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政治不仅依靠经济，还需要依靠有效的制度，特别是法律。除了经济，管子讨论最多的就是法治了，他的法治思想可能就是后来法家的资源。在政治治理方面，管子把儒家最喜欢的“亲亲”和“尊尊”都看做是毁坏国政的事情：“凡先王治国之器三，攻而毁之者六。三器者何也？曰：号令也，斧钺也，禄赏也。六攻者何也？曰：亲也，贵也，货也，色也，巧佞也，玩好也。三器之用何也？曰：非号令毋以使下，非斧钺毋以威众，非禄赏毋以劝民。六攻之败何也？曰：虽不听，而可以得存者；虽犯禁，而可以得免者；虽毋功，而可以得富者。凡国有不听而可以得存者，则号令不足以使下；有犯禁而可以得免者，则斧钺不足以威众；有毋功而可以得富者，则禄赏不足以劝民。号令不足以使下，斧钺不足以威众，禄赏不足以劝民，若此，则民毋为自用。民毋为自用，则战不胜；战不胜，而守不固；守不固，则敌国制之矣。然则先王将若之何？曰，不为六者变更于号令，不为六者疑错于斧钺，不为六者益损于禄赏。若此，则远近一心；远近一心，则众寡同力；众寡同力；则战可以必胜，而守可以必固。非以并兼攘夺也，以为天下政治也，此正天下之道也”【30】。管子把六种有害事物解释得如此清楚，其中要义就是，所有以人情为准的事情必定破坏公益公利，如果破坏公利，国家必定衰弱无力，社会秩序也将崩溃。这个问题是儒家难以对付的。如果一种伦理不是按照公利去设计，而是按照亲亲尊尊去设计的，就没有力量克服私心私利，如果还允许权贵逃避惩罚，就更不可能建立有效的社会秩序。所以法家坚持认为社会秩序首先必须由法律而非伦理去保证。
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法的一个重要性质就是一视同仁，普遍有效，无私无亲。正如管子所说的：“如四时之不貣，如垦辰之不变，如宵如昼，如阴如阳，如日月之明，曰法”【31】，所以“圣君任法而不任智，任数而不任说，任公而不任私，任大道而不任小物，然后身佚而天下治。故圣君设度量，置仪法，如天地之坚，如列星之固，如日月之明，如四时之信，然故令往而民从之。不知亲疏、远近、贵贱、美恶，以度量断之。以法制行之，如天地之无私也”【32】，而“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治”【33】。古代中国所说的法指一切被清楚明确定义了的国家规章制度，不仅包括法律（刑法）而且包括整个政治制度（宪法）。最重要的是赏罚制度，法家称为统治的“二柄”【34】。正如儒家以礼去解释一切制度，法家则以法去定义一切制度，试图把一切制度都按照法的精神去明确规定，使之“如日月之明，如四时之信”，而凡是难以明确界定的规则就被看做是相对次要的制度，比如伦理规则。法家并不反对伦理，只是认为伦理规则的应用总是因人而异，这种灵活性虽富于人情，却无法保证行政号令的普遍有效性和一贯性，因此是不可靠的，所谓“不法法，则事毋常”【35】，所以，伦理不适合成为政治与社会治理的根本规则。
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认为伦理无法信任，因此不能当成政治之根本，在这一点上法家们是一致的。不过，在如何理解伦理的意义上，法家们的看法并不完全相同。管子主要属于周思想，因此肯定伦理在文化治理上的教化意义，只是不相信伦理能够承担起政治治理之重任。商鞅则是最激进的，不仅认为伦理在政治上基本无用，而且破坏政治，好处很少而坏处很大，因此认为儒家推崇的伦理礼治属于政治的六害，所谓“六虱”，礼乐诗书仁义孝悌之类都包括在内【36】。韩非认为儒家的主要问题是不合时宜，从长期去看，教化或许有用，但在人性普遍得到改进之前，社会早已崩溃；从短期去看，教化几乎无用，而且还会“乱法”，破坏规章制度的确定性【37】，因此法治优于礼治。可以看出，法家主要考虑的是治理的效率。
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法家相信国家和社会都是公共利益，是个人私利的制度保障，因此公利公事重于私利私事。以私废公是最大的错误，因为以私废公等于损害了大多数人的利益，甚至最后也损害自己的利益。以此为据，法家反对儒家的亲亲原则【38】。在这一点上，法家的见识十分深刻。法家并不反对私利，相反，法家明晓人人自私，而统治者正要利用人人谋利这一人性弱点去建立有效统治，赏罚二柄所以有力就在于此。以个人为单位的自私是合理的（法家可能是中国思想中唯一接近西方思路的理论），而以家庭家族为单位的自私则是有害的。这一观点看起来有些奇怪，其中关键可以这样理解：家族对外之私意味着对内之公，家族是一个共同体，具有集体力量，于是扩大了自私对社会的伤害能力，以家族为单位的小社会导致社会分裂，家族公利与社会公利之间的矛盾就成为两种集体力量之间的矛盾。正因为家族具有集体力量，因此家族自私就比个人自私的后果更严重。个人虽然自私，但其能量有限，甚至无法独立生存，不得不依靠社会，即使反社会，个人在强大的社会制度面前无力以抗，因此个人更容易与社会达成合作，何况公正合理的社会制度其实是个人私利的保障。法家反对儒家的亲亲原则就是反对由此导致的社会分裂以及私利集团的结党营私。法家喜欢用各种例子证明亲亲原则对国家的危害，比如鲁国士兵贪生怕死因此总是败北，这是因为士兵担心自己死了老父无人养，孔子认为这是孝德，于是推荐这样的人当官，结果鲁国就越来越衰弱了【39】。法家发现，公利对人人有利，因此公有利于私，而私利不仅于公不利，而且对任何他人都不利，因此，以私废公的儒家伦理是严重的政治错误，而只有法才能够发展公利并且保护每个人的私利，因为法是无私的普遍有效制度，就像天地和自然规律是无私的。
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法家反对以伦理代替政治或者以伦理干涉政治，因此，除了试图证明伦理对政治有害，法家还试图证明，即使伦理有些积极意义，也由于生效太慢而变得微乎其微。据说伦理能够教化人性，最后达到没有人想犯罪的地步，“从善远罪而不自知”【40】，这是儒家推崇伦理的主要根据。法家认为教化改造人性的速度太慢，在所有人或大多数人的人性被改造好之前，社会早已充满罪恶而使良善无立足之地。由于善人太少，因此在与恶人的竞争中处于劣势，而能力超强的圣王就更少了，等待圣王出世来慢慢地改造人性是尤其不可靠的事情【41】。在法家看来，教化能够改造人性的假设也是有疑问的。“仁者能仁于人，而不能使人仁；义者能爱于人，而不能使人爱。是以知仁义之不足以治天下也。圣人有必信之性，又有使天下不得不信之法。……圣王者，不贵义而贵法。法必明，令必行，则已矣”【42】。商鞅这段分析充分表达了法家要义。仁者能够做到的仅仅是自己成为仁者，而不可能把他人变成仁者。其实儒家礼治并非无用，教化的成功例子也不少，只是远远不够，即使尧舜也无法成就教化之大功【43】。关键是教化缺乏必然性，并非“不得不信之法”，政治作用有限。所以，伦理的归伦理，政治的归政治。
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法家的核心关注可以概括为“必然之治”与“制度信任”。必然之治就是关于普遍必然有效的制度问题。自然秩序是由普遍必然的自然规律所保证的，因此，社会要有秩序，就同样需要普遍必然有效的制度。一般地说，一个能够保证必然之治的制度至少必须满足如此条件：（1）稳定而明确；（2）对所有破坏规则的行为都有可信的制裁；（3）对所有人一视同仁；（4）人们普遍同意并且普遍接受，或者至少符合普遍有效的道德观念。法家所以反对儒家就是因为儒家礼治不能满足以上大多数条件，即使对于条件（4），儒家礼治也很可疑，因为礼教伦理不见得是人们普遍赞成的，更不见得表达了普遍有效的道德观念。法家的法治则满足了条件（1）、（2）、（3），但没有满足条件（4）。那么，法家法治是否有效？这是个有争议的问题。法家的选择和辩护有些类似于英国实证主义法学特别是哈特理论【44】。法家同样力主把法律与伦理道德区别开来，并且暗示说，法律仅凭其自身而有效，而无须伦理学的辩护。法家追求的是让法律具有类似自然规律的效果，以法律在行为与后果之间建立一种人为规定和操纵的因果关系，表现为“如果做X就必得奖励”并且“如果做y就必受惩罚”。法家相信这样就足够了，只要一种法律是稳定明确的赏罚制度，就能够使人们知道这种法律是可信任的，而只要形成对法律的制度信任，这个法律就是有效的，就能达到“令必行”。至于具体哪些事情被规定为可赏该罚的，则是次要问题，即使重刑酷法，甚至有些不合情理的规定，都对法律的有效性没有影响。
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法家对法律这种几近冷酷的理解暗含着一个深刻的道理。法律的有效性仅仅在于能够建立对法律的制度信任，有了制度信任就足够了，其他方面的制度优点只是锦上添花。只要法律的实践能够一贯稳定明确地证明法律确实言必行、行必果，人们会信任法律所建立的行为因果关系，而人的本性是趋利避害，因此，人们必定将按照法律所规定的赏罚去自动调整行为选择，把行为自动调整到比较有利的选择上，所谓“见必然之政，立必胜之罚，故民知所必就而知所必去”【45】。比如说，儒家制度规定出于孝而临阵脱逃就可以做官（孔子主张），现在法家制度重新规定为奋勇杀敌才能升官，那么想做官的人们就必定会调节其行为而选择去奋勇杀敌。因此，法治的要义是使赏罚成为必然可信的制度，而不是去论证什么样的赏罚具有伦理意义或者是否合情合理。只要有赏有罚，人们就有机会去得到他们想要的东西，比如升官发财之类。有个著名故事说，商鞅准备建立新的法律，为了使人们信任政府是“不欺”的，于是告示说，如果谁把南城门的一根木头搬到北门就赏十金。人们不敢相信，因为事情太容易而奖励太大。商鞅把赏金加到五十金，于是有人利令智昏就做了，果得五十金，从此人民就信任法律了【46】。
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法家的逻辑很有些诡异，它相当于说，一个游戏是什么内容无所谓，只要这个游戏的规则是稳定可信的，并且有利可图，有输有赢，人们就愿意参加这个游戏而且乐此不疲。法家逻辑的力量在于它很可能猜中了一个可悲的事实：一个游戏无论多么缺德，只要其中一部分人能够通过这个游戏而获利，有人成功，有人失败，每个人就将假定自己会成为其中的幸运儿而执迷不悟地玩下去。可信即可行，制度的可信性比制度的道义性更重要、更有力、更成功。法家发现的这个冷酷真理足以摧毁大多数理想，它说明了，一个制度，一种游戏或者一种法律，即使它有着严重的道义缺陷，只要它是稳定可信的，人们就将把自己的行为调整为合理的从而获得利益。正是制度可信性这个真理使得不合理的制度得以成功运作，包括专制独裁的制度，只要具有制度可信性就是成功可行的。
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法家的法治主义虽然取得一时的辉煌成功，但终究不受欢迎，这是因为，尽管法家看准了人性的某些方面，但也忽视了人性的另一些方面。法家看准了人们希望规则是稳定可信的，以便能够更有效率地去谋求利益，可是法家没有注意到，事实上很少有人喜欢公正的游戏规则，除了少数能力超强的人，大多数人恐怕更希望有一个袒护自己的不公正社会，因此能够以最小成本获得最大收益，一本万利甚至无本万利。这一点或许多少可以解释为什么人们更倾向于用人唯亲、论资排辈、结党营私的儒家社会，而不喜欢纪律严明、刻薄寡恩、赏罚有准的法家社会。人绝没有那么容易被法律和纪律所规训，法家迷信法律足以规训人类行为，这几乎把人看成可驯服的动物。这是一切强硬派专制主义的共同错误认识。
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中国思维善于进行综合，先秦各派思想虽然互相对立，其中尤以儒家法家的对立最为突出，但后世往往加以融合。据瞿同祖，当儒家成为国家意识形态之后，以礼入法的制度设计使得儒法之争在制度方面失去了意义（思想分歧仍然具有久远的学术意义）【47】。治理社会不用法律终究不可行，儒家同样也需要法律，只是儒家礼教变成了法律的元定理，礼教成为法律的立法意图、立法依据和解释原则，于是，被定义为不合法的都因为是不合礼的。总的来说，礼法一体化的消极作用大于积极作用。法律本来应该以一些能够经得起普遍理性批判的原则为根据，这样才可能是普遍公正的，如果把一种特定的伦理当成法律的依据就破坏了法律的普遍公正，法律变成了专门为某种意识形态提供暴力威慑的制度，也就变成了维护统治的手段，而不再是维护秩序的手段。在这个意义上说，礼法一体化在很大程度上终结了政治，把政治变成了统治。这也是中国政治思想在秦汉之后很少有重大推进的一个原因，人们更多地被诱导去思考统治问题而不是政治问题。尽管统治属于政治，但毕竟小于政治，如果脱离了政治问题的总体框架和对人类命运的关心，统治的研究就仅仅是管制技术的研究。
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5.5 反政治的政治
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秦并六国是中国政治的一个分界线。周的天下体系崩溃之后，各国都在思考如何治乱，人们所想象的仍然是如何恢复天下体系以及争取成为天下之新主。虽然许多国家已经对传统制度的有效性产生了怀疑而进行了一些改革，比如在部分地区尝试了与分封制不同的郡县制，但只有秦的法家改革是真正彻底的，秦试图发展成为一个新型的超级国家，它是一个帝国而不是传统的宗主国或者霸主。不过，在吞并六国之前，似乎没有证据说明秦已经有了一种帝国的规划，大概只有一种模糊的新政治意识。商鞅韩非等都鼓吹过政治创新，反对先王之法，不过新政治是什么样的仍然不很清楚。一直到成功兼并六国，一个从所未有的新局面成为摆在面前的事实，如何直接统治从所未有的大片土地，这是个新问题。
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周的天下体系在理论上覆盖了整个世界，但中央政府直辖统治的地面并不大，大部分地面是分封的间接统治。天下部族众多，这是自然形成的多样性，周承认这一既定的多样性事实，这是一种能够获得普遍支持的理智态度。对于周而言，首要的政治问题是如何创造一个既维护多样性又保证天下和平的普遍合作体系。周天下是一个伟大的创造，它成功处理了众多共同体的普遍合作问题。在周的时代，人们不会想到大规模的直接统治问题，因为没有人会有积极性去故意破坏传统的既定事实。天下的众多部族都是历史悠久的存在，大多数可以追溯到无考年代，部族的统治集团都是世代受到尊敬的贵族，天下共主可以变换，但贵族永远都是部族的合法代表。没有人平白无故去怀疑既定现实，因为“一向如此”就是无可怀疑的理由。但对于秦始皇，形势发生了彻底的变化，数百年的兼并已经打倒了绝大多数的贵族，只剩下秦一族，而且，秦并非因为得到万民拥戴而成为天下共主，而是通过武力成为天下的征服者。从武力征服的角度看，秦始皇确为“五帝所不及”。既然秦以武力征服了所有国家，绝对征服者当然不需要与任何部族进行谈判协商，它拥有全权去建构统治。如何处理被征服的天下，这与如何处理顺服的天下，是完全不同的问题。
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当时秦统治集团讨论了制度是否需要创新的问题，如《史记》所载：“丞相绾等言：诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王毋以填之。请立诸子，唯上幸许。始皇下其议於群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。始皇曰：天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是”【48】。
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可以看出，大多数人仍然希望按照天下体系的分封传统治理天下，而李斯对周制度的挑战性分析是深刻的。周天下体系在理论上是一个非常优越的合作体系，但由于制度设计上存在着当时无法克服的漏洞，因此不能永远维持合作关系。由李斯的现实主义政治观点看来，问题出在分封制度给核心政权留下的实力太小，以至于无力管制可能出现的作乱，因此天下必定慢慢地重新变成乱世。结果秦始皇支持实行中央集权法令一统的郡县制。郡县制虽然不是秦始皇的发明（战国已有），但把郡县制推广为大规模的帝国制度则是秦的创造。与郡县制相配合，秦统一了法律、文字以及各种技术标准，这不仅降低了社会合作的成本，而且以统一规则影响了人们的思维和行为方式，使人们在同一个游戏中按照同样的规则做事情，这使得中央集权的帝国具有了社会基础（秦来不及建立国家意识形态而由汉所完成）。由秦所创造而经过汉长期建构而确定下来的中华帝国定义了一种新政治。首先，秦汉所奠定的中华帝国结束了天下体系，终结了周朝开创的世界政治思路。从理论上说，尤其从当代眼光看来，秦终结天下体系和世界政治思维是一种政治退化，但从当时的社会背景来看，帝国这一新政治无疑具有更大的诱惑力，它的政治问题和政治思维规模虽然小了许多，但帝国这一政治新形式使得统治权力具有了从所未有的力度、广度和深度，形成了从所未有的绝对权力，而天下体系的天子虽然在理论上拥有最高权力，但却没有帝国那样的强大权力。
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秦汉以来的绝对权力导致了人们对权力的变态迷恋。无论权贵还是普通百姓，都把权力看做是最高价值。权力能够支配和兑换一切东西，这使得其他价值都贬值了。权力的诱惑无法抗拒，连鼓吹伦理的儒家们也不能成为例外，儒家们对权力的渴望和迷恋使儒家的伦理追求变成了一种自欺欺人的修辞。一般都把伦理看做是古代中国的基本精神，这一点其实很可疑。权力意识就比伦理意识更为普遍，而且也更强烈。但权力意识并不等于政治意识，而是对政治的否定。毫无疑问，权力的分配和权力的正当性证明是最重要的政治问题，可是当人们不去思考权力的政治问题而只追求权力本身，权力意识就变成了反政治意识了，它意味着“天下人的天下”变成了“一家一姓之天下”（这正是黄宗羲批评秦汉以来帝国制度的理由）。权力问题由权力的正当安排和使用变成了如何夺取和维持权力，政治问题变质为统治问题。这种萎缩和变态了的政治意识不仅使统治者不再关心万民，而且也不再关心世界。
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中华帝国在观念上虽沿袭天下概念，仍把中原以外的其他地方看做是天下的一部分，但在实际制度上已经重新理解了天下的内外远近关系从而削弱和修改了天下概念。中原统一成为帝国，而统一文字、法律和各种标准又使帝国成为一个巨大文化共同体。这个文化共同体与远方其他民族和文化的差异因此变得特别显眼，蛮夷狄戎原与中原文化自有差异，但中原各国之间也存在文化差异，先秦时代人们虽知文化差异，但不在意文化差异，文化差异仅仅被看做是天下的天然多样性，而没有被看做是分裂意识的理由，相反，多样性被肯定为“和”的条件。因此，天下内部的文化边界并不构成政治边界，并不能定义政治对立面，至多形成了远近关系，而远近关系只意味着交往密度的差异，并不意味敌对和歧视。但是，大一统帝国及其统一文化给中原创造了一种新身份，它把成为郡县的地方定义为帝国内部，而把没有纳入郡县制的地方当成了异己的外部世界。汉以来的朝贡体系虽仍然体现了天下观念的影响，但天下观念已被歪曲，大一统帝国这一新身份使原来的文化边界变成了政治边界，原来文化性的华夷之别变成了政治性的华夷之别。
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秦修建长城是具有非常重要象征意义的政治事件。长城把中华帝国定义为天下之中的一个国家，不再是属于天下所有人的天下政治中心，而只是属于本地人的帝国。尽管中华帝国仍然把自身想象成为天下的领导，但这是一种不真实的想象。秦以武力征服了许多国家，它相信以力得天下，可是它又知道不可能以武力去征服所有地方，尤其是遥远的外部世界，既然存在着无法征服的外部世界，因此它宁愿把自身与外部世界分割开来，以便更有效地保护自身。尽管对于任何帝国来说都不存在绝对的边界，而只有帝国力量消于无形的边陲，帝国力所能及的地方就是帝国的范围，因此帝国范围总是有弹性的，它随着力量消长而伸缩，但秦修建长城意味着它为帝国想象了一个最低限度的边界，它透露出中华帝国已经放弃了前朝的世界性雄心。长城作为一个超级边防工事是一个伟大建筑，但它暗含的政治意义背离了天下体系，它表明帝国仅仅是对中原的统治，而不再代表整个世界，不再追求世界性的管理和治理，不再追求世界性的政治体系，最多保留了一个已经失去实质的象征性天下概念。
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这个只剩下象征意义的天下概念主要表现在汉以来的朝贡体系。朝贡体系也是周天下体系的一个遗产，但已似是而非。周的朝贡体系与分封制相结合，其中包含着实质性的权力关系（政治管理和合作关系）。在天下体系中，天下万邦朝贡是真“贡”，相当于向中央政府纳税，“朝”也是实质性的，是汇报政治情况和接受政治考核监督，而且，天下的宗主国拥有为天下立法和巡狩诸邦考察政务而行赏罚的权力。如果核心政权不再拥有为世界立法和巡狩的权力，朝贡就不再是政治合作的义务，也就不再具有实质性的政治关系。汉以来的朝贡体系基本上是象征性的，很少有实质性的政治关系，“朝贡国”并不是由中华帝国分封的，甚至大多数朝贡国的政治正当性也不需要经过帝国的政治承认，而是本来就存在的。某些周边小国自愿获得帝国的政治承认，主要是为了建立有利于小国的安全和贸易的依附关系。除了少数明确依附于帝国的小国，大多数朝贡国完全独立于帝国的统治，帝国并没有权利和权力去干涉朝贡国，朝贡国对帝国“称臣”只是对一个大国强国的尊重而不是对帝国统治的接受，甚至主要是一种为了和平以及国际贸易的外交行为。汉以来的朝贡体系与其说是政治关系还不如说是经济和文化关系，至于朝贡国对帝国的政治归顺或归属，多半是帝国自己一相情愿的想象和叙事，绝非真实的君臣关系，更不是中央政权与地方政权的关系。由于帝国在朝贡的经济关系上坚持了厚往薄来的政策，帝国的慷慨在经济上损失很大，这一点能够解释许多朝贡国对朝贡的高涨热情，而这种贪图厚报的经济热情并非帝国所幻想的归顺向化。
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帝国所企望的是成为世界的文化榜样，以帝国之“文”去“化”诸番，就是说，帝国已经不再奢望“政治天下”而只希望能有“文化天下”。帝国试图以世界文化中心的身份去维持其象征性政治中心的身份，按照今天的话语，就是以软实力去维持政治权威。在古代相当长的时间里，中华帝国是世界上的一个文明—文化中心，确有许多朝贡国向往帝国的先进技术以及迷人的文化，包括造纸、印刷、火药、指南针、某些冶金技术、陶瓷技术和丝绸技术等技术经朝贡国传播到世界各地。帝国在技术上的领先确实增强了帝国的政治威信，但却并没有因此形成帝国所指望的普遍的文化向化，除了一些在生活环境和生产方式与帝国比较相似的近邻小国深受帝国文化的影响之外，大多数朝贡国只对帝国的技术文明感兴趣，却没有被帝国的精神文化所“化”，中华帝国的伦理和价值观、诗书礼乐之类的文化生活形式并没有成功地普遍化。由于没有能够形成文化上的普遍归化，帝国的朝贡体系就进一步成为象征性的交往关系而远离了实质性的政治关系。由于生产方式、生活方式、价值传统、宗教以及地理环境等因素的影响，任何一个帝国的文化推广都有其限度，不是因为帝国文化不够辉煌，而是因为对别的地方不合用。事实上，由于生产方式和精神传统的深刻差异，古代的各种文化都不可能形成普遍吸引力而被普遍化，一直到形成“现代性”这一虽源于西方却缺乏文化个性和地域性的文化，才出现了文化普遍化的现象。
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与罗马型的帝国不同，中华帝国并不是一个武力扩张型帝国，这既是因为推崇“德化”观念，也因其军事力量并不非常强大，即使近邻国家愿意归化帝国，帝国在大多数时期未必能够提供稳定有效的保护。中华帝国的有限军力以及和平主义传统观念决定了它基本上是一个自卫反击型的帝国，很少有罗马式的主动扩张行为，历史上几次比较大的领土扩张都是因为游牧民族对帝国的军事挑战失败，战败的外族瓦解远遁而失去大片领地。
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《盐铁论》记载的汉帝国一次重要政治争论典型地表明了关于帝国概念的不同理解。当时帝国的强盛诱使官僚集团热切希望建立一个以武力为基本原则的新型帝国，力主武力征服周边不臣之国；可是学者集团则反对这一帝国概念，认为传统的“德化”政策更能使各国臣服：“诚信着乎天下，醇德流乎四海，则近者哥讴而乐之，远者执禽而朝之。故正近者不以威，来远者不以武”【49】，这是试图追随天下体系的传统思路。尤其重要的是，学者集团点明了不能依靠武力征服的真正秘密：中国之武力和财力其实十分有限，远不足以征服各国，甚至连击败当时的劲敌匈奴都非常不易，而且，战争终究劳民伤财，很可能会耗尽帝国之财而导致自身统治的崩溃，“匈奴之地广大，而戎马之足轻利，其势易骚动也。少发则不足以更适，多发则民不堪其役。役烦则力罢，用多则财乏。二者不息，则民遗怨”【50】，进一步说，“匈奴牧于无穷之泽，东西南北，不可穷极，虽轻车利马，不能得也，况负重羸兵以求之乎？其势不相及也”【51】。尽管汉帝国有过几次成功的武力征服，但对漠北从来没有能够建立长期有效的统治，可见《盐铁论》的学者们的政治判断更为真实：中华帝国实力有限，不适合穷兵黩武，而只能采用传统的怀柔德化策略，满足于做一个文化帝国而不是武力帝国。儒家一直推崇的怀柔德化策略本身虽是正确的，但儒家往往忽视这一策略所需要的一个生效条件，即只有强者才有资格去怀柔德化，或者说，只有强者的怀柔德化才是有意义的。儒家试图以道德去创造政治，却不知政治是道德的生效条件，所以儒家政治是肤浅简陋的。中华帝国只能满足于象征性的朝贡体系，至于“德化天下”的想象，则是对天下体系伟大传统的一种有名无实的继承。按理说，既然放弃了天下体系而建立帝国，帝国与其他国家的关系就只能是国与国之间的外交关系，可是中华帝国又迷恋天下观念的辉煌，于是把外交关系都看成是朝贡关系，这一幻觉最终被证明是有害的。
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从天下制度到帝国制度的变化导致了政治的内向转向。帝国本身是一个足够大的政治局面，当一个政治空间足够大，它的问题也就足够多而且不容易对付，其内部问题的重要性和紧迫性就超过了它的外部问题，人们对空间内部的兴趣就超过对外部世界的兴趣，尤其当这个政治空间的文明水平超过其外部世界，人们就会更加关心内部而忽视外部。对于中华帝国来说，如何管理这个巨大的政治空间成为首要政治问题，它比如何去理解外部世界、如何去与外部世界进行交往重要得多。可以说，当一个国家足够大，不仅地域广大，而且文明发达，在任何意义上都足够强大，那么其政治问题就更多地表现为国家内部问题，除非其外部挑战大到国家几乎无法承受，它才会去关注外部问题。事实上中华帝国一直到晚清遇到西方的严重挑战才认真关注外部世界。
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在观念上说，所有帝国都是“世界性的”，但实际上几乎都是伪世界性的，因为庞大帝国关心内部超过关心外部，除了对外部的征服，它对外部世界缺乏认真的兴趣和尊重的态度，与外部世界的交流既不积极也不严肃，外部世界似乎仅仅是尚未征服或者是不值得征服的地方，甚至是被蔑视和漠视的地方。只要一个国家漠视或蔑视世界上“其他地方”，把“自己”与“其他地方”割裂看待，缺乏与其他地方普遍合作的兴趣，就只是一个地方性的政治存在而不是世界性的。正是在这个意义上，帝国其实是反世界的而不是世界性的。从理论设计潜力上说，唯有天下体系才是真正世界性的政治制度，除此之外似乎还没有别的世界政治制度。帝国不是，现代帝国主义的“世界体系”（华勒斯坦意义上）也不是世界政治制度，而是在世界中的国家霸权体系。天下体系不是帝国，而是一个无限开放的世界政治网络，其中有负责世界秩序和世界公利的政治中心以及各地分治中心，特别重要的是，天下政治中心的执政权力是向世界万民开放的，并不专属某个地方或某个民族。
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