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1703279540 现在回头来看，很容易戳穿豪威塑造的欧洲城市形象中的虚幻成分，闪耀希望和理想光芒的“山上之城”。特别是在德国，他没有多少能够提供内部消息的人的帮助，对城市的直观认识导致他错误地把有机城市建筑当作有机公民生活。他很少承认在德国城市管理的外表下政治斗争多么激烈。像萧一样对欧洲城市的活动感到惊奇，他没有看到对城市自主性的限制，那些限制虽然构成方式与美国不同，但同样保持强大力量。
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1703279542 他没有把探索欧洲城市的活动到底在为谁服务这个问题当作自己的任务。他写到，在德国，城市商人“不是为本阶级的利益在立法，这和美国商人不同”。他愿意搁置批评性的判断，以至于远远超过了应有的分寸。“那是德国的异常现象之一。因为据我所知世界上没有别的国家能够做到这点。”[270]从本质上说，跨越大西洋的进步纽带是倾向于理想化和极端化的。参与者非常迫切地渴望找到对立面来反衬夸大了的美国个人主义，所以误解的可能性从一开始就非常巨大。
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1703279544 这个问题影响每一个中间人，1890年代考察伦敦的爱德华·伯恩斯坦，20年后考察柏林的豪威。从最直接的事实起，每件事情都必然经过信念和期望的滤网的过滤。波士顿公共公园运动支持者西尔维斯特·巴克斯特认为柏林“是最彻底的共和城市”。伊利宣称德国城市是“有贵族倾向的共和国”。1899年在康奈尔大学获得访学德国奖学金的罗伯特·布鲁克斯因为看不惯巴克斯特那类一厢情愿的思维，写到德国城市管理在本质上是精英主义者的、绝对政治化的。首先通过阿尔伯特·萧的目光了解格拉斯哥的许多人，在亲眼目睹这座灰暗忧郁的石头城后都难以相信自己的眼睛。布兰德·维特洛克来参观“只是作为理论存在于我头脑中的公民生活的形式，或者远方的一个传奇故事”，看到格拉斯哥出人意外的贫困感到不可思议。其中的贫民窟让他震惊——“潮湿油腻的楼梯，到处弥漫着贫穷的败坏气味……卑鄙肮脏、不可救药、让人绝望”。[271]
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1703279546 但是真正抓住欧洲城市生活崇拜者注意力的是那里没有哪些东西。全国市政联盟的主席威廉·福尔克在谈到1911年的法兰克福时说：“没有让人讨厌的广告牌，没有堆积如山的垃圾，没有城市中间投机开发的大片凌乱不堪的空地，没有摇摇欲倒的公共住房，没有衣衫褴褛、醉醺醺的路人。”[272]没有坑洼不平的街道、拥挤不堪的公交车，没有腐败的城市管理者，没有垃圾，没有违法乱纪，没有混乱或失控的状况。这一类“没有”越来越多，欧洲城市形成与美国城市相反的样式，改革者不免拿它们来作对比。所有东西都掺入这种判断中，从街道的宽度和铺设情况到广告的相对隐蔽性到观察者的政治信念。反思和镜子，内在的眼睛总是盯着美国，而外在的眼睛盯着欧洲，所有这些都影响判断。
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1703279548 但是像豪威一样的欧洲公民生活崇拜者并不是政治上的幼稚者。豪威知道容克贵族与（用他的话说）像地壳下面流动的熔岩一般不断扩张的力量之间的区别——即便他为了自己的目的，选择删掉认为不重要的党派分裂。他也决非天真地相信欧洲城市迅速进入服务供应和集体企业的新领域是美国人理解的那种民主。像豪威这类作家花费大量篇幅描写的漂亮的城市澡堂和运转良好的城市公交车，不仅仅是游记见闻。它们是将民主语言社会化的努力的一部分，要用服务、后果、结果等新字眼来平衡民主语言中的权利、特权等用词。在他们强调城市作为的同时，试图锻造出一种民主的、市政的行动的语言，而不是单纯的民主形式。豪威承认德国城市在管理结构方面是不民主的，但是“在服务方面是民主的，甚至是社会主义的”。他用的词语简直和十六年前波士顿的乔赛亚·昆西一模一样。[273]
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1703279550 如果说豪威不像他后来自己描述的那样在政治上天真幼稚，他通过新的“城市意识”获得救赎的言论，也并不是薄到不可能被别人拿来解开同样的政治谜团。他的话语在城市进步人士中一再出现。萨缪尔·M.琼斯说：“我们的城市需要通过培养集体意识来拯救。”列奥·罗韦赞同这个观点：时代的需要是新的公民“忠诚”，比私有美国城市形成的公民生活更开放的概念。格拉斯哥的城市公交车、伦敦的蒸汽轮渡、法兰克福的公共公园和当铺都化作有机社会的形象，资本主义的经济分割通过公共企业和团体意识的新形式而重新结合在一起。和国家不一样，城市既小又具体，可以把这种想法付诸实施。自我拥有的城市梦想，即城市有魄力经营自己的公共服务业，保留城市所生利润的下金蛋的鹅，通过做的各种事情吸引市民对城市的喜爱和认同，这样的梦想影响力非同小可。[274]
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1703279552 当然，人们无需到欧洲感受市营公共服务鼓吹者的设想。只要城市拥有或者提供了任何东西，从最简单的公共治安开始，既不需要理论也不需要跨越大西洋意识，就可以想象一点一点地添加公共产品和功能领域。像许多政治思想一样，城市所有权是个可以从众多不同源头着手的概念——一个能够重复发明和多方面同时发现的项目。[275]欧洲先例的作用是为美国都市进步人士提供一套起作用的、现成的例子。没有欧洲纽带，市营各种服务业的概念可能陷入抽象的经济辩论。米罗·莫尔特比在1900年写道：“经验、经验、经验”，而非理论，“才是英国城市社会主义的先决条件（sine qua non）”。欧洲的重要性在于：美国人可能在从欧洲借来的积累的经验基础上越过经济抽象辩论，越过以测量员的准确性确定公共领域边界这一难题，抓住实践本身。用豪威的话说，正是这个条件让伯明翰、格拉斯哥、伦敦、法兰克福或者柏林成为“所有人的经验”。[276]
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1703279554 想象城市摆脱大量承包商、贪污者、企业家、专营权所有者纠缠，自觉管理和决定自己的命运——在20世纪早期美国先进的都市进步人士中间，怎么强调这些多半从国外引进的城市形象所体现的雄心都不过分。同样也很难夸大他们对跨越大西洋的事件的认同感。美国问题被认为需要（哪怕是暂时地）求助于格拉斯哥公交车的经验，这一点非常重要。在1912年的选举活动中，伍德罗·威尔逊对马萨诸塞州福尔里弗城（Fall River）的选民说：“你们知道全世界管理最成功的城市是伟大的苏格兰城市格拉斯哥。”林肯·斯蒂芬斯在谈到欧洲市营公共服务业支持者时说：“他们远远跑在我们前面，自由派和激进派，他们都在积极工作，深入细节问题。”[277]美国市营公共服务业支持者的挑战，就是要看看跨越大西洋的热情在政治结构完全不同的地方可以进展到什么程度，而政治结构的重要性被他们忽略到最小。
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1703279556 考验伴随公交车而来，而且带来了让人不安的结果。现在回想起来，这个位点显然比当时看来更重要。如果美国的城市所有权运动在十年前或者二十年前就形成气候的话，就像英国和德国一样，很容易为城市获得利润的煤气供应本来可能就成为公共所有权议题的轴心。后来在1920年代和1930年代，主要的战场就是电力的地区分配问题了。
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1703279558 煤气和电力在进步时代都是竞争的领域。前者是20世纪初期煤气灯照明的城市中的基本消费品，其价格永远是争吵不休的话题。查尔斯·埃文斯·休斯和路易斯·布兰代斯都是由主张降低过分资本化的城市煤气垄断价格而卷入到政治活动中。但是1870年代和1880年代市营煤气厂的经验很少。费城1887年开始市营煤气运作，是美国19世纪末期这样做的唯一一个较大的城市，到了1897年重新把煤气厂承包给私人公司，当时一片指控之声，说此运营者和彼运营者都是一样贪婪腐败，让人厌恶。[278]到了20世纪前十年，电力竞争威胁到市营煤气经营的收入，城市议会对可能处于衰落的技术的新投资表现谨慎。张伯伦的伯明翰经验的时机已经过去，美国人已经抓不住了。至于电力，时机还不成熟。为城市街道和办公大楼照明的市营发电厂并不是稀罕的投资，但是只要家庭照明还是有钱人的奢侈品，电力供应就得不到都市政治的广泛支持。
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1703279560 1890年代进入异常扩张时期的公交车是另外一码事。公交车可能是每个人都离不开的服务。作为前汽车时代城市居民的出行工具，它们成为城市空间发展的关键决定因素、工薪阶层周日外出踏青的手段，如果公交车票价能够降低到一定程度，它甚至还是到郊区比较便宜的房子居住的必要条件。20世纪初城市政治最激烈的战场就在交通问题上，受到欧洲人经验激励的城市改革者在这上面也投入了最殷切的希望。
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1703279562 19世纪后期美国城市中，没有什么比交通政治更能清晰表现私人市场力量和公共方向之间的不平衡了。因迫切渴望有人提供服务，城市轻易地颁发交通专营权，很少考虑后果。当专营权所有者不能提供充足的服务时，市议会就授权更多的企业参与竞争。芝加哥城市当局在1884年到1895年颁发了98家公交车企业经营权，其中许多是完全根据预测的价值组建起来的纸上企业。结果是马拉的公交车和有轨电车的杂乱拼凑，很少向城市返还任何收入。在这种体制下，好处是城市纳税人不花一分钱，缺点是杂乱无章，服务质量低劣。[279]
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1703279564 到了1880年代中期，有些城市开始与公交公司更激烈地讨价还价，强力推行最高限价，对毛收入征税或者对经营的车辆征税。但是从总体上说，在授予专营权方面很少有什么限制。资本化是私人投资者的冲动，他们给股票掺水时，具有干旱地区农场主为牲畜提供饮水那样的热情。专营权都是长期的，到1899年，美国现有交通专营权中仍有三分之一是永久性的。根本没有听说对其经营进行公共监督。线路的计划完全是私人主动提出或竞争的结果，所以完全自由的竞争使得经营者都尽力在利润最丰厚的线路上投入最多车辆，公交车“阻塞”在波士顿闹市区和芝加哥中心地带，因为愤怒的司机在共同使用的道路上争抢位置。
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1703279566 在1890年代打破这个局面的是资本和电力。它们从1880年代的交通混乱中理出了秩序——实际上是垄断。1890年到1893年在密尔沃基城，由亨利·维拉德领导的辛迪加把城市公交车运营商从六家减少为一家，一个联合的公共服务公司，它还吸收了城市所有的电力生产设备。还没有开始投入改革政治的汤姆·约翰逊1897年在底特律成立了统一的公交车垄断集团。查尔斯·耶基斯做了同样的事，他把芝加哥环区北部和西部运营的公交车联合起来。在曼哈顿运营的最后一条独立公交车线路在1900年被该市新的运输公司辛迪加吞并。根据历史学家查尔斯·奇普的说法，在1902年美国最大的20个城市中，除了4个外，都存在交通垄断集团。[280]
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1703279568 在某种程度上，公交车集团化的浪潮反映了1890年代的经济发展趋势。这种由扩张性金融资本和因经济萧条而衰弱的企业的合作也在马口铁、自行车、农业机械、钢铁方面形成垄断。新公共服务公司名称中“联合”（consolidated）字样的频繁使用也很能说明问题：比如纽约市联合煤气公司，巴尔的摩联合煤气、电力照明和能源公司，芝加哥联合运输公司。电气化使这些市场力量更加复杂，因为突然需要大量资本才能进行有效的竞争。从第一条电力公交车线路投入运行的1888年到基本完成从马车到电车的转变的1900年，电气化使得运营和金融都发生了革命性变化。它把公交车系统向外扩张到城市边界以外，通过在只有少数人掌握的公司扩张计划之前购买便宜的土地，然后在新公交线路服务的郊区卖住房用地，就可以赚大钱。电气化使服务面向更多旅客，但它挤掉了竞争。1890年代相互交织的技术和金融变革明显支持了经济学家的观点，即在公共服务领域，只有垄断才能最终生存下来。
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1703279570 新公交企业的垄断地位、它们的金融和利润前所未有的规模、它们对城市授权使用公共街道的依赖、它们在政治中的日常纠缠以及由此产生的影响力，肯定让公交车投资者的野心与新城市改革者的野心产生冲突。由于公交公司的傲慢和公众的要求，积极改革的市长们与运输公司常常就安全和服务标准、向市财政返还更多利润、劳工规范、足以让城市交通民主化的低廉票价等争吵不休。就连在底特律为争取便宜的三分钱票价而努力的平格里，最初也只是把公交车城市所有权当作与运输垄断者协商谈判中获得优势的筹码，公交车市营化是作为万不得已时的一种威胁。[281]但是，随着欧洲成功的例子越来越多，抽象的讨价还价筹码慢慢成为了实际上的要求。
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1703279572 早期考验出现在纽约市。在1890年代初期，因对于城市交通线路不足和私人资本投资者无法达成扩张服务的计划感到失望，城市团体的广泛政治联盟成功组建了公共交通委员会，它得到授权可以设计、融资、拥有城市的地铁——虽然还不是建造和经营权。纽约市商会牵头往委员会里面塞了很多企业家，但是该建议也得到本市工会组织和睦邻中心的支持。1894年对该问题进行的全市范围公民投票以接近三比一的悬殊差距获得通过。[282]由快速交通委员会（Rapid Transit Commission）的总工程师设计出来，参考了实地考察到的伦敦和巴黎的最好经验，市属二十一英里地铁到1904年开始运行，规模仅次于伦敦私有的地铁系统。但是市营地铁在美国并没有得到和在欧洲一样的结果。不到一年时间，承租人就吞并了唯一的潜在对手曼哈顿联合公交车公司。对曼哈顿岛快速交通拥有了几乎完美的、公共融资的垄断地位，该公司拒绝委员会进一步扩张的建议，用老板奥古斯特·贝尔蒙的话说，继续获得“可观”的利润。[283]
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1703279574 在芝加哥，运输资本家的掠夺更加胆大，都市进步人士没有在所有权的不彻底观点上耽误时间。西奥多·德莱塞拿来作为其小说《金融家》主人公原型的查尔斯·耶基斯是起激化作用的人物。在1897年，随着芝加哥运输专营权即将到期，他试图让伊利诺斯议会通过一个法案，一下子把所有公用服务专营权延长到一百年。公众的愤怒阻止了耶基斯的计划，但是他的替代性措施获得成功，把伊利诺斯经营权期限从20年延长到50年。在耶基斯的法案被撤消之前，一帮芝加哥议员从法案中看到自己可以得到的一罐金条，他们组织了虚假的电力服务公司，给予50年的经营权，然后兴高采烈地把特权转卖给其他投资者，从中大发横财。[284]利润实际上是芝加哥公共服务业的代名词。在1890年代该市两家主要的公交车公司从毛收入中拿出27%到29%作为红利。[285]耶基斯把他经营的公司的资产注入他的各种控股公司和建筑公司，很快就离开芝加哥，但他的诡计和垄断野心已经迫使格拉斯哥那样简单直接的市营公交车进入城市政治的视野。
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1703279576 1905年以直接的“立刻得到城市所有权”为政纲当选市长的爱德华·邓恩，抓住了操纵政党活动的政客们不愿意认可的一点（他们知道什么是熟悉的、有利可图的体制）。作为一位有钱的爱尔兰裔美国律师、简·亚当斯（被他任命为城市学校董事）和克拉伦斯·达罗（被他任命为交通运输政策顾问）的朋友，爱德华·邓恩对欧洲城市政治非常熟悉。他曾在1900年到欧洲游历，看到了正在推行的市营服务业运动，在讲话中总是引用这一运动的成功事实和数据。他的主张得到工会团体、城市的报业巨头赫斯特（Hearst）旗下报刊的认可和许多进步人士的支持。听从汤姆·约翰逊的建议，他邀请格拉斯哥城市公交公司总经理到芝加哥来为建设低成本市营公交车线路祝福。1904年到1906年就这个问题进行的三次公民投票为城市所有权一方赢得多数，虽然最后一次投票没有达到把计划付诸实施所需要的三分之二多数这个门槛。[286]
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1703279578 邓恩在芝加哥进行的城市所有权运动于1905年、1906年达到顶峰，那些年对全国性的活动也是关键。多次成为民主党总统候选人的威廉·詹宁斯·布莱恩环球旅行回来后热情宣传市营公共服务业的主张。赫斯特报系高调对工人阶级表示同情，不留情面地揭露垄断权力的罪恶，用让人惊叹的力量推动该事业的发展。在纽约市，赫斯特自己在1905年以广泛的市营服务业诉求竞选市长。由于工人阶级的支持，赫斯特的“城市所有权联盟”差一点就赢得选举，如果不是坦慕尼协会选票计算作弊，几乎可以肯定占上风。在克利夫兰，汤姆·约翰逊努力组织一条低成本的、人民的公交线与城市私人的垄断经营者竞争。在这些事件中，城市所有权的反对者加倍努力要阻挡一位惊恐的批评家所说的“降临到我们头上的社会主义蛊惑”。[287]
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1703279580 所有这些都碰巧和新闻界的扒粪运动高峰吻合起来，并从中得到促进。《麦克卢尔杂志》（McClure’s Magazine）和竞争者大量刊登城市贪婪和腐败的故事，争先恐后揭露试图从政府那里得到优惠的企业家和出卖公共利益的政府官员暗中勾结的罪行，林肯·斯蒂芬斯用贪污者的俗语“贿赂”（boodle）让广大民众明白了这一切。[288]历史学家开始把这种大众的、进步的城市政治形式称为“市政民粹主义”（civic populism）。正如1890年代的伦敦，市营公共服务业是其核心。
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1703279582 在这种情况下，可以料到各种折中妥协办法会被仓促抛出应对城市所有权运动的潮流。调查委员会就是其中之一。到1905年9月，全国公民联盟组织了后来屡屡复制的进步时代机构——一个发现事实的委员会，受委托收集大西洋两岸的经验和信息。全国公民联盟精心平衡“公共所有权委员会”成员结构的策略，就是要确保不会出现意外。成员里面既有私营公共服务业负责人，又有公共所有权的坦率支持者——像伊利的学生爱德华·贝米斯、约翰·康芒斯等。康芒斯认为委员会1906年夏天泡在喝英国茶、听报告中是浪费时间，他偷偷溜出来自己花一个星期时间和格拉斯哥街轨委员会密谈。但在这么严重依赖国外经验来制订国内政策的论证中，委员会成员都非常严肃地对待他们的工作。[289]
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1703279584 让康芒斯等人感到特别失望的是，委员会对公有与私有公共服务成本和收益的比较失败了，原因不仅是委员会成员无法就收集的众多英国数据的意义达成一致，更因为美国公司拒绝开放资料给调查人。但是1907年发表的委员会多数派的推荐意见并非对于市营公共服务业不利。委员会在城市所有权问题上不偏袒任何一方，要看城市的具体情况而定。不过，尽管四个公共服务公司的老总中有三个反对，委员会还是认为竞争原则在城市公共服务行业失败了。委员会建议城市可以合法地自由选择是否把公共服务公有化，只要获得市民的认可。[290]
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1703279586 更有效的妥协是结构上的。路易斯·布兰代斯兜售浮动计算法的模式，借用伦敦煤气专营权的条款，把公共服务公司的合法红利与服务的价格下降结合起来。其他人则敦促更严格的专营权条款。但是，市营公共服务业热潮的最重要意义是恢复了管理委员会措施，并把它推向政治斗争的前沿。管理委员会在19世纪后期的英国和美国都是用来处理铁路价格投诉的，在美国由于法庭的制约导致其权力受到很大削弱，效果很小。但是在有些情况下，对这个概念的熟悉程度甚至比它的有效性更重要，而它迅速适应新变化的能力则远比这二者更重要。[291]
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1703279588 政治学家把这种现象称为政策“惯性”或者“道路倚赖性”。实际上，从1905年到1907年发生的事情是，曾失败的政策手段在要求迅速和果断行动的压力下被拿来重新使用，跳出从前熟悉的道路，反而一下子成为解决从来没有想象过的大范围问题的答案。在1906年，由于迫切需要应对铁路合并的强大压力，国会试图让气息奄奄的州际商务委员会焕发新生命。在此之前，威斯康星的罗伯特·拉福莱特曾经试图通过同样的手段来兑现他驯服本州铁路公司的诺言。现在1907年面对交通危机，拉福莱特让约翰·康芒斯起草一个措施，把铁路委员会的监管范围一下子扩展到在该州经营的所有公共服务领域：自来水、电力、煤气、电话、铁路、公交车等。查尔斯·埃文斯·休斯在1906年纽约州长选举中挤走赫斯特后，要寻找一个消除赫斯特城市所有权问题威胁的方法。他发现自己的答案就在威斯康星计划中：一个全州范围专家组成的小型公共服务委员会，被授权批准收费价格、监督资本上市、制订安全和服务最低标准。公共服务委员会1907年在威斯康星和纽约成立，这种主张迅速在各州议会中出现，到1914年底，除了三个州外，所有各州都搭上了这趟车。[292]
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