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到2009年奥巴马担任总统时，阿富汗的安全局势进一步恶化。与前任总统一样，奥巴马也陷入了各种优先事项的权衡取舍之中：不希望阿富汗退回到“9·11”事件之前的状态，同时想兑现让美国士兵回家的承诺。于是，2009年12月宣布了一项决定：将美国驻军增加约50％（增加到10万人），但在18个月后开始减少驻军。[32]这种基于时限（本质上是武断的）而不是当地实际情况的决策是一个很大的错误。事实上，所宣布的撤军时间表以及对士兵实际能做什么的限制可能和稳定阿富汗的目标相冲突，它表明美国缺乏承担精神，削弱了美国对后来事件的主导能力。到2015年下半年，虽然美国宣布推迟美军完全撤出、在阿富汗保持数千名驻军，但是这个决定来得太晚了，而且数千名驻军的数量太少。[33]结果，2016年，塔利班控制了阿富汗约20％的国土，“伊斯兰国”也在此抢占领地。
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欧洲的演变有明显的不同。“二战”后的欧洲历史与前几个世纪这个大陆上所发生的许多事情相比，有很大的突破。这与冷战的结构和约束有很大关系，但在某种意义上，根本原因是西欧和欧盟的成功。这一创举不仅创造了一个匹敌美国规模的经济体，而且有助于西欧成为世界上最稳定的地区。
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冷战结束后，许多欧洲政府面临的问题是：理想的一体化应该到什么程度，才能既令各国民众愿意接受、又在政治上可行？总体上有两个愿景的争辩。第一个远景类似于“美利坚合众国”，成立一个“欧洲合众国”。这意味着整个欧洲的权威逐渐从各国首都转移到布鲁塞尔以及被授权的超国家权威，即欧盟。
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这个方向上取得了一些进展，最重大的成果是在1992年年初欧共体12个国家领导人签署了《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty），这成为后来成立欧盟的基础。[34]欧共体和欧盟之间的一个区别是，欧盟在继承欧共体的经济和其他遗产之外，还新加入了共同外交和安全政策这一“支柱性”层面。10年后，欧盟从北约接手巴尔干部分地区的维和任务。在经济方面，《马斯特里赫特条约》引入中央银行体系和共同货币的想法，而所有这些构想在10年后都一一实现。到1993年，一个整体的欧盟市场诞生，确保货物、服务、人员和资本能够跨越国界自由流动。多年前，申根地区（以该谈判所在的卢森堡城市为名）成立，实质上为人们在这些国家之间流动和使用护照消除了国界的限制。在一体化方面，欧盟越来越深化且越来越广泛，从1995年的15个国家扩大到10年后的25个，如今已有28个成员。
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欧盟并没有带来许多人忧虑的后果，比如成员国会丧失国家认同和主权权威，受庞大官僚机构的统治。第二个愿景“联合欧洲”正是要避免这种忧虑。在这一方案里，国家和布鲁塞尔之间的平衡更加偏向前者。2005年，一些国家拒绝接受欧洲新宪法，因为它将更多权力从各国政府转移到在很多人看来不近人情、不负责任的布鲁塞尔。针对反馈意见，出台了《里斯本条约》（Lisbon Treaty），于2009年生效，替代了先前的欧洲新宪法，解决了部分所关注的问题（没能解决全部），加强了直接选举产生的欧洲议会的作用。[35]
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但是在过去10年间，欧洲所发生的很多事情越来越偏离愿景。在历届软弱领导人的主导下，欧盟的影响日渐式微。很多政府不愿意将大量资源投入军事防御，对已经投放的资源也不愿意充分利用。与消极投入欧盟形成对比的是，各国政府保持对自己对外政策和国防政策的控制，在情报和执法领域的协调也是各自为政。欧洲的经常性场景是：整体小于各部分之和。
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更为重要的是，由于缺乏真正的结构性改革，经济问题丛生。欧元区19个国家执行共同的货币政策，这与财政（税收和支出）政策过去和现在一直由各国政府决定的事实不匹配，造成经济长期低增长和诸多问题。人口方面的挑战包括老龄化（工作年龄人数与因年龄太小或太老而无法工作人数的比例也不断恶化），而如何吸纳和化解从叙利亚和中东涌入的难民也增加了各国的负担。
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这些欧洲趋势可能引发多个急剧性后果。“左翼”和右翼中的民族主义政党在数量和力量上都有所增加，造成的后果是：欧洲并不是在集权式“欧洲合众国”和分权式“联合欧洲”之间选择，而是在分权式联合欧洲和更加分散、以国家为主体的欧洲之间选择。许多欧洲国家的民众对欧盟的支持意愿大降，而近年来地缘政治的回归令事态进一步雪上加霜，这也构成了欧洲的另一个难题。我不是指与南斯拉夫分裂有关的问题，此类问题大多只是这一难题的产物，不会更持久；我也不是指恐怖主义，虽然欧洲的恐怖活动也增加了。最具相关性的是俄罗斯征服克里米亚，公然干涉乌克兰东部，并且形成对几个邻近小国的潜在威胁。在短短两年多的时间里，欧洲从全球联合度最高、最稳定的地区和最接近“历史终结”的理想局势蜕化成一个高风险的地区，可怕的历史似乎有重现之势。
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在冷战结束后的25年里，拉丁美洲在许多方面基本都向好的方向发展，值得褒扬。其原因与冷战结束关系不大，因为这一区域不是东西方角力的主要场所，所以是明显的几个例外之一。真正的动因来自该地区自身的变化。一些国家成功地从权威主义转变为民主制度，市场经济日益壮大。智利和墨西哥尤为突出。哥伦比亚在美国的大力援助下击败了一次大型游击队运动，到2016年年初，游击队在军事上被打败，准备接受和平条件。巴西帮助数百万人脱离了贫困，取得了重大进步。拉丁美洲的区域经济增幅超过400％。阿根廷在多年暴政之后，到2015年年底开始出现转机。即使古巴这样抵制市场经济的国家，看起来也比以前更开放——冷战结束后，它失去了长期庇护者的支持。
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拉丁美洲并非没有自己的挑战和问题。委内瑞拉的专制统治已有十多年，经济过度依赖石油；中美洲的犯罪、毒品和政府软弱腐败造成各种问题相互交织；墨西哥同样面临毒品、犯罪、司法制度不良、不平等以及中央政府无力实现全国秩序等挑战；巴西深受地方腐败、政府机构臃肿、债务沉重和经济萎缩压力之苦。但是，令人震惊的是，整个拉美地区都缺乏绝对和相对地缘政治，很少花费用在对外作战上，而维持内部安全的花费更多。这里没有核扩散的威胁：阿根廷和巴西早就放弃了核计划，《特拉特洛尔科条约》（Treaty of Tlatelolco）禁止该区域拥有核武器。[36]有争议的边界很少，国家之间冲突的威胁也小。这一有利局面源于许多原因，其中之一是拉丁美洲的区域组织、美洲国家组织（Organization of American States）都不强硬，在采取行动前必须达成一致意见，结果往往是不行动。这一地区确实面临着问题和挑战，但几乎都无外乎政府功能、经济和国家能力建设。
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非洲有50多个国家，和拉丁美洲、中东地区有共同点，许多非洲国家也取得了令人瞩目的进步。南非和平结束了种族隔离，是一大成就，尽管后来不少事态的发展令人失望；卢旺达人在经历巨大的国家灾难之后再次汇聚到一起，是一个正面的典型；博茨瓦纳、佛得角、肯尼亚、纳米比亚和塞内加尔等国家在治理措施和经济竞争力上成绩较突出。非洲总体经济增长约500％，当然，这一数字也反映出经济的低起点和大宗商品的扭曲效应，还掩盖了国家内部和国家之间的巨大不平等。
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与拉丁美洲一样，非洲最主要的问题在于政治治理及经济和社会发展。腐败很普遍，但总体没有传统的地缘政治问题。中国在这里取得了一些经济进展，但也了解外国在此能够达到的上限；很少有强国威胁弱势邻国独立性的情况；最紧迫的挑战大多来自国内，而不是发生在国家之间；没有核扩散的威胁。对秩序的威胁主要来自少数群体的分裂活动、多数群体对少数群体的压制、部落和宗教冲突、难民流动和恐怖组织。我并不是在为非洲发生的多次长期内战、种族灭绝和镇压等问题裹上一层糖衣，而是说大部分非洲大陆都不是大国竞争或传统战争的发生地。
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[1]Mahmoud Abdel-Fadil,et al.,Arab Human Development Report
:Challenges to Human Security in the Arab Countries(New York
:United Nations Publications,2009),http://www.arab-hdr.org/publications/other/ahdr/ahdr2009e.pdf.
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[2]“Statement of President Barack Obama on Egypt,”February10,2011,The White House,https://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2011/02/10/statement-president-barack-obama-egypt.
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[3]UN Security Council,Resolution1973,March17,2011,http://www.undocs.org/S/RES/1973(2011).
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[4]The phrase“leading from behind”was first articulated by an unnamed Obama-administration official in Ryan Lizza,“The Consequentialist
:How the Arab Spring Remade Obama’s Foreign Policy,”The New Yorker,May2,2011,http://www.newyorker.com/magazine/2011/05/02/the-consequentialist.
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[5]See Alan J.Kuperman,“Obama’s Libya Debacle
:How a Well Meaning Intervention Ended in Failure,”Foreign Affairs94,no.2(March/April2015),https://www.foreignaffairs.com/articles/libya/obamas-libya-debacle.For an account of decision-making,see Jo Becker and Scott Shane,“Hillary Clinton,‘Smart Power’and a Dictator’s Fall,”The New York Times,February27,2016,http://www.nytimes.com/2016/02/28/us/politics/hillary-clinton-libya.html.
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[6]Jeffrey Goldberg,“The Obama Doctrine,”The Atlantic,April2016,http://www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obamadoctrine/471525/.
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[7]“Statement by President Obama on Syria,”August18,2011,from Macon Phillips,“President Obama
:‘The future of Syria must be determined by its people,but President Bashar al-Assad is standing in their way,’”White House Blog,August18,2011,https://www.whitehouse.gov/blog/2011/08/18/president-obama-future-syriamust-be-determined-its-people-president-bashar-al-assad.
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[8]Barack Obama,“Remarks by the President to the White House Press Corps,”(speech,Washington,DC,August20,2012),The White House,https://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2012/08/20/remarks-president-white-house-press-corps.
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[9]Barack Obama,“Statement by the President on Syria,”(speech,Washington,DC,August31,2013),The White House,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/08/31/statement-president-syria.
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[10]“Framework for Elimination of Syrian Chemical Weapons,”September14,2013,U.S.Department of State,http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/09/214247.htm.
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[11]Goldberg,“The Obama Doctrine.”
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[12]John F.Kennedy(speech,Americans for Democratic Action Convention,Washington,DC,May12,1961),quoted in“Times Call for Liberal Action,Says Kennedy,”Lodi News-Sentinel,May13,1961,https://news.google.com/newspapers?id=QOgzAAAAIBAJ&sjid=g4HAAAAIBAJ&dq=americans+for+democratic+action&pg=7056,2944411&hl=en.
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[13]Vladimir Putin,“70th Session of the UN General Assembly,”(speech,New York,September28,2015),President of Russia,http://en.kremlin.ru/events/president/news/50385.
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