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1703279992 人们应该想象到北大西洋经济中存在纵横交错的种种互助团体和保险机构：管理的和非管理的；商业的和友好互助的；计算上非常原始的和高度系统化的等。结果形成的体系既是日常生活的固定模式又不能满足日常生活所需，涉及范围很广同时又漏洞百出。没有其他组织能在工人阶级中扎下这么深的根。在1911年据说工会会员达到三百万的英国，正式注册的友好协会（排除集资协会和工业保险公司）声称拥有六百万会员。当然，会员身份可能不止一个，有重叠的情况。总体上说，这意味着包括小孩在内每八个人中就有一个是友好协会的注册会员。与此同时，在法国互助会有四百万成人会员，相当于全国人口中每十人有一个会员。[423]
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1703279994 在美国，哪怕最粗糙的官方统计都没有，工人互助协会的规模及其在经济上的重要性需要人们去猜测。显然这个体系范围广泛，远不止幸存下来的那些油漆脱落、屋顶扭曲的小镇共济会或者伐木兄弟会会议厅所显示之规模。每个工人阶级街区都有俱乐部和会所。1908年在宾夕法尼亚州的钢城霍姆斯特德（Homestead），玛格丽特·拜因顿一个星期内统计到50家慈善协会的通知。在芝加哥的意大利社区，打着旗子、伴随着锣鼓和笛子演奏的互助协会游行成为星期天的固定节目，正如简·亚当斯说的，会员“庆祝他们取得的成就：至少在自己周围建立了躲避灾难的一面薄墙”。杜波依斯估计了兄弟会和互助会成员在1890年代费城黑人中的数量，大概是城市黑人成年男性中的三分之一。在世纪之交的印第安纳州一万五千人口的密执安市，有26个兄弟会会所，几乎都是以雇佣劳动者为主，还不计算以教区为单位的天主教和路德教互助会。在互助主义的集中地曼哈顿下东区，有近两千个互助协会。[424]
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1703279996 更精确的成员数目估计可能风险更大。在1891年，康涅狄格州劳工统计局统计了386个互助协会，这些协会吸收了十二万七千会员，（在东北部工业区）达到全州每六个居民中有一个会员的密度，比八年后西伯姆·朗特里在英格兰约克郡统计的七分之一的比例略高。到了20世纪初期，估计的数字更高。在1915年，从“金色西方土著人子弟”、“红人改进会”到“赫尔曼子弟会”、“圣约之子会”等加利福尼亚兄弟会加起来，每五个居民中就有一个会员。在1914年的马萨诸塞州，兄弟会宣称几乎每两个本州居民中就有一个会员。用这样的方式计算，数字显然夸大了互助会在工人阶级生活中的存在。多数当时的专家认为应该把会员人数砍掉一半，因为里面可能有从工人阶级以外吸收的人。在这个基础上再砍掉一半，因为里面有多重会员身份，人们可能加入两个甚至三个协会以增加抵御风险的机会。即便如此，从剩下的数字看，工人阶级互助协会结构仍然和当时欧洲的情况相当。[425]
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1703279998 美国互助协会机构的虚弱之处不在于会员人数少，而在于他们在社会和政治上的分化。在英国和法国，友好协会和互助会在社会政策辩论中发挥强大的公共角色的作用；在德国，救济会和自愿协会形成俾斯麦的社会政策不得不考虑的一个轴心。相形之下，美国同行的无所作为让人惊讶。除了1920年代“雄鹰兄弟会”要求公共资助养老金补贴的活动这个例外，最好的兄弟会机构在影响公共政策方面也只是要求提高地位的例行公事而已。至于更小的、教区的、工厂的、街区的兄弟会分会以及病人俱乐部、葬礼基金会等，则因为移民工人阶级的内部派别斗争使得力量大为削弱。美国工人风险池的最有效的组织基础——语言、信仰、种族、民族差别，在促进互利的行动中也造成分裂。在这些民族和种族分裂的基础上很难形成共同的公共政策。
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1703280000 在这种情况下，“工业保险”行业的美国分支发展迅速。到了1911年，美国已经有2470万份保险单，是兄弟会成员数目的三倍，在资金上相当于当时德国国家社会保险体系的金额。[426]工人阶级的自愿性互助协会也得到发展，只要工作或者工资不稳定就会出现这种协会。但是没有统计，在政治上没有影响力，没有公共注册的承认和国家支持，也没有中产阶级团体的加盟赞助，加上内部派系林立，所以自愿性协会没有成长为美国公共政策形成和管理的支撑点。
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1703280002 在大西洋的两边，自愿性预防风险的机构给予参加者的保障，都只覆盖工人阶级家庭所想到的未来灾难的一小部分。病假工资和（尤其是美国）丧葬费用是最常见的利益。因为会费很高，有些互助协会还提供签约医生的服务或者（更少见）遗属抚恤金。除此之外，包含的险种就大幅度减少了。只有组织最好的技术工人工会提供失业保险。除了个别大公司的雇员外，退休金对于产业阶级来说还是奢侈品。
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1703280004 性别更突出地加剧了这些局限性。没有任何地方的互助协会保险范围包括女性工人特有的风险：怀孕、生孩子、婴儿照顾等，所有这些都能一下子掐断女性收入的渠道。工人保险是男性工人的保险，兄弟会强化了这一点，特别强调男性团结的仪式兼保险特征。石板俱乐部的家就在男人集中的酒馆里。女性只是作为保险费征收员每个星期拜访的对象，才在自愿保险结构中发挥值得注意的作用。对女性来说，挣工资只是劳动生涯中相对短暂和压缩的一部分，她们用不那么正式确定的方式凑成了一些互助体系，和男人的既是社交俱乐部又是投注池的模式在结构上不同。不管是自愿风险池机构还是后来作为补充的国家保险体制，从总体上看都不是为女性服务的。[427]
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1703280006 保险虽然受到限制，但是它无处不在，已经成为工人阶级生活的现实。保险本来是为待遇最好的技术工人服务的不完善体制，其效率随着工资梯度的下降而迅速削弱。它不是为女性设立的，也从来没有购买到真正的安全网：真正的保险，即保证“躲避灾难的薄墙”不会在工人阶级家庭周围破碎，让家属依赖私人慈善机构的慷慨救助或者成为济贫法严厉审查的对象。不过，日常互助主义虽然只是破烂的斗篷，却是靠平均法则缓解工人最严重灾难的方式的生动体现。
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1703280008 被1910年美国观察者称为社会保险的另一种东西出生于德国。社会保险在两个重要方面和自愿互助方式明显不同：这两个方面都把风险和共谋关系的边界向外扩展了许多。首先，最重要的是，它强迫雇主参加工人的风险池。因为工人生活的绝大部分被工作占据，事故、疾病、老年虚弱、失业等不仅是工人的风险也是企业的责任。社会保险将工业风险的概念社会化了，认为有权力确定工作条件的人有责任承担工业生产的重担。
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1703280010 社会保险的第二个创新是让风险基金也成为工人必须购买的东西。这一方面是要加固在保险精算上不稳定的、经常重组的自愿互助协会，另一方面也把参加保险的人员扩展到普通工人阶层，而且最重要的是，减少了那些不断从自愿体系的缺口和漏洞中跌出去的人对救济机构造成的压力。工人的风险基金开始是作为和命运搏斗的社会连带主义赌博。在社会保险中出现了更加公共化的主题：在工人、雇主和纳税公众间，对私人工资讨价还价中产生的社会成本进行合理分配。
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1703280012 当19世纪晚期德国开始对工人保险问题展开辩论的时候，这个问题还不是十分清楚。包括俾斯麦在内，没有人认识到国家作为庞大保险公司的前景。从1880年代在德国诞生到1911年英国自由派政府意外使用，到后来美国新政者的借用，社会保险的历史是一系列僵局和临时拼凑组成的。
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1703280014 在德国，这些拼凑做法产生的关键点是在救济会和矿工联合会。在理论上对雇主和工人都有约束力，它们在19世纪中期德国维持了强制参加风险基金的模式。当1870年代中期经济崩溃的时候“劳工问题”激化，每个城市的大门前都积聚着乞丐和流浪汉，重新让救济会发挥作用的思想吸引众多批评自由贸易主义的人士就没有什么奇怪的了。1874年社会政策协会对这个问题进行了详细辩论。但是只有少数人如阿道夫·瓦格纳主张强制性的、公众的救济会。多数人倾向于要求工人为防范造成收入丧失的灾难而参加保险，但是可以让他们自由选择任何一种保险协会。多年后，古斯塔夫·施穆勒仍然认为1880年代强制性保险立法太草率了。路约·布伦坦诺当时完全反对。但是早在1870年代就已经清楚的是，公共强迫和救济会机构形式的某种结合是社会政策可以做到的事情。[428]
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1703280016 最初的政策形成工作中没有一项是俾斯麦的贡献，但是标准的记载常常把功劳归功于他。在担任新德意志帝国总理的时候，俾斯麦在1870年代中期把注意力从外交转向国内政策，保险根本不是他考虑的议题。他发表的回忆录中完全略去了1880年代通过的著名社会保险法案。由于注意力集中在不断增加的社会主义者的投票上，俾斯麦最关心的不是工人面临的风险而是工人阶级的政治忠诚度，后者因为他在1878年压制了几乎所有的社会主义活动而造成危机。不过，因为全面爆发的合法性危机的紧迫性，那个举措倒是促使当局加快研究政策来赢回工人阶级对既定社会秩序和国家的支持。[429]
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1703280018 俾斯麦的本意不是保险，而是帝国供应。他根本不喜欢要求工人向国家福利基金交钱的观点：“如果工人必须付钱，对他的影响就失去了。”他最初想象的是，工业事故赔偿金应该完全由雇主和帝国本身支付。他否决了社会政策首席顾问允许私人保险公司承担雇主事故责任风险的建议，理由是它会使利润和生意概念侵入他希望为帝国创立的社会保险领域。来自下面的社会主义诉求要用来自上面的社会供应抗衡。赠送关系的出现可以让潜在的激进主义者相信，保护他们福利的最强大机构仍然是帝国本身。[430]
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1703280020 由于德国议会拒绝接受俾斯麦最初建议中包含的税负，在人为加剧的危机中，产生了另外的东西：强制性保险法案的三重奏。首先在议会通过的是1883年的疾病保险法案，结合和扩展了现行的救济会（Hilfskassen）：要求某些类别的产业工人必须参加经过认可的疾病保险，并添加了雇主必须为保险基金缴纳的税款。1884年的事故保险法案用法律规定的工业事故赔偿标准取代现行的赔偿法律，由强制性的、半官方的雇主互助协会管理。第三个是老年和失去劳动能力强制保险法案，集中工人的会费、雇主的税款、象征性的帝国补贴成为退休金基金，为残疾的工人和超过70岁的老工人服务。只有在这里，俾斯麦越过顾问的反对和议会的抵抗，成功推行了最接近他思想的原则。即便如此，1903年强制性保险机构吸收的基金中只有7%是来自帝国本身，47%来自雇主的税款，46%来自工人自己交的钱。[431]
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1703280022 俾斯麦的意志与德国国会的抵制相冲突，社会保险产生于妥协，在开始时就充满惰性和即兴拼凑的混乱问题。1883年疾病保险法案把疾病赔偿委托给新老救济会的复杂组合，其中许多按2:1的比例由工人和雇主提供资金。到了1909年，其中有23,000个提供病假工资和签约医生的医疗服务，没有一个完全相同的赔偿金。另一方面，工业事故保险的成本完全摊在雇主身上，由半官方的雇主基金管理。还有第三种管理机构是特别为养老保险基金而设立的，雇主和工人的保险费这次是各付一半。
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1703280024 虽然管理分散和不完整，德国体系仍然不断发展，在1880年代的产业工人核心外增加了其他的人口。疾病保险法案一下子把参加注册互助协会的德国工人数量翻了一番，达到所有挣工资者的40%。到了1914年，扩展到包括农场和家务劳动的工人。实际上德国几乎所有挣工资者都在疾病和事故保险法案的保护下。1911年保险体系中增加了领薪水者，有不同的管理机构和特别优惠的赔偿金。给工人家属的疾病赔偿到了世纪之交的时候在许多救济会已经普遍存在。给孤儿和无法工作的寡妇等的遗属抚恤赔偿在1911年也被纳入进来。
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1703280026 德国保险体系是对工人阶级社会主义进行的先发制人的打击，却被其批评家称为社会主义本身的缩影，它不仅在管理上混乱不堪，而且在指导倾向上也矛盾百出。吝啬小气是其突出的表现。从一开始，资助的水平就故意压得特别低。病假工资一般来说只有工人正常工资的50%—60%。在工伤事故方面，雇主提供的赔偿只是在工人失去工作13个星期后才开始，然后赔偿金额由上诉委员会裁量确定，而他们的决定往往对雇主很有利。靠养老保险过退休生活从设计上就是不可能实现的。养老保险法案下的保险费是人人都要交的，但是获得赔偿的只是那些交了整整30年保险费的人，这个体系在德国工人阶级中不受欢迎，也根本没有推广开来。[432]
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1703280028 所有这些限制都是为了维持人们因为饥饿而工作的常规刺激，但是伴随而来的还有其他难以预料的慷慨大方。在事故保险体系的刺激下，德国雇主在安全设施和管理上的投资速度是北大西洋经济体内任何别的地方都无法媲美的。因为需要给投资找到出口，到了世纪末的时候，积累了大量保险基金的管理者开始把资金注入到公共设施上，医院、疗养院、公共澡堂、给水排水设施、低成本房屋等，所有这些方式给德国社会带来深远的影响。
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1703280030 工人保险体系内的权力关系也是类似的两面性。德国保险法案本来的设计是要支持中央集权国家，结果却把权威转移给了一大堆乱七八糟的辅助机构。社会民主党反对1880年代的法案，说它企图用国家慈父般慷慨馈赠埋葬工人阶级的激进主义。但是由于疾病保险法案（根据保险费交纳比例）分配给挣工资者在疾病保险基金管理中三分之二投票权，社会主义者很快找到了力量仅次于工会的组织基础。到了世纪之交时，社会主义者多数已经控制了许多最大的城市疾病保险基金，这让签约医生和帝国官员感到忧虑。到这时候德国国会中的社会民主党议员已经开始固定地给社会保险体系投赞成票。到了1920年代右翼人士威胁要解除它的时候，他们就好像把它一直当作自家的东西一样拥护。[433]
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1703280032 对于工人的最后一个主要风险——失业，德国保险官员从来没有设计出切实可行的解决办法。没有了帝国立法的帮助（1906年由于成本考虑而停止），失业救济只得靠城市自己来选择怎么提供。1910年，多数德国城市建立了公共劳动力交流市场：城市资助的就业大厅，失业工人可以在这里尝试寻找广告招聘的岗位。德国一些城市还借鉴比利时和法国的经验，尝试为工会的失业基金提供补贴，努力减缓救济机构面临的季节性需求高峰。[434]
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1703280034 但是，1880年代从德国开始的关键因素并非这种法国式的补助金，而是强制性原则。无论德国模式的福利国家还做了别的什么，从此后它把国民分类归入风险池，从他们身上抽取特别税，和从掌握工作条件决定权的雇主身上征收的同等税款结合起来。他们将劳动风险的部分内容社会化，目的不是让赤贫者得到帮助，而是不至于让生活中可预料的灾难把正常工作的工人推入政治激进主义的怀抱，或者推入依靠公共救济才能生活的困境。
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1703280036 在政界就像在时尚界一样，新颖从来都不能保证有人模仿。与国际上“社会问题”的辩论热潮在时间上巧合，德国1883年到1889年的革新得到了广泛的关注。在此后20多年的国际聚会中，社会保险的德国设计师积极游说。但是除了邻居奥地利之外，没有其他国家迅速跟进。离开了德国特有的地方风俗、国家野心、政府合法性危机的背景等，强制性工人保险绝非可以轻易移植的做法。正如1900年巴黎博览会上展示的社会政治竞赛表明的那样，它在思想上有强大的竞争者。尽管德国帝国保险官员不遗余力地宣传，人们并没有太多理由期待在世纪之交，强制性社会保险很快就能超越其欧洲中部出生地。
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1703280038 在对付劳动风险的其他候选体制中，最显著的一个是更严格地监督管理工作场所，首先给工人带来风险的正是工作场所的问题：比如工作危险性和强度、长时间加班、缺乏保护装置的机器、充斥棉绒和煤尘的空气等等。这是德国人中比俾斯麦左倾者选择的道路，他们认为这比追着救护车跑的工人保险更可取。在俾斯麦被撤职后短暂的政治改革春天中，在1890年柏林举行的第一次国际劳动立法大会上，劳动保护标准成为主导性议题。经过第一次世界大战，它们吸收了北大西洋经济体内强大的改革能量。可以肯定，劳动保护立法在任何地方都是非常艰巨的任务。雇主对公开确定的劳动标准以及闯入工厂的检查采取强烈抵制的态度，每一步都遭遇顽强的抵抗。[435]遭到更强烈抵抗的还有法定最低工资的思想，如果低于这个工资，工人一天的劳动所得不是生活，而是体力和精力的赤字。1900年用在某些“血汗工厂”上的最低工资立法只出现在澳大利亚的两个省，在那里人们担心亚洲工人会把欧洲和澳大利亚工人挤走，这才是法律实施的主要理由。但是，尽管这些措施的实行在政治上面临很多困难，其逻辑仍然是直接清楚、有说服力的。
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1703280040 第三个替代方案既不是保险也不是预防，而是强化现有的互助性保险体制，维持其自愿特征，但通过公共补贴扩大其影响力。19世纪末期这种对集体性自助加以税收资金支持的最突出例子是法国。在那里，地方疾病保险协会、雇主退休金基金、1905年后的全国工会失业基金等都得到这种方式的补贴。相对来说，管理起来简单，而且对现有利益团体和组织的挑战性较小，又因为天主教和新教徒社会进步人士的宣传而成为普遍接受的原则，类似的补贴体制迅速在欧洲大陆推广开来。在瑞典、丹麦、比利时、意大利、瑞士，自愿性疾病基金像法国一样获得政府补助。在比利时、挪威、丹麦，以及德国、瑞士、意大利的许多大城市，工会的失业基金同样得到政府补贴。
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