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1703279580 所有这些都碰巧和新闻界的扒粪运动高峰吻合起来，并从中得到促进。《麦克卢尔杂志》（McClure’s Magazine）和竞争者大量刊登城市贪婪和腐败的故事，争先恐后揭露试图从政府那里得到优惠的企业家和出卖公共利益的政府官员暗中勾结的罪行，林肯·斯蒂芬斯用贪污者的俗语“贿赂”（boodle）让广大民众明白了这一切。[288]历史学家开始把这种大众的、进步的城市政治形式称为“市政民粹主义”（civic populism）。正如1890年代的伦敦，市营公共服务业是其核心。
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1703279582 在这种情况下，可以料到各种折中妥协办法会被仓促抛出应对城市所有权运动的潮流。调查委员会就是其中之一。到1905年9月，全国公民联盟组织了后来屡屡复制的进步时代机构——一个发现事实的委员会，受委托收集大西洋两岸的经验和信息。全国公民联盟精心平衡“公共所有权委员会”成员结构的策略，就是要确保不会出现意外。成员里面既有私营公共服务业负责人，又有公共所有权的坦率支持者——像伊利的学生爱德华·贝米斯、约翰·康芒斯等。康芒斯认为委员会1906年夏天泡在喝英国茶、听报告中是浪费时间，他偷偷溜出来自己花一个星期时间和格拉斯哥街轨委员会密谈。但在这么严重依赖国外经验来制订国内政策的论证中，委员会成员都非常严肃地对待他们的工作。[289]
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1703279584 让康芒斯等人感到特别失望的是，委员会对公有与私有公共服务成本和收益的比较失败了，原因不仅是委员会成员无法就收集的众多英国数据的意义达成一致，更因为美国公司拒绝开放资料给调查人。但是1907年发表的委员会多数派的推荐意见并非对于市营公共服务业不利。委员会在城市所有权问题上不偏袒任何一方，要看城市的具体情况而定。不过，尽管四个公共服务公司的老总中有三个反对，委员会还是认为竞争原则在城市公共服务行业失败了。委员会建议城市可以合法地自由选择是否把公共服务公有化，只要获得市民的认可。[290]
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1703279586 更有效的妥协是结构上的。路易斯·布兰代斯兜售浮动计算法的模式，借用伦敦煤气专营权的条款，把公共服务公司的合法红利与服务的价格下降结合起来。其他人则敦促更严格的专营权条款。但是，市营公共服务业热潮的最重要意义是恢复了管理委员会措施，并把它推向政治斗争的前沿。管理委员会在19世纪后期的英国和美国都是用来处理铁路价格投诉的，在美国由于法庭的制约导致其权力受到很大削弱，效果很小。但是在有些情况下，对这个概念的熟悉程度甚至比它的有效性更重要，而它迅速适应新变化的能力则远比这二者更重要。[291]
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1703279588 政治学家把这种现象称为政策“惯性”或者“道路倚赖性”。实际上，从1905年到1907年发生的事情是，曾失败的政策手段在要求迅速和果断行动的压力下被拿来重新使用，跳出从前熟悉的道路，反而一下子成为解决从来没有想象过的大范围问题的答案。在1906年，由于迫切需要应对铁路合并的强大压力，国会试图让气息奄奄的州际商务委员会焕发新生命。在此之前，威斯康星的罗伯特·拉福莱特曾经试图通过同样的手段来兑现他驯服本州铁路公司的诺言。现在1907年面对交通危机，拉福莱特让约翰·康芒斯起草一个措施，把铁路委员会的监管范围一下子扩展到在该州经营的所有公共服务领域：自来水、电力、煤气、电话、铁路、公交车等。查尔斯·埃文斯·休斯在1906年纽约州长选举中挤走赫斯特后，要寻找一个消除赫斯特城市所有权问题威胁的方法。他发现自己的答案就在威斯康星计划中：一个全州范围专家组成的小型公共服务委员会，被授权批准收费价格、监督资本上市、制订安全和服务最低标准。公共服务委员会1907年在威斯康星和纽约成立，这种主张迅速在各州议会中出现，到1914年底，除了三个州外，所有各州都搭上了这趟车。[292]
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1703279590 委员会的一个不小的政治优点是，公共服务公司很快看到了它的好处。委员会管理既可以缓和公共服务城市所有化的诉求，又可以把专营权的讨价还价从市政厅过热的政治走廊转向更遥远、更安全的州立机构。1913年在伊利诺斯成功推动成立州公共服务委员会，活动的主要资金提供者中有电力服务垄断大亨萨缪尔·英萨尔。“全国电力照明协会”在成员公司中兜售这个观点，说这给予他们“摆脱地方和政治影响的最大自由”。在阿拉巴马州，当1911年新伯明翰城市章程授权对所有新的专营权问题进行公民投票表决，公共服务公司迅速行动起来，让公共服务委员会法案在议会获得通过；1920年补充条例的主要内容由伯明翰铁路、照明和电力公司的首席律师起草。[293]
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1703279592 但是，当公共服务政治的核心问题能够被确定为惟利是图和渎职（“扒粪者”倾向于这样表达）等道德议题，这个管理委员会主张的吸引力就远远超过了直接受影响的利益团体。这个主张的承诺是多方面的：私人所有权受到公共监督的调节而缓和；让投资者有合理可靠的回报；让消费者有公共规定的服务标准。到了1912年，华盛顿州最高法院认定该想法“解决”了公共服务问题，给予民众“公共所有权的所有好处，同时不用承受其负担”。[294]
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1703279594 由始于格拉斯哥的一系列事件而得到复兴，管理委员会的解决办法扭曲了城市所有权运动，破坏了它的影响力，抢先消耗了很多政治资本，让一些重要的盟友分道扬镳，不过它并没有消灭这个运动。为威斯康星法案撰写公共所有权条款的康芒斯一直认为，委员会手段不过是权宜之计。在芝加哥和纽约，新的委员会很快就因为软弱无力和剥夺地方政策制订权威而遭受猛烈攻击。有些最初被任命为管理委员会成员的人（如纽约改革俱乐部的米罗·莫尔特比）完全履行体现公共精神、奉献专长的诺言，但是政党仆从和从前的公共服务公司老总迅速成为委员会的成员，很快就清楚表明公共服务问题根本没有真正解决。这个问题仍然成为市长们会议争论的内容。在进步党的左翼，有人热心推动城市所有权主张的实现，包括罗斯福内阁中后来被称为公共工程“沙皇”的哈罗德·伊克斯。美国公共所有权联盟一直忙于宣传鼓动的工作，如弗里德里克·豪威、爱德华·邓恩、简·亚当斯都当过该联盟的副会长。[295]
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1703279596 总而言之，公交车“市政民粹主义”的材料仍然近在手边。1912年查尔斯·比尔德认为城市公共服务所有权运动从来没有比现在更强大，旧金山在这一年开始建设一条短途的市营公交车线路与私人经营者竞争；克利夫兰市民投票支持城市电厂为大众提供电力服务，边界对面安大略省的城市也在这样做；密尔沃基的社会党政府上台后（像伦敦激进分子一样）讨论直接实施的城市公共工程，（像法国城市社会主义者一样）讨论为穷人提供的免费医疗服务。1922年在底特律，平格里的继任者又买断了私人公交车线路。三年后，在州长艾尔·史密斯的祝福中，纽约改革者开始建设直接由城市经营的地铁线。该市把它命名为“独立”线，即独立于运输公司垄断之外。[296]
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1703279598 虽然如此，对照英国和德国的情形，第一次世界大战前美国在公共服务城市所有权方面漫长和激烈的斗争结果还是让人丧气的。1920年代中期美国的69个“大城市”中，除了九个外全部拥有自己的水厂，有近四分之三的城市有公共市场。但是只有底特律、旧金山、西雅图、纽约四个城市拥有或者经营自己的交通线路。只有奥马哈、里士满、德卢斯三个“大城市”拥有市营煤气厂。九个城市经营自己的电力照明或者发电厂。在美国所有公交车线路中，公共运营商只占不足2%的比例；公共电厂发电量只有全国电力产量的5%；公共煤气厂生产全国供应量的1%。与领先的英国德国相比，这些数字是渺小得让人尴尬。[297]
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1703279600 梦想如此真诚，实现它的努力如此迫切，加上大西洋两岸如此多的相似点，如此强烈的跨越大西洋认同感，结果为什么和美国城市所有权运动进步分子的预计相差这么远呢？
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1703279602 时机和规模是部分原因。美国公共服务业市营化工程起步较晚，都市进步分子以公交车为开端。但是没有积累的政府管理经验的好处，要从电气公交车系统入手，一开始就面临成堆的困难。经过十年电气化，世纪之交的都市公交系统在规模和复杂性上已经让水厂和煤气厂相形见绌。在美国尤其如此，因为美国运输公司早期的电气化和在郊外开发区的投资（这在其他地方是不允许的）使它们比欧洲同行强大得多。正如批评爱德华·邓恩倚赖格拉斯哥经验的人马上强调的那样，芝加哥的公交系统是全世界最大的。即使在世纪之交的人口只有格拉斯哥一半稍多的波士顿，其公交线路也是格拉斯哥的三倍，而且每日运送的旅客人数是格拉斯哥的两倍。[298]这么庞大的体系让城市单单依靠自身物质财产来购买是非常昂贵的，如果按这些公司过高估计的资本价值，购买它所隐含的债务负担可能吞掉整个城市预算。先后顺序很重要。美国城市已经错过了市营煤气的最佳时期，它们积累的管理困难的山峰更高了；再错过市营公交车，它们又落下更多欠账。
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1703279604 其他障碍来自法律。和法国不同，没有总括性的禁令阻止美国城市开发市营服务业。很多法院和议会经过激烈和短暂的司法斗争后，很快达成协议：那些依赖使用城市街道或者依靠城市颁发专营权的服务项目，都是市政府自己可以直接经营的内容。宪法对于城市负债总量的限制是更大的障碍，不过这些条款可以修改，尤其是对于城市投资能够带来利润的“生产性”企业。不是法律的死板而是宪法裁判体制要求改革者应付的双重战场，消耗了他们的最大资源和能量成本。包括购买合同或者管理措施最小细节在内的一切都要经过政治体制两次，先要通过政府正常审查程序，然后再通过法院审核程序，在这个过程中，投资者的财产权肯定成为听证会特别关注的焦点。美国体制带来的拖延和障碍肯定比进步人士在国外见识的多得多。[299]
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1703279606 但是让市营公共服务业运动陷入困境的最大问题，是那个让爱德华·邓恩遭遇挫折的内容：腐败。邓恩本来希望借助于格拉斯哥的声望和经验，大张旗鼓地请格拉斯哥市营公交系统总经理来为芝加哥新的市营公交车祝福。此人毫不含糊地表示对这里私人运输公司的糟糕服务和过时设备感到失望，可更让他惊讶的是看到芝加哥上空飘浮的政治腐败的恶臭，除非是万不得已的情况下，他甚至不愿意推荐公有化了。[300]因为满心指望的认可落空而陷入极度尴尬，邓恩只好把那份报告装进口袋。但是压制报告并不能压制背后的问题。城市的财产所有者对于票价和税收的关心、那些因为城市的合同利润而发展的小企业主的不满——进步人士的反对派在伦敦利用的所有力量，所有这些再加上腐败的重量，终于引起天平的倾斜。特威德（Tweed）对纽约金库的掠夺、芝加哥城市议会那些所谓灰狼的胃口、费城共和党机器静悄悄的但一点都不逊色的系统腐败等，都构成城市所有权辩论的背景音乐，实际上甚至淹没了辩论本身。
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1703279608 都市政党机器出售一个又一个有利可图的城市特权，到世纪之交被“扒粪者”抓住揭发时，这已经是老掉牙的故事了。已经有一代精英和中产阶级“好政府”改革者努力要纠正这些。限制和控制公众选举的官员特权是他们惯用的手段，其中许多来自欧洲的先例：按英国经验成立的公务员委员会（虽然在英国，市政府不在公务员管理范围）；按英国地方政府委员会模式成立的州监督委员会；模仿德国市长的职业城市经理人；或者欧洲风格的选举权限制把城市交还给它的财产所有者。[301]
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1703279610 “好政府”改革者认为不完全民主的英国和德国的城市管理比美国更诚实、廉洁，这并非完全错误的。当然腐败丑闻并非只是美国人才有的专利，比如1889年的一起丑闻就导致伦敦市政议会的前身“大都会市政工程委员会”倒台。说到城市腐败，英国调查官阿瑟·莎德威尔在1906年谨慎地说“英国人并没有资格扔很多石头”。酒馆老板、房地产商人、房东、承包商——所有这些有证照、有利益可图的人都是英国城市议会中的固定角色；在城市政策中有利害关系的人也毫不掩饰地把代表政治私有化。[302]但是，19世纪末期英国和德国的城市腐败行为更隐蔽、更客气，更多是优惠和好处的交换而非现金贿赂，也更少民主的特征。在这点上，时机也产生了深刻和广泛的后果。有些地方，先有现代城市管理体系，然后才出现都市政治民主化，比如德国，以及基本上如此的英格兰和苏格兰，这一点和美国完全不同。在美国，白人男性的民主早早兴起，创造了一个更容易被某些人钻空子的体制，他们把城市管理看作获得私利的领域，更容易把公共职位看作要尽可能快捞好处的短期投资。
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1703279612 是遭遇民主之下腐败的经历最终让专家管理委员会的主张如此吸引人——这个因素更甚于它的便利和熟悉、公共服务公司的秘密推销、立法狂热的力度。即使当专家已经被推开，公共服务公司已经学会如何巴结、讨好管理者，他们之间的关系已经密不可分时，委员会公正性的氛围仍然保留着。用威斯康星大学亨利·梅耶的话说，委员会概念的诺言是通过那些把科学的客观性和法律的中立性结合起来的控制机构，“把公共服务业从政治中拿走”。[303]相反，因为容易接近现金流和以前梦想不到的大发横财的机会，可能出现另一个特威德[304]或者“煤气厂小集团”，对这一点的担心和恐惧成为反对市营服务业运动的人最强大的武器。观察家指出，只要芝加哥选民面临的议题是对私人公交车经营的不满，邓恩的市营公交车运动就可以取得胜利。但是，纯粹公共所有的公交车实现的可能性越大，人们的怀疑也就越大，支持邓恩的比例就越小。
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1703279614 在腐败问题面前，市营服务业运动的有些学术骨干悄悄溜走了。在1905年12月美国经济学家协会讨论公共服务业话题时，只有豪威和改革俱乐部的米罗·莫尔特比明确支持公共服务业公有化项目。阿尔伯特·萧故意回避和躲闪。他的报告说“我们从国家的一端到另一端都在进行如火如荼的实验”，他希望每个实验都进展顺利，但他不支持任何一个。长时间高举服务业公共所有权大旗的伊利已经改变观点加入到批评者的行列。伊利的批评者认为他改变主意是因为资助他研究的新公司的影响，他自己则担心腐败和管理能力等问题。[305]至于有公民思想的商人，在欧洲背景下本是公共所有权的核心支持者，他们对于城市基础设施落入党棍和企业老板之手这一前景的担心非常强烈。在这种情况下，可敬的中产阶级看中妥协的解决措施就没有什么奇怪的了：公共拥有的公交车线路（而不是公交车本身）、浮动价格体制，或在管理委员会监督下的私有企业等。
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1703279616 在这些担心和经历的背景下，豪威、邓恩、约翰逊不准备在公务员改革上花费时间，而是迫切要扩大公共商品和市营企业的范围，这只能招来“天真幼稚”之类的指控。豪威坚持认为城市管理大事情将自动吸引本领更大、水平更高、更诚实的人进入市政府从事城市管理，但是在美国背景下有点不现实，不管伯明翰和格拉斯哥的情况如何。至于期望市营企业本身复兴市民的“城市意识”的呼吁，它让市营化支持者的项目容易被指责为愚蠢、缺乏判断力，虽然他们可以提供大量对比成本的数据，讲解德国城市效率的故事。
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1703279618 实际上，城市所有权鼓吹者对于腐败问题的回答并不像看起来那么幼稚。腐败问题的公共讨论倾向于混淆区别，渲染一种普遍堕落的氛围，但其实腐败结构是复杂和多样化的。在世纪之交的美国城市，它们至少表现出两种形式：边缘性腐败和内部腐败。
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1703279620 边缘性腐败出现在政府和私人供应商接触的地方。政府通过合同、出售或者专营权给予私人投标者经济机会，这种地方一直是腐败者捞取好处的肥沃土壤。边缘性腐败的形式是贿赂、回扣、勒索、报偿等。交换的东西通常是现金，虽然雇佣亲戚朋友或者政治支持也可以当作交换筹码。比如（查尔斯·爱德华·拉塞尔讲的故事）二十二个市政委员会委员1884年以二万美元一张的价格出卖他们的投票，这涉及利润丰厚的下百老汇公交车经营权。被收买的是拥有投票权或者影响力的人。[306]但是边缘性腐败的最终受益人是收买者，那些通过非诚实手段获得巨大商机的商人。
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1703279622 相反，内部腐败发生在市政府内部工作人员身上，受益人是企业老板、政客以及得到他们恩惠的人。内部腐败偶尔也涉及公然的挪用公款，虽然这种情况很少不被逮住。更常见的形式是虚报工资表，在招募人员时任人唯亲、政党分肥、工作效率低下。有时候涉及现金交易。世纪之交要得到城市职位，最常见的方式是贿赂；城市职位所有者必须捐款，此乃填充政党竞选基金的标准手段。但是交易对象除了现金外，同样常见或更普遍的还有工作岗位、肥差，或者选举日的集团投票等。有些国家试图通过限制公职人员的投票权对付这最后一种腐败。在德国，国营铁路职工被明确剥夺投票权。在澳大利亚的维多利亚，政府雇员被排除在正常选举之外，但给予他们独立议会代表的资格，更公开地为自身利益说话。[307]
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1703279624 内部腐败和边缘腐败的关系比这些手段表现出来的更加复杂。都市腐败的矛盾在于：如果限制其中一种腐败机会，就会增加另外一种腐败机会。减少城市拥有和经营的企业，能减少内部腐败的可能性，却增加了边缘腐败的机会，私人供应商的贿赂就会泛滥。
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1703279626 这两种腐败在美国城市都很流行。城市政治机器毫不迟疑利用扩大城市服务的机会捞取赞助。城市自来水、卫生部门、警察、消防、健康监督、公共澡堂都（往往是公然）被用来作为政治忠诚的酬佣和优惠。但是如果林肯·斯蒂芬斯和他的“扒粪者”同行是对的，那么世纪之交美国城市腐败最臭不可闻、最严重的情况就发生在边缘地带。正如耶基斯事件以及几十件类似案子显示的，咄咄逼人的私人资本和有兴趣利用职权牟利的政府官员接触的地方，出现腐败的可能性非常大。豪威和斯蒂芬斯这些鼓吹城市所有的人认为围绕专营权的边缘腐败是城市的最大罪恶，这想法其实不错。但是在“扒粪者”把都市政治个人化，报纸编辑急于靠揭露政党头目腐败丑闻来扩大发行量的背景下，公共服务业市营化鼓吹者的说服任务并不轻松。对于在开放的、多孔的、民主的美国城市发生更多腐败的担心，使得美国城市活动的领域很小，而让最成熟的腐败机会进一步加大。
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1703279628 那么，问题的核心是否在于多孔性本身呢？是否美国城市政治和政府职务分配的早期民主化（尽管有很多缺陷，尽管存在极力辩护的种族和性别壁垒）使朝向都市社会政治的转型更困难了呢？城市改革进步人士中没有一个人考虑这个问题。他们不愿意接受的结论是：他们的雄心因为历史发展的层次不对而陷入困境。他们心目中自我拥有的城市是民主的实现。透过算术民主的形式外壳，他们看到了城市演变成发挥民主功能的生物器官。那是历史前进的方向：从消极等待到行动，从形式到服务，对都市生活的相互倚赖性从无意识到有意识的转变。那就是萧强调城市“管家”时表达的意思，就是豪威所羡慕的“做事的”城市的核心——大胆的、集体的、公开的作为，期待共同回报。民主的结果不在遥远的管理委员会，甚至不在选举，而在格拉斯哥的公交车和伦敦轮渡的日常运行中。
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