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但是，没有理由需要努力通过正式协议来确定这种正在形成的现实，没必要重演“一战”后的巴黎和会，重复奥斯曼帝国解体的过程。这样的努力肯定会失败，因为几乎没有政府想要成为这样的先例，即使他们愿意，也很少或根本不可能就划定边界达成一致。在可预见的未来，中东更多是现实状况，而非依据法律的状况。
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有两个无国籍团体需要单独处理。第一个是库尔德人。在巴黎和会上，库尔德人最终没能获得主权席位。现在，共有约25万—35万库尔德人，主要生活在土耳其、伊朗、伊拉克和叙利亚。美国历来一直拖延支持库尔德人独立建国，因为担心这可能会破坏该地区的稳定，疏远土耳其这个北约盟友。但是如今这个地区已经不稳定，叙利亚和伊拉克的事实证明，库尔德人是反抗“伊斯兰国”的最佳力量，而且土耳其在目前政府领导下，只是一个名义上而不是实际意义上的盟友。此外，美国对库尔德人建国的支持可以限制在伊拉克和叙利亚。在土耳其，美国的立场应该仅限于支持政府和库尔德人之间和平对话以及库尔德人拥有合理的自主权，前提是他们以和平方式实现其目标。
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第二个没有国籍的人群当然是巴勒斯坦人。我不会非常强调在以色列和巴勒斯坦人之间实现全面和平，但我的这一观点需要正确解读。这种正式和约是以色列人和巴勒斯坦人双方所期望的。如果一份协议能够满足巴以双方的诉求，将成为极其成功的案例：巴勒斯坦得以建立一个能够与以色列和平共处的家园，终于有一个自己的家园；以色列作为一个安全、繁荣和民主的犹太民族国家长久存在，并得到协议的保障。
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但是，通常情况是，一份协议所缺少的并不是想法。恰恰相反，我们非常熟悉这种协定的框架：一个巴勒斯坦国，其领土等于1967年以色列获得的面积，会考虑大型定居点继续归于以色列而进行调整；耶路撒冷不分割；确保以色列安全的特别协定，包括限制巴勒斯坦拥有武器和可能允许以色列驻军；只有有限数量的巴勒斯坦人能够“返回”以色列，但许多不能返回的人将得到赔偿。当然会有许多困难需要解决，但更大的问题是：各方的领导是否愿意和能够做出必要的妥协。我将这种能力和意愿的组合定义为“成熟度”的主要决定因素，即是否具备解决争端的条件。如果这些因素存在，就有必要促使与这些后果息息相关的方面投入时间和精力来达成协议；如果没有这些先决条件就贸然启动，往往会徒劳无功。在后一种情况下，更好的方法是先花时间确定先决条件，将进展调整得更加节制，或先处理其他问题。正如莎士比亚的戏剧《李尔王》中爱德伽所说的，“成熟是一切之本”。[6]
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在现在和可预见的未来，巴以之间可能还缺乏这些先决条件。以色列的联合政府并不准备做出重大妥协，除非另组一个联盟，但是只有总理或一些其他政治人物才能建立这样的联盟。如果以色列总理是愿意妥协的人，那么以色列早就可能是谈判中的全面合作伙伴。到目前为止，这还不现实。
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巴勒斯坦方面也有原因不同的各种问题。巴勒斯坦政权的分裂特性使得局势特别难以应对。一部分巴勒斯坦人居住在约旦河西岸，一部分住在加沙。虽然如此，问题的主要原因不是地理位置而是政治分裂，因为控制约旦河西岸的巴勒斯坦人政治实力不足，而控制加沙的激进组织哈马斯却没有兴趣接受以色列或与以色列谈判。
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巴以和平没有进展的主要影响对象是巴以双方，而不是美国这样的局外人。几十年来，许多人深信，只要解决巴以冲突，就能促进中东地区更广泛的和平。这种判断真假难断，但现在看很明显，两者之间几乎并不相关，因为即使巴勒斯坦与以色列和平共处，中东许多不稳定和冲突的源头也不会受到重大影响，包括叙利亚、伊拉克、也门与利比亚、阿拉伯与波斯人，以及“伊斯兰国”与其他国家。事实上，这一协议会受到那些围困中东大多数地区的激进团体的攻击，因为这意味着向以色列妥协。
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同样，这不是说应该抛下巴以问题不管不问，任其自由发展。忽略或外交真空不会给中东及其和平前景带来任何益处，还会导致巴勒斯坦方面转而寻求联合国解决争端，那样会进一步疏远以色列。在巴以问题上，有一种观点认为，外交的目的是防止局势恶化，将外交的目标前景放到一个更合适的时机来实现，或积极创造条件拉近这一时机。防止局势恶化的目标需要将沙特阿拉伯、约旦、巴勒斯坦领导人和以色列集中到一起，共同制定规则，尽量减少发生涉及耶路撒冷圣地爆炸性事件的概率；关于前景与时机的契合，需着力于一系列事情，包括约旦河西岸的经济发展、与以色列缔结约定，限制只能在已经开发的街区或地区发展居住区，这样一旦政治环境改变，更有可能签订领土交换的和平协议。还有很强的理由支持应加强巴勒斯坦权力机构的能力，既能够抵抗哈马斯的挑战，也能在建国后具备履行其主权义务的能力。只有这样，以色列才可能与其一同向前推进协作。
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拉丁美洲、非洲与前文所讨论三个区域没有太大差异。这两个区域的地缘政治都不突出，拉丁美洲尤其如此。美国对这两个区域的政策大多应集中于鼓励现有国内政策，推进政治改善和经济增长。但是在一些国家，需要帮助它们建构国家能力，让它们能够更好地对抗恐怖分子、毒品卡特尔及其他犯罪组织。此外，在两个层面上培育区域主义也会有所帮助：在经济领域签订贸易协定；在安全领域，帮助弱国或失败的国家应对人道主义和安全挑战。安全的目标最好通过加强区域和次区域组织的能力（提供有关武器、培训和情报）来推进，这样，不必获得一致同意就可以采取行动。
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[1]“Conference on Security and Co-Operation in Europe Final Act,”1975.
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[2]Alyssa Ayers et al.,Working With a Rising India
:A Joint Venture for the New Century,Council on Foreign Relations Independent Task Force Report No.73(New York
:Council on Foreign Relations Press,2015).
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[3]Jeffrey D.Sachs,“A New Century for the Middle East,”Project Syndicate,December19,2015,https://www.project-syndicate.org/commentary/middle-east-sustaining-development-by-jeffrey-dsachs-2015-12.
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[4]See Haass,War of Necessity,War of Choice,117-120,for a detailed account of what took place between the United States and Israel.
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[5]For a similar conclusion,see Michael Mandelbaum,Mission Failure
:America and the World in the Post-Cold War Era(New York
:Oxford University Press,2016).
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[6]William Shakespeare,King Lear,act5,sc.2.For a discussion of“ripeness,”see Richard N.Haass,Conflicts Unending
:The UnitedStates and Regional Disputes(New Haven,CT
:Yale University Press,1990).
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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第十二章 外交政策始于国内
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建立和维持区域或全球秩序的重担将落在美国肩上，这是不可避免的，有多方面的原因，其中之一是：美国现在以及未来几十年中很可能仍将是世界上最强大的国家，其他国家或国家集团不具备建立全球秩序的能力或思维方式。秩序不可能自动出现，在地缘政治这个“市场”上没有看不见的手在调控，因此，很大一部分重担（更积极的词语是机会）就落在了当今大国——美国身上。其中之二是：美国也要从自身利益出发，美国不可能遗世独存，会受到世界混乱的影响，全球化已经是不可避免的现实。在区域层面呈现出相反的特点，一些行为体拥有形成秩序的想法和手段，而他们对秩序的理解部分或完全与美国的利益不相容，中东的伊朗和“伊斯兰国”（伊拉克和大叙利亚“伊斯兰国”）、亚洲的中国和欧洲的俄罗斯都属于这样的范畴。
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这对美国来说并不容易，挑战的数量和范围都令人生畏，需要与大量的行为体和力量抗衡。创建联盟通常是为了共同对付某个或某些国家，但是在这个国无恒友、亦无常敌的时代，联盟这一工具的作用也许不是很大。外交非常重要，要求灵活敏捷，通过磋商来影响其他政府及其领导人的行为，或者通过谈判解决问题。在这两种途径中，前者（磋商）也许更重要。
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另一个现实是，美国即使尽其所能也不能强推秩序。这部分反映出这个世界的结构性现实，即任何一个国家都无法独自面对全球范围内不同性质的挑战。例如，在应对全球气候变化方面，美国可以大幅减少自己的碳足迹，但是，如果印度和中国不积极仿效，那么美国的行动所产生的效果就不大。同样，美国仅靠自己并不能维持世界贸易体系，也不能成功打击恐怖主义或应对传染病威胁。还有一个现实是，想要达成某个目标，任何一个国家都面临资源有限的问题。美国不可能提供维持中东、欧洲、亚洲和南亚秩序所需的全部部队或资金，资源分散在太多人的手里。外交政策中很少采取单边主义，合作至关重要。这是美国外交政策采用主权责任这一工具的原因之一。我说过，这体现出这个全球化时代里的现实主义，也自然替代了美国在40年冷战期间的遏制政策。两者有根本性差异：遏制是压制而不是引入，适用于那个对手几乎总是对手、大多数挑战都与古典地缘政治竞争相关的时代；[1]而主权义务适用于国无恒友亦无常敌、有共同挑战需要集体应对的时代。
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到目前为止，本书一直在集中讨论美国到底怎样才能促进秩序，这也是人们期望从一部国际关系和美国外交政策书籍中获得的信息。但是，仅仅聚焦于外交政策是不够的。国家安全像一枚硬币一样有两面。美国在国内的所作所为通常被认为属于其内部事务范畴，但是其实与国外政策一样，也是国家安全的一部分。最好用“枪炮加黄油”来理解这个问题，而不是或枪炮或黄油。
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当谈到国内方面时，我的观点非常明确。为了能够领导这个世界，具有竞争力，行动有效，美国必须把自己的后院安排有序。我曾写过一本相关书籍《外交政策始于国内》（Foreign Policy Begins at Home）[2]，对此有人认为我建议抛弃外交政策，其实完全不是。外交政策始于国内，但是如果只局限于国内，会将国家置于严重危险之中。[3]
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前面我提到，美国几乎没有单方面选择。如果不和其他国家联手，美国会独木难支；同样，如果没有美国，这个世界也无法维持秩序的主要原则。美国不是充分条件，而是必要条件。同时，如果没有强大的国内基础，美国也不能领导全世界和有效行动。国家安全势必要动用大量的人力、物力和财政资源。美国的经济越强，就越可能将可用资源投入到其他地方做想做和需要做的事情，不会引发国内关于孰先孰后的争论。另一个优势是，只有大家看到美国成功，才会更加尊重美国这个国家以及美国的政治、社会和经济模式，模仿它的愿望也会增强。
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这一模式是否成功？最基本的测试是经济增长。美国的增长水平与许多其他国家相比看上去还不错，但是低于所需水平，也没能达到最高的可能。不管美国做什么或不做什么，增长率都没有理由低于3％。
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