Ready Arsenal(Santa Monica,CA
:RAND,2001);and Jasjit Singh,ed.,Nuclear India(New Delhi
:Knowledge World,1998).
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[12]Arnold Kanter and Brent Scowcroft,“Korea
:Time for Action,”Washington Post,June15,1994,https://www.washingtonpost.com/archive/opinions/1994/06/15/korea-time-for-action/73e7cb5b73e9-4503-916f-9b601b67087d/;Richard N.Haass,“Keep the Heat on North Korea,”The New York Times,June17,1994.
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