1703240400
1703240401
此外，在所有5个实例中美国所面临的现实困难和选择都很相似，即反对核扩散必须兼顾其他利益。例如，对以色列，美国需要在独特的安全环境中保护这一盟友；对朝鲜，要避免触发美国及两个最亲密盟国竭力要避免的战争；对印度，美国建立了与这个新兴大国的联系；对巴基斯坦，要维护与这个重要伙伴的合作，共同抵抗苏联；对伊朗，要避免与后续的不确定性产生冲突。
1703240402
1703240403
一些单独做出、不利于累积效应的决定实际上也削弱了核不扩散原则，因为一个无意或不可逆转的结果并不会降低它的影响力与重要性。乌克兰独立后不久，在美国敦促下于20世纪90年代早期自愿放弃其核武器。几年后，由于俄罗斯支持部队的入侵，乌克兰失去了克里米亚，还丧失了很多东部省份的控制权。伊拉克在1991年海湾战争之后被迫放弃核计划，但是在十多年后，受到美国干预，萨达姆政府被取代。此外还有利比亚，它成为2003年后的典型案例。在多年的重大压力下，利比亚最终决定放弃其核计划，并接受最深入的审查。也是10年刚过，美欧联合部队入侵利比亚，穆阿迈尔·卡扎菲政府被废黜。与此形成对比的是，朝鲜提供了一个反例：朝鲜政府因为其核计划而没有受到军事打击，依然存在。所有这些叠加到一起，得出一个强有力的教训，即核武器能够提供免受外国干预的保护，而没有核武器，会增加一个国家被攻击、政府被驱逐的可能。或许朝鲜或伊朗都没有忘记这一教训。
1703240404
1703240405
另外一个国际规范（大多数但不是所有政府都签署了正式公约或条约）是反对生产、拥有和使用化学和生物武器。这一准则的运作、合作基础是，政府选择采纳具体政策，报告相关活动；在《禁止化学武器公约》中，同意对其宣布的相关设施进行检查。叙利亚政府在其内战中使用化学武器是值得注意的案例。实际上，想防止化学武器扩散几乎不可能，因为大多数国家只要决定去做，就有能力生产。同样几乎不可能的是确定这种武器是否正在被生产，因为极少或毫无方法来区分这一生产活动与正常工业活动的不同，也没有任何检查制度能够充分深入、全面发现化学武器的生产与储存。所以对于化学武器，明确的界线是阻止使用。化学武器的生产和拥有都难以核实，但是其使用在正常情况下都可以查证。阻止其使用的方法是：对使用化学武器采取威慑性惩罚，威慑失败后实施惩罚。惩罚包括严厉制裁、启动战争罪诉讼，以及大规模的军事行动，达到惩戒使用者、改变冲突进程、驱逐现有政权等目标。事后行动的目的是遏止涉事政府再次使用，也为阻止其他政府可能效仿提供一个先例。
1703240406
1703240407
结果，全球防止核武器、生物武器和化学武器扩散的努力在原则上得到的支持比在实践中更多，在实践中并不能成为各国政府的优先准则，因为它经常与其他需要优先考虑的政策、关系和目标相冲突。于是，很多国家反对武器扩散，但是又有一定程度的保守，使得大规模杀伤性武器不可避免地扩散开来。而一个坚定而有能力的国家能够排除外界的直接和间接干预推进其计划，这进一步加强了扩散的不可避免性。
1703240408
1703240409
上文讨论了主权、民族自决、人道主义干预、打击恐怖主义和阻止大规模杀伤性武器扩散等问题，需要讨论的下一个领域是气候变化。冷战结束时基本上没有这个问题。事实上，直到1995年全世界各国政府才第一次在巴黎召开了《联合国气候变化框架公约》会议。虽然过去和现在都有人质疑这一学科，但已经广泛形成了一些国际共识，包括气候变化真实存在，主要是由人类活动造成的，它构成的威胁不仅影响到低海拔地区的人口，也会影响所有地区的社会和经济发展，因为它对天气、健康、农业、水和粮食安全都有潜在影响。
1703240410
1703240411
虽然全球达成了这些共识，但是各国政府领导人及其代表参加的年度会议却鲜有成果。一方面，贫穷或发展中国家拒绝签署限制性条约，它们担心这会减缓其经济发展，并在实质上要求它们为一个主要由他国，即北美、欧洲和亚洲部分地区的富裕和发达国家的行为造成的问题（气候变化）买单。另一方面，发达国家（尤其是美国）也不愿意签署具有约束力的条约，它们担心这可能会减缓本国的经济增长，需要向较贫穷国家或最易受气候变化影响的国家转让大量资源。结果，对于需要做什么以及由谁来做，几乎没有达成任何一致性意见。
1703240412
1703240413
2015年年底，《联合国气候变化框架公约》缔约方第21次会议在巴黎召开。这次会议比以往的国际会议务实低调得多，所采用的应对气候挑战的方法也比以往更适度，没有试图通过一个新国际协定对碳排放定价，或建立一个通过允许碳排放许可交易来激励降低碳排放的全球市场。该会议的方法是：要求个别国家（包括较贫穷的发展中国家）制定并承诺自己国家确定的路线图（即“国家自主贡献”，nationally determined contributions），随着时间推移逐渐减少碳排放量。大会明确了目标：将21世纪平均全球气温增幅控制在2摄氏度之内。这个目标只是一种愿望，甚至是妄想，因为即使所有宣告的承诺都能够实现，也不能实现所确定的目标。[15]
1703240414
1703240415
国家的承诺并没有法律约束力，在某些情况下还缺乏关于达成目标的时间以及实际目标的具体说明。能够起到关键作用的是对国家方案、每5年效果的评估以及对评估意见的反馈。其中隐含的思路是，如果“做正确的事”，国内压力将会增加，需采纳逐渐剥离经济增长与增加化石燃料（特别是煤炭）关联的政策，否则会“被点名批评”。大会同意将资金和技术从发达国家投入到发展中国家和高风险国家，但同样这只是建议性和方向性的，没有具体要求和约束力。结果，这次大会虽然取得了一定程度的进步，还是远远不能满足需要。
1703240416
1703240417
网络空间是最新出现的国际挑战领域。这让我想到了20世纪四五十年代的核武器，就像现在一样：一种可以用于善意或恶意目的的新技术出现了。那时面临的问题和现在也一样，即政府如何鼓励正当使用并阻止不当使用。就核武器而言，这意味着通过外交和军备控制努力限制拥有这种武器的国家数量，对拥有核武器的国家的武器库进行数量和质量上的限制，并且有关国家如果能够让世界确信它们不是秘密生产，可允许它们发展用于和平目的的核能源计划。
1703240418
1703240419
管理网络空间在许多方面面临更大的挑战。建设、运行核武器和核电站的要求很高，需要大量资源、相关技术、先进的制造工艺和空间。只有少数几个政府能够独立做到这些，大多数都需要另一个政府的援助。核计划（或核意图）往往可以从外部观察到。而且人们深信，使用核武器发起进攻后，能够追踪到起源，会引起报复，这能够遏制拥有核武器的国家率先使用这一武器攻击其他国家。
1703240420
1703240421
网络空间完全不同。现在有数十亿人活跃在网络上，只需要手机、平板电脑或计算机就能够连接到互联网，而这些设备可以很容易获得。互联网在民用或商业经济中发挥着全球性影响，远非核能可比，想要限制这一技术扩散完全不可能。在这一领域，国家并不是主导；相反，一些有能力的团体具有真正的影响力。网络攻击通常具有伪装性，这使得报复难以实施，也更难威慑。
1703240422
1703240423
互联网的前身和起源是20世纪60年代末美国国防部高级研究计划局发明的互联网，但是它自身的成长壮大并没有多少政府的推动。所有既存规则都是在个人、民间社会、公司和政府之间的努力和互动中、从下而上设定的。这一涉及“多个利益相关方”的过程是一个典型案例，最接近亚当·斯密所倡导的任其发挥作用的“隐形之手”。
1703240424
1703240425
这个时代似乎已经结束，或者至少遇到了强大的阻力。网络空间越来越像早期没有警察的美国西部，互联网对经济、社会和军事的重要性超过了历史上任何时候，但是很少有规则来阻止或限制破坏性行动、窃取知识产权、侵犯隐私、政府审查——即使有规则时，也很少有办法或完全无法强制执行。[16]
1703240426
1703240427
这并不是说缺乏全球性治理和多边协议。1998年成立了互联网名称与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers），已有效地承担了互联网交通警察的职责。两年后，美国和欧盟达成了《安全港协议》（Safe Harbor），允许企业将有关欧盟公民的数据传输到美国，这对于在大西洋两岸开展业务的公司来说几乎是必不可少的。[17]为了打击网络犯罪、促进商业、改善人权和保护互联网隐私，召开了许多国际会议。美国政府在2011年发布了网络空间战略，要求互联网要“开放、可互操作、安全和可靠”。[18]2015年9月，中国和美国就保护知识产权达成一致。在中国，侵犯知识产权的问题一直比较广泛地存在。[19]
1703240428
1703240429
但是，在这一领域可以说是喜忧参半。造成服务拒绝、具体活动和操作中断的攻击越来越频繁；间谍活动和盗窃知识产权已经很普遍。2012年12月在迪拜举行了国际电信世界大会，但对于是否由为其他目的成立于1947年的国际电信联盟（International Telecommunications Union）来监管互联网，并未达成一致意见，因为这将赋予各国政府更大的任务。对于以保护隐私的方式处理数据，各国达成了一致，但随后发生了美国中央情报局心怀不满的前雇员爱德华·斯诺登事件，打破了这种一致；欧盟法院废除了与美国在2000年签署的《安全港协议》，造成整个大西洋地区的摩擦，直到2016年签订《美国—欧盟协议》（US-EU Pact），才解决了欧盟关注的问题。[20]总体而言，由于快速的技术革新、对于应该有什么样的规则缺乏一致意见，网络各方面的管理差距越来越大。美国所设立的开放、可互操作、可靠的和安全的互联网目标看来岌岌可危。
1703240430
1703240431
全球卫生是国际关系的又一个领域，其中有一系列令人困惑的行为体和协议。联合国世界卫生组织（World Health Organization）是主要的管理机构，但人们普遍认为，它准备不充分、资金不充足，不足以应对全球卫生挑战，包括传染病、流行性疾病和非传染性疾病。这些工作都非常重要，不仅因为疾病本身意味着巨大的经济成本和人力成本（还能削弱国家实力），而且在全球化的背景下，一个国家暴发的疾病可以很容易地蔓延到世界各地。
1703240432
1703240433
全球卫生治理领域中最重要的协议是1969年通过的《国际卫生条例》，最近于2005年进行了修订。[21]最初协议的指导原则要求各政府在本国暴发霍乱、黄热病和天花等高度传染性疾病时，必须向世界卫生组织通报。2005年修订后的导则要求各国应监测所有重大公共卫生风险，并落实预防和应对这些风险的措施。这些要求理应具有法律约束力，但由于缺乏承诺和资源，其遵守情况还差得很远。在2014—2015年的埃博拉危机中，世界卫生组织反应和表现不力，进一步突显出其现有能力及安排与预防、应对高度传染性疾病暴发所需要的措施之间存在着巨大差距。
1703240434
1703240435
经济属于全球治理中更复杂的一个领域，有两个突出的方面。首先是贸易。如前所述，从后“二战”时代起，已经签订了全球贸易协议，当时机制上只是依靠《关税及贸易总协定》，还没能如许多国家所愿，成立与国际货币基金组织及世界银行并驾齐驱的国际贸易组织。但是，多轮多边贸易会谈有效降低了关税、其他商业贸易和成品贸易的一些壁垒，促进了贸易量持续增长。
1703240436
1703240437
在过去的25年里，世界经济错综复杂。一方面，贸易方面取得了很大进展。20世纪80年代中期发起的“乌拉圭回合谈判”在1993年后期开始结出成果，贸易壁垒降低，并成立了世界贸易组织。[22]世界贸易组织的成员达到160多个，减少了贸易障碍，并提供了一个可以裁定成员之间争端的场所。这25年也是普遍缔结区域和双边贸易协定的时代，最突出的成就包括南方共同市场、东盟自由贸易区和北美自由贸易区（包括墨西哥、加拿大和美国）。最终结果是，这一时期的世界贸易量增加了5倍以上，从1990年的3.5万亿美元增加到25年后的19万亿美元。[23]贸易将中国等发展中国家融入世界经济，为这些国家的经济增长和发展做出了重大贡献。贸易也成为促进稳定的力量，因为它不仅加强了美国盟国的经济地位，而且让许多国家获益，使它们避免采取破坏对其有利的经济协议的行动。
1703240438
1703240439
同时，这也是一个矛盾的时代。促进全球性贸易扩大的努力陷入困境，事实上，这也是大量区域和双边协定得以签署和存在的主因。确实，在排除有争议的问题和参与者之后，这是次好的选择。2001年发起的多哈全球贸易（或发展）谈判虽然邀请到很多国家参会，但是因为难以弥合在政府补贴、非关税壁垒以及如何对待农产品和服务贸易（不是制造业）等方面的巨大差异，并没有达成任何一致。近年来，世界贸易增长速度大大放缓，许多国家国内对贸易协定的政治支持在下降，未来，促进更加开放的世界贸易体系的前景并不明朗。
1703240440
1703240441
货币方面的管理可以说不太正式，但开展了重大的协调工作。这个时期货币的主要特点包括浮动汇率、中央银行独立和美元占据主导地位。国际货币基金组织评估（“监督”）各国经济并提供公开的报告，但是除非向陷入财政困难的政府发放贷款，否则国际货币基金组织无权坚持要求其改革。在银行领域，巴塞尔委员会（Basel Committee）设立了标准（例如要求储备金数量），并鼓励各银行遵守。巴塞尔委员会的各项工作得到金融稳定论坛（Financial Stability Forum）的加强和补充。1999年十几个全球最大的代表性开放经济体政府创建了金融稳定论坛，在2008年的金融危机之后，论坛发展为金融稳定委员会（Financial Stability Board），由20国集团的成员国以及其他几个国家的财政部和中央银行组成，宗旨保持不变，即制定、推广政策和“最佳实践”，帮助那些采纳其意见的政府预防和管理其经济中以及在世界金融体系中的风险。[24]这一计划是启动和激励各方竞相采取负责任的行为，在资金和投资能够与高回报且确保安全的国家和机构匹配的环境中，各国能够进行有效竞争。而且，全球化的现实以及持续扩大的趋势会使所有政府都互相关联，采纳负责任的做法有利于这个世界的每一个成员。[25]
1703240442
1703240443
我并不想描绘出一幅过于美好的图景，因为有些领域还缺乏协调。中央银行可以采取影响货币汇率的行动，降低出口价格、提高进口价格。一些国家（中国、日本）积累了巨额美元储备；其他一些国家，尤其是美国，出现了巨额财政赤字。对世界而言，美国赤字提供了流动性，从这一角度看是必要的。但是，从另一个角度看，美国赤字确实产生了与美元未来价值有关的诸多问题。事实上，美元既是美国的国家货币，又是全球储备货币的矛盾并未缓解，大多数国际交易都使用这一货币进行，这就要求大多数国家保持一定的美元储备。因此，美联储同时兼任美国的和世界的中央银行。许多人看到的问题源自一个事实：这个世界没有对美国中央银行，或更广泛地说，对美国经济政策采取监督或控制。加强其他货币的作用或创造一种新的全球货币（例如国际货币基金组织2016年调整后的特别提款权），各种努力都收效甚微。2008年的金融危机以及随后的衰退清晰地展现出这一金融系统的弱点，易受美国管理不善的影响。实际上，根本没有全球性中央银行或金融调控机构。
1703240444
1703240445
因此，全球合作呈现出一幅程度不同、参差不一的景象：一些领域有广泛的全球合作，另一些领域的合作很有限。秩序的核心依然是尊重主权，但俄罗斯在欧洲的行动挑战了这一原则，而且在部分甚至全部主权特权被夺走时，全世界也没有形成一致意见。国际社会的许多领域呈现出一种模式：原则上的协议很少转变成实践中的协议。在其他更多领域，甚至还没达成原则性协议。这些差异大多不能通过谈判解决；国际流程往往让步于各国政策，这是因为全世界有很多政府，而且一些影响重大的非政府实体未被邀请参与。总体结果是，在应对全球化的挑战中，想达到的目标和已被证实可行性方案之间存在着全球性差距，而这一差距是这个世界失序的一大主因。
1703240446
1703240447
[1]To see all of the UN Security Council resolutions dealing with the Gulf War,beginning with Resolution660,see http://www.un.org/Docs/scres/1990/scres90.htm and http://www.un.org/Docs/scres/1991/scres91.htm.
1703240448
1703240449
[2]See Laura Silber and Allan Little,Yugoslavia
:Death of a Nation(New York
:Penguin,1997);Tim Judah,Kosovo
:War of Revenge(New Haven,CT
:Yale University Press,2002);Ivo H.Daalder and Michael O’Hanlon,Winning Ugly
:NATO’s War to Save Kosovo(Washington,DC
:Brookings Institution Press,2000);and Richard Holbrooke,To End a War(New York
:Modern Library,1998).
[
上一页 ]
[ :1.7032404e+09 ]
[
下一页 ]