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但是一旦谈到立法问题，社会主义者的立场就非常勉强和自相矛盾了。世纪之交的社会党的发展很多归功于他们愿意携带即刻的社会政治改革项目进入地方和议会政治，其中有很多地方与中产阶级社会改革者的项目重叠。正是为了进一步推动即刻改革项目，亚历山大·米勒兰同意在1899年加入温和的改革派法国政府，这是现代欧洲内阁中第一个社会主义者占据的席位，也使他有资格主持本次博览会的开幕式。即使像让·饶勒斯一样坚定的社会主义者在1903年也能想象向社会主义的过渡可能非常缓慢地进行，可能就像探险家“意识到越过了半球的界限，不是看见海洋上有一条线告诉他们过界了，而是航船不断前进一点一点把他们带入新的半球”。[23]
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但是在有些地方中产阶级社会经济学家能接受政治经济的局限性，社会主义存在的理由则是自下而上对权力和财产关系重新构建的必要性。如果没有这些，世纪之交的社会主义者针对国家权威的立场就是一种深刻的内在冲突。在第二国际巴黎会议上，无政府主义者和可能主义者（possibilistes）、革命派和改良派社会主义者再次激烈辩论与资产阶级政治机构结盟的合法性问题。
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实际上，北大西洋经济体所有劳工机构都存在对待国家的矛盾态度。让博览会社会经济部组织者感到尴尬的是，欧洲大部分劳工组织拒绝了参会的邀请。最引人注目的例外是美国劳工联合会（AFL）在社会经济部赢得大奖，这一半因为其展品出色，一半因为它能来参加。由于在1890年代不断增加的法院劳工禁制令的折磨，美国劳工联合会并不比其欧洲同行更相信工人可以满心指望通过立法获得经济拯救。在宣传钢铁时代的不公正方面，工会和社会主义者组织确实远比他们的改良派竞争者做得更多。但是，在社会政策辩论方面，他们扮演了一个复杂的角色，从来没有十分肯定到底要求国家做什么，或者在紧要关头，国家能够采取什么样的公正措施。[24]
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如果说女性没有形成自己的国度，她们也同样带着自己的兴趣和机构进入社会政治辩论，与主导社会政治核心论坛的中产阶级男人不同。与在远离展区的地方开会的社会主义者不同，国际妇女大会是在巴黎博览会的心脏地区进行的。从一开始，社会改革中的性别界限就比资产阶级社会改革与社会主义改革之间的界限更灵活、更具有渗透性。但是女性组织带给社会政治的声音和观点仍然有明显的不同。
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“女性的工作和机构”是巴黎妇女大会的主题。它并没有排除平等权利和平等正义的讨论，但是大会主导性的信息是女性的社会责任——不是为了自己，而是为了提升、保护和教育他人。[25]女性一直是英美国家对穷人慈善捐款中主要的提供者。在后来的15年里，欧洲和美国的女性改革者组织了成功争取权利的运动，要求保护妇女和童工的合法权益、在女性为主的“血汗行业”实行最低工资标准、为工作的母亲休产假提供补偿、提供孕产和婴儿护理中心、牛奶检验、学校改革、为单独养家的贫穷妇女提供特别的国家帮助。
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社会政治的主流把劳工关系作为起点，社会母性主义者的起点则是妇女、儿童和家庭的特别脆弱性。社会政策辩论的主流是讨论社会和平和经济公平，而妇女的社会政策辩论交织着需求和保护的话语。这两条曲调的区别不像重新发现社会政策发展中母性冲动的历史学家暗示的那么明显。虽然如此，到了20世纪初期，观察家们开始讨论新母爱国家（état maternel）的出现了。社会母性主义者在社会政治问题上有意识地站到民族主义竞争者们的旁边，在范围和效率方面仅次于社会主义者的国际网络，从而形成了主导社会政治潮流的另外一个组织中心。[26]
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1900年，人们还没有就如何建立起钢铁世界的有效抗衡力量形成一致意见。国家父爱主义、私人父爱主义、互助主义、社会主义、母性主义：这些简短的词汇导致权力和政策的不同组合。任何名副其实的社会政治都必须找到一些手段融合它们各自的主张：国家的公共权威、自愿协会的道德力量、工业资本家的经济资源、工人民主自我管理、社会附属团体的特殊需要等。人们在巴黎发现的不是答案，在社会经济展馆堆积起来的图表、传单和照片中，人们发现的是可以从中找到答案的核心领域和过程。
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在巴黎世界博览会的各个展馆里，社会经济部展出的是什么呢？说到底不过是自己的集市，一个包含众多选择的世界，一个交流大大小小社会政治方案的市场。如果说这里的交易对象是观念和经验而不是具体商品，它同样也是一个交易所。围绕着当代人称为“社会问题”的共同的国际性焦虑和难题，它提供了争奇斗艳、琳琅满目的解决方案。它生动地体现了一个人们事后很容易忽视的要点：社会政治的国际性范围。北大西洋世界的任何一个地方都不是孤立制订社会政策。通过竞争和交流，在巴黎展出的每一个社会政策组合得以成型，通过这些交流过程，每一个方案都会发生改变，对于巴黎的迟到者——美国人来说同样如此。
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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 解释社会政治
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1900年的巴黎，在人头攒动的博览会上参观的资产阶级穿着蓬松袖子的礼服、洁白笔挺的衬衫，气宇轩昂、风度翩翩，用纽扣把社会恐惧关在骄傲和自信的外表之下。当然，这里不大可能作为历史考察的起点，用来探讨影响美国社会政治形成阶段的某些选择。人们或许认为更好的起点应该在世纪之交芝加哥的牲畜屠宰加工区。那里呛人的恶臭、过分拥挤的居住区、用最低的工资从劳动力市场上招募来的移民工人等都是成本算计的结果，也正是这种算计（如食品生产厂吹嘘的那样）能把猪身上的每一个部分拿来卖钱，除了猪的尖叫声外。或许更好的起点在芝加哥工会大厅，或每次周期性经济危机时愤怒的示威抗议者人群中。或者更好的地点在著名福利资本家的董事会会议室，或是大资本家们为了从国家管理者那里索取独特社会利益而成立的联动机构的办公室。更好的起点是国家机构本身，管理国家的那些政党仆从和官僚阶层。或许更好的起点是纽约市“地狱厨房”（Hell’s Kitchen）的廉价公寓里贫困母亲与慈善协会友好访问者之间的对话，或者站在南方县市救济办公室的种族隔离行列里。
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实际上，在上面提到的任何一个地点，社会政治的通行解释都有坚实的基础。本书从跨国角度对美国社会政治历史进行重新架构，融合了从前模式的某些框架，同时又挑战了另外一些框架，因此有必要花点时间看看它们的主张和演变过程。[27]
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社会政治的早期历史学家，接近于社会改革重要人物档案来写作，对于他们来说最重要的背景并不遥远，而是非常接近的。社会政治的主要领域就是个人良心遭遇现代生活的残忍、痛苦、不公和低效。这是一种反映了改革者自己选择的故事的叙述策略。启蒙和宣传是社会政治的中心工作。真正困难的任务就是让需求和正义的紧迫性清楚明了，一方面改革者要在内心突破时代和阶级限制的障碍，一方面还要克服外在的社会冷漠和否认的阻力。[28]
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二战后的头十年里，率先从事社会政治对比研究的社会科学家很少使用这些本土的、传记性的资料。他们沉溺于全球过程的理论，他们的框架是大胆的国际化的。在很大程度上，它也是进化论式的——几乎是自然如此。因为注意到保守派和进步派政治团体在1950年代和1960年代都不断增加社会开支，许多著名的社会科学家认为，剩余资本积聚的逻辑可能本身就有能力修补产业资本主义革命曾经造成的社会断层和混乱。考虑到不断增长的国民收入，他们的数据似乎显示花在教育、福利和社会服务方面的社会开支也会增加。在这个趋同的、发展的法则框架内，不管是揭发社会丑闻的艰苦工作还是历史和政治的偶发事件都似乎不再特别重要。[29]
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认为社会投资会稳定增加的假设注定不能长久。因为在1970年代的艰苦岁月，欧洲和北美的战后福利国家遭遇沉重打击，政治突然成为社会政治分析的核心问题，其中一个结果是阶级插进来成为社会政治分析的核心，而且产生了复杂的后果。
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对于许多首先使用阶级分析方法的人来说，社会政治的核心是自下而上的权力渗透。20世纪的福利国家通过欧洲大陆的社会民主党、英国的工党、美国的产联（CIO）和新政左派，激发了来自下层民众的希望和权力的大爆发。在工人阶级没有能力采取政治行动维护自身利益的地方，他们通过罢工、怠工、暴乱和示威游行、威胁颠覆政党平衡等方式强迫当权阶级让步，从而达到自己的目的。[30]
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但是这个宣言刚发布，社会政治的“社会民主解释”的激烈批评家就把社会政策中的阶级关系颠倒过来。他们反驳说，社会政治不是从群众中发展而来的，更多的是上面的统治阶层为克服危机而推行的一套措施，是统治精英为避免人们挑战其统治而收买人心，转移工人阶级自主政治动员的注意力，预先阻止社会领域的真正民主化。在俾斯麦的德国，社会政策是以容克为主的“封建”精英的产物，他们迫切渴望在对抗大众民主力量的行动中赢得新优势。在现代国家，这个角色被交给大企业和大资本家。福利资本家常常是这方面的主要演员，他们会因进行更开明的工资和工作政策的实验而处于不利竞争地位。但是最终定调子的是占主导地位的财产体制本身的安全。现代和“封建”精英采用社会政策的本质是一样的，即由当权阶级主导，政府从一种补救措施变到另外一种补救措施，或转移、或抵消、或安抚、或预先制止，以维护现行的权力和财产的管理体制。[31]
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表面上看，这些强调阶级的新观点把政治重新拉回社会政治的核心。实际上，正如怀疑论者指出的，在批评观点和社会民主观点对社会政治的解读中，政治因素都弱小得多。把政府贬低为统治阶级的工具，社会政治的阶级解释让政治领域失去了其自身的历史重要性。正是在这个关键点，社会政策政治的第三批研究者加入辩论队伍，他们虽然同情左派强调阶级结构，但并不赞同国家成为种种经济利益集团的俘虏这种观点。他们最初的观点，即国家“独立于”围绕其周围的阶级利益，一开始就是错误的。“以国家为中心”的社会政策研究鼓吹者比较成功的论据是：阶级利益和政治过程之间有充分的协商空间，让后者本身就成为社会政策形成的重要领域。这又被概括为社会政治的“机构政治过程”研究法，现在可以从几个不同维度密切关注政治的结构：国家的管理功能（或者无能）、政党和选民的构成、过去政策决定的内在结构上的遗产。[32]
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最后，对于那些从接受者角度密切看待社会政策的人来说，另外一个主题好像是至高无上的。仔细观察就会发现，社会政策的代理人或许给人帮助和便利，或许做了些帮助实现正义的工作，但是他们也添加了一些规定。把公民划分成清晰的社会类别：如靠福利生活的穷人、只能得到收入信贷和食物券的“有工作的”穷人、有资格享受赞助性措施的“少数民族”和不享受这些的“多数人”、有“家庭”的人和同居的人。这样做是为了划分和调查接受国家资助的不同群体。社会政治的规则也包围着它触及的一切。人们说，现代福利国家对于人们思想和身体的约束不仅稳定了国家主导性经济利益群体的地位，还能复制主导性社会构成方式，不管是核心家庭、流行的同居模式，还是主流理想模式。传统上的政治定义已经无关紧要，约束和控制已经成为社会政治的发动机。[33]
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对所有这些主张，都可以举出有说服力的证据。社会政治解释的喧哗与骚动不是由于宏大理论追逐着很少的证据，而是由于太多证据追逐着过于狭隘而无法容纳它们的理论。从雅各布·里斯1890年代反对纽约贫民窟和放任自流的私人住房市场危机的运动，到弗洛伦斯·凯利发起的改善血汗工厂劳动条件的运动，启蒙思想的话语发挥了难以磨灭的重要作用。在二战后经济快速发展的那些年，每个类别的议会同盟都对社会福利的需要表示同情，福利政治的许多老虎牙似乎都被拔掉了。当那个时代结束后，不容否认的事实是，福利政策得到最好维持的是那些在议会中工人阶级力量最强大的国家。社会政策的历史提供了同样清楚的例子显示，政策有自下而上强行进入立法部门的（1908年英国的养老金法案），也有自上而下的（1883年到1889年德国的工人社会保险制度）。政府不仅是利益团体开会的地方，它们执行政策的能力、做出决策的结构途径、依赖先例的惰性等都在社会政策形成中发挥确定无疑的作用。至于说社会政策的日常约束，曾经在福利部门排过队的人或者参观过免费诊所急救室的人都不应该怀疑其力量或者普遍性。
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这些解释中的任何一个都不无众多事实证据来支撑，但是任何一个解释都是不够的。需要和揭露本身除了造成短暂的尴尬外，没有任何效果。战后福利国家发展的自动形成是社会科学家现代化理论的幻觉。社会政治机构的融合程度不是历史的恩赐，而是经过中间人和协调者艰苦努力达成的结果。阶级利益也不是社会政治的简单决定因素。当二战后英国和斯堪的纳维亚社会民主的政治时刻最后到来时，工党充分利用了机会，但是总的来看，他们不过是扩大了已经在实施的政策而已，那些政策是在工人阶级只是短暂接近权力边缘而且对行使这个权力惴惴不安的时代形成的。统治精英好像也不是很清楚自己的利益究竟在哪里。在1880年代只要有一个俾斯麦，在1930年代只要有一个拉尔德·斯沃普，就会同时有几十个大地主或者资本家坚决反对在市场重新分配财富的任何一项措施。如果说面对面时社会政策会施加约束，仔细考察的人们会发现社会政策也遭到了抗拒、操纵和扭曲。
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简单来说，没有哪个社会政治能够宣称具有清晰的传承体系、单一存在理由，更不要说清晰的影响了。社会政治领域太庞大了，根本无法用一种解释或者一组角色来覆盖一切。社会政治的过程也是多元的，充满着激情、愤慨、暴露、宣传、争论、动员、编造、游说、安抚、预先制止、算计、讨价还价、妥协、强迫、管理、操纵等等。
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正是由此，人们回到在巴黎的社会经济馆展示的工程和思想。在社会政治纠缠不清的一团乱麻中，社会经济展品只抓住了其中一缕。但是这条线是不可缺少的，休·赫克洛曾经称其为从问题到潜在的纠正措施之间“困惑的过程”。他写到“政治不仅在权力中而且在不确定性中找到其根源”，不仅在指导而且在“困惑”。对那些拥有“权力”的人来说是运作、决定和管理的领域，对那些感到“困惑”的人来说则是形成议题和其他选择的领域。[34]
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是后一种人最渴望在1900年巴黎博览会社会经济大厅里寻求思想交流和展品，他们的关心也被最清晰地表现出来。北大西洋经济体没有哪个政策不依靠他们就能成功。发挥这些作用的有些人本身就是政策制订者：如俾斯麦最初社会保险提案的设计者西奥多·洛曼、英国1945年后福利国家的主要思想设计师威廉·贝弗里奇、1930年代的斯德哥尔摩经济学家、帮助把罗斯福总统的直觉变成新政措施的“智囊团”。但是在他们周围存在的讨论和辩论的领域更大：在大学校园与公共政治边界出现的政策论坛、压力集团、正式的国际会议和非正式的思想界聚会、舆论杂志和社会实践杂志等。这就是产生推动社会政治前进的思想、替代方案、解决办法的领域。
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