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1703280036 在政界就像在时尚界一样，新颖从来都不能保证有人模仿。与国际上“社会问题”的辩论热潮在时间上巧合，德国1883年到1889年的革新得到了广泛的关注。在此后20多年的国际聚会中，社会保险的德国设计师积极游说。但是除了邻居奥地利之外，没有其他国家迅速跟进。离开了德国特有的地方风俗、国家野心、政府合法性危机的背景等，强制性工人保险绝非可以轻易移植的做法。正如1900年巴黎博览会上展示的社会政治竞赛表明的那样，它在思想上有强大的竞争者。尽管德国帝国保险官员不遗余力地宣传，人们并没有太多理由期待在世纪之交，强制性社会保险很快就能超越其欧洲中部出生地。
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1703280038 在对付劳动风险的其他候选体制中，最显著的一个是更严格地监督管理工作场所，首先给工人带来风险的正是工作场所的问题：比如工作危险性和强度、长时间加班、缺乏保护装置的机器、充斥棉绒和煤尘的空气等等。这是德国人中比俾斯麦左倾者选择的道路，他们认为这比追着救护车跑的工人保险更可取。在俾斯麦被撤职后短暂的政治改革春天中，在1890年柏林举行的第一次国际劳动立法大会上，劳动保护标准成为主导性议题。经过第一次世界大战，它们吸收了北大西洋经济体内强大的改革能量。可以肯定，劳动保护立法在任何地方都是非常艰巨的任务。雇主对公开确定的劳动标准以及闯入工厂的检查采取强烈抵制的态度，每一步都遭遇顽强的抵抗。[435]遭到更强烈抵抗的还有法定最低工资的思想，如果低于这个工资，工人一天的劳动所得不是生活，而是体力和精力的赤字。1900年用在某些“血汗工厂”上的最低工资立法只出现在澳大利亚的两个省，在那里人们担心亚洲工人会把欧洲和澳大利亚工人挤走，这才是法律实施的主要理由。但是，尽管这些措施的实行在政治上面临很多困难，其逻辑仍然是直接清楚、有说服力的。
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1703280040 第三个替代方案既不是保险也不是预防，而是强化现有的互助性保险体制，维持其自愿特征，但通过公共补贴扩大其影响力。19世纪末期这种对集体性自助加以税收资金支持的最突出例子是法国。在那里，地方疾病保险协会、雇主退休金基金、1905年后的全国工会失业基金等都得到这种方式的补贴。相对来说，管理起来简单，而且对现有利益团体和组织的挑战性较小，又因为天主教和新教徒社会进步人士的宣传而成为普遍接受的原则，类似的补贴体制迅速在欧洲大陆推广开来。在瑞典、丹麦、比利时、意大利、瑞士，自愿性疾病基金像法国一样获得政府补助。在比利时、挪威、丹麦，以及德国、瑞士、意大利的许多大城市，工会的失业基金同样得到政府补贴。
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1703280042 由公共补贴却并不公开强制的互助主义政策并没有假装为每个劳动者编织一个安全网。从设计上说它让缺乏远见者——在实际上它让没有技术、工资低廉的人从这个体系的巨大缝隙中漏掉了。到20世纪初期，全面性议题已经开始动摇对补贴论原则的信心。在法国，进步人士先驱者对于国家强制都充满再认识。到了1901年连莱昂·布尔热瓦都已经认同强制性的、国家管理的养老保险的原则——作为本土产生的互助保险（mutualité）机构和社会连带主义思想的德国补充。法国进步人士最终在1910年通过了一个养老保险法案，但是在工人中间非常不受欢迎。由于法院拒绝支持强制性减少工资的原则，这个法案被阉割了，最终成为让人尴尬的政治失败。补贴论社会政治充斥着实际上的缺口和过分的伦理期待。但从表面上看，它并不比德国强制性保险的拼凑结构更少连贯性。在第一次世界大战前夕，没有任何别的体制比它更广泛。[436]
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1703280044 最后，对所有这些模式提出挑战的，是简单地把公共补贴给予有救济需要但并非自身原因造成的公民。这种思考模式并不是出于风险考虑。从工人阶级和穷人立场上看，它发自一种正义感，从中产阶级和国家官僚体系角度来看，它源于济贫法管理上的某些尴尬。随着济贫法当局在世纪末加强了管理和对穷人的控制，从严格控制中出现了反方向的努力，挑选某些种类可以接受公共救济的人，为他们提供不那么降低人格的救济体制——因为这些人的困境中本人的责任比较少。由于这种思想，英国1885年后，患病的穷人被允许享受济贫法中规定的医疗服务，同时不被剥夺投票权。在法国，特殊补贴网络涵盖了患病和残疾的穷人；另一个补贴给予贫穷母亲和孩子免费的孕期和分娩期照顾、国家法定产假期间工资损失的部分补偿、对孩子多的家庭的补贴。这些构成了第一次世界大战前北大西洋经济体最高度发达的“母性”福利国家。[437]
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1703280046 但是，最麻烦的是上年纪的穷人，因为一辈子的辛劳，身体衰弱并且在走下坡路，只能从事更不体面的、不确定的、工资越来越少的工作，这并非自身的过错。在给予上年纪穷人特殊补贴方面，这个时代最受关注的实验是丹麦的。1891年的一个法案授权丹麦地方当局给老年申请者提供不剥夺资格的救济，如果申请者此前一直体面地生活，在道德上没有问题的话。实际上，该法案创造了一个单独的体系，为贫穷正派、以前十年都没有吃过救济者提供少量的、不交费的老年“津贴”。七年后新西兰对值得尊敬的穷人（非亚洲人）采用了类似的养老金体制。地方法院需要每年一度对他们的品行进行考察，但是在1900年详细记录新西兰养老金中这样一次考察的亨利·D.劳埃德认为，被拒绝的申请者只有十分之一，主要是因为遗弃家庭和酗酒。“没有济贫法那种影响（在政治上剥夺资格）”的津贴和救济并不是完全摆脱了公共救济的干涉性。除了一辈子努力工作外，不要求接受者交费，所以根本不算保险。但是把老年、体弱、产假、疾病等作为单独的特殊类别，作为并不完全在个人控制之内的情形，这些补贴不言而喻地承认了工人阶级家庭长期以来知道的问题：劳动的非故意风险。[438]
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1703280048 这里有四个竞争候选的手段对付每个挣工资者脚下的深渊：强制性国家管理的社会保险、法律规定的最低工资标准或者工作条件、公共补贴的自愿互助协会方案、给予无可指摘的穷人的救济。它们相互竞争或者相互结合，吸引着不同的支持者和选民，频繁出现在国际政策聚会、主要的评论杂志、各国议会大厅。
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1703280050 在这些政策之间选择的问题最突出地出现在1906年到1911年的英国。那个时期英国的自由派政府，就相当于美国的西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊政府合二为一。上台的时候，除了脆弱的然而政治上不可缺少的与劳工的同盟，手头没有什么项目，担心英国在国家社会“效率”竞争中落在后面，同时认识到格莱斯顿自由主义遗产已经消耗殆尽，这些“新自由主义者”成为迫切的政策借用者、跨越国家政治文化障碍的拾荒者。从1906年到1911年，他们引进到英国的政策有最低工资立法、养老金、公共就业市场、穷人孩子的学校午餐、学生的医疗服务、累进性的土地税和所得税，所有这些都很容易在外国找到先例。最后，出乎所有的预料，他们还引进了德国模式的社会保险。[439]
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1703280052 在新政府面临的社会问题中，老年贫穷问题成为最多人关心的话题。在世纪之交的英格兰和威尔士，65岁以上的老人中每五人就有一人领取穷人救济，这个议题的潜在政治力量是很难忽视的。[440]对于政治风向非常敏感的张伯伦在1893年筹建了皇家老龄穷人委员会，他主张一个以1850年路易·拿破仑的革新为模式的制度：税收补贴的养老金，可以通过邮局购买。
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1703280054 皇家委员会的另外一个成员查尔斯·布思提出了更激进的建议：用税收补贴给予全英国每个65岁以上的老人每星期五先令的补助，不管其经济条件如何，只排除最近刚刚得到贫困救济的人。布思的建议产生于道德主义和打破传统的奇怪结合，这在他的劳动营项目中已经为人们熟悉。正如他在1891年第一次宣布自己的主张时说的，不是要削弱济贫法，而是要加强济贫法，以便彻底消除以家庭为基础的“院外”穷人救济。如果人们把老人从救济名单中除掉，就能一下子消除济贫法救济对象的三分之一以上。这样子人们不仅能大幅度减少济贫法项目的规模，而且通过排除能够引起公众强烈同情心的部分人，就可以把穷人的类别精简到最底层的不适应环境者、醉鬼、乞丐、性格不良者等——要么需要特殊机构限制要么应听任命运发落。布思把养老金和收入检验割裂开来的建议不是出于尊重老人得到救济的权利，它的理论在于对国家干预的厌恶和对虚伪的仇恨，他认为任何方式的道德检验都会助长虚伪之风。[441]
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1703280056 不管布思提出的建议多么怪异，每个星期五先令普遍养老金的想法很快引发支持的洪流。到了1902年，工会、合作社、一些有影响的进步人士（其中有汤因比馆的萨缪尔·巴内特、伯恩维尔的乔治·吉百利）已经表示支持。同样支持的还有友好协会，它们一方面担心自己的部分领域被国家占去，另一方面也面临越来越多的老人需要医疗福利的压力。当1906年自由派政府上台后，不用交费的普遍养老金建议由于工人阶级的支持开始被提上日程。
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1703280058 劳合·乔治在关于养老金的问题上写道：“现在到了我们做一些对人们有直接吸引力的事情的时候了。”但是，财政方面的考虑显示问题更为复杂。抓住丹麦和新西兰的先例，政府把布思的普遍养老金建议改变成为添加更多限制的模式：税收支持的、不交费的、给予超过70岁并通过道德考察的穷人的养老金。这个结果，用历史学家帕特·塞恩的话，是“为非常老、非常穷、非常可敬的人”设立的体系。这样的形式只有慈善组织协会反对，1908年法案很容易在议会获得通过。[442]
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1703280060 养老金辩论中最值得注意的，是几乎全体一致地反对德国模式的强制性养老保险。尽管里面有严重的缺陷，但可以肯定，英国模式的养老金法案比1889年德国方案慷慨大方多了。把养老金发放给个人而不是挣工资者，英国法案不像德国在男性和女性的劳动生涯上有歧视。在英国制度下，养老金福利比德国高，不需要接受者交费，从一开始就覆盖了至少有三倍的人。[443]但是即使作为参考，德国模式也很少进入英国人的辩论中。一个孤立的议员以支持的口吻谈到社会保险政策，结果遭到站在政府立场上的查尔斯·马斯特曼的驳斥：“它是管理控制体系和严格标准化模式，完全不符合我国的传统。”赫伯特·阿斯奎斯首相支持这个观点，因为建立在“审查和强迫的基础”上，强制性社会保险在英国是“绝对不可接受的”。[444]
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1703280062 英国政策制订者排除德国社会保险先例，这已经不是第一次了。在1890年代末期英国关于事故责任立法的辩论中，虽然所有各方都收集了德国国家保险局报告中事故赔偿和发生率的数据，没有一个有影响的英国政治人物认真对待德国模式的、国家管理的事故保险。英国对于1903年到1905年失业危机的反应是授权地方委员会举办应急的公共工程，以及一阵对劳动营的热情。当时德国关于失业保险可能性的辩论很少传入英国人的耳朵。
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1703280064 但是到了1911年，政府推动的社会保险项目和德国的相比（劳合·乔治坚持说）一样大胆、一样全面，甚至更慷慨。在导致对强制性社会保险原则的态度逆转的因素中，跨国进步人士纽带的作用不可低估。德国关税政策的企业界崇拜者的努力宣传，加上报纸上警告德国在经济和帝国势力方面竞争的紧迫感，使得揭示德国社会进步秘密的工程突然获得了政治分量。[445]
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1703280066 威廉·贝弗里奇是新政策知识分子之一，对他们来说这些事件暂时提供了一个入口。他在1903年从牛津大学来到汤因比馆作为副主管，雄心勃勃要形成“城市生活问题的权威观点”。萨缪尔·巴内特对伦敦东区失业工人示威的景象感到震惊，推动贝弗里奇成立更理性的“非慈善式”救济政策。贝弗里奇迫切渴望得到任务，很快作为伦敦失业问题紧急协商委员会的重要成员而处于政策辩论的核心。由于这个经验，加上布思的伦敦码头工人研究、帕西·奥尔登对于德国城市劳工交流市场运作情况的报告，贝弗里奇很快得出结论：减少失业的关键是减少市场上就业不充分的人的数量。国家管理的、高效的劳工交流市场体制是他的方法。1907年8月，贝弗里奇亲自访问德国，回来后不仅对自己的劳工交流市场观点更坚定了，而且带回了新的、意料之外的对德国社会保险体制的尊重。贝弗里奇写到，与“免费礼物”式的养老金不同，德国模式“把国家作为完整的一体，个人作为其成员贡献自己的一份力量，必要的时候强制进行”。贝弗里奇批评养老金是倒退到女性恩惠的时代，他认为正是从保险中，人们才能发现与“工业化时代日益增加的复杂性和相互依赖性”相一致的基本原则。[446]
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1703280068 比贝弗里奇的德国发现更有直接影响力的，是劳合·乔治1908年夏天在养老金法案通过后作为财政大臣对德国的旋风式访问。对于柏林帝国保险局为期一天的访问本来除了强化对德国效率的朦胧感受外不会收获太多，但是劳合·乔治回国后当天接受采访时称赞德国救济和保险的“详尽和完美的机制”，这显然不仅仅是礼貌用语。与此同时，也许是受到贝弗里奇的影响，新当选的34岁的贸易委员会主席温斯顿·丘吉尔已经开始兜售德国那种“社会组织”承诺，作为自由党政治未来的关键主张。丘吉尔在1908年3月给首相赫伯特·阿斯奎斯写信说：“在英国成长起来的巨大而分散的社会保障和保险网络的下面，在较低的层次上，必须存在一种德国式的国家干预和管理的结构，虽然不能取代前者。”到了这年年底，丘吉尔的项目膨胀到已经包含劳工交流市场、大大扩张的公共工程、济贫法改革、国家对铁路更严格的控制、延长了的义务教育、强制性的失业和疾病保险等。他敦促首相说：“我说，把俾斯麦主义的一部分插入我们整个工业体制的下面，等待其后果，不管它是什么，我们做到问心无愧。”[447]
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1703280070 政治野心、对新思想和戏剧性姿态的迫切需要、由于竞争和野心而对德国的兴趣，在这些因素外还必须加上俾斯麦的敌人强调的一个因素。社会保险因为能获得雇主和受益人的缴款，比直接由公共提供工作或者救济的方式便宜多了。当政府的野心遭遇1908—1909年金融难题后，社会保险的干涉性机制与其在财政方面的优越性相比就显得微不足道了。许多公务员专家不是很热情，但是在收入难题面前内阁改变了立场，开始向外国寻求政策建议，甚至包括关系疏远的德国。
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1703280072 到了1908年末期，劳合·乔治努力推动疾病保险。由于受到新的失业危机和激进人士“人人都有工作”诉求的压力，内阁很快同意了没有尝试过的失业保险。第二年又通过了由威廉·贝弗里奇在贸易委员会主持拟定的劳工交流法。当劳合·乔治介绍劳工强制性的疾病和失业保险的政府法案时，他排除了顾问提出的缩短演讲、不提德国渊源的建议。“我宁愿起来告诉他们在德国雇主和雇员承担的比例是多少，我的计划没有要求这么多，却做得更多。然后坐下根本不用发表演讲，而不是把那些内容删掉。”[448]
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1703280074 不同的背景下有不同的结果。虽然受到政治反对派的骚扰，俾斯麦并没有遭到现行保险机构的一致反对。德国自愿互助机构是地方性的，德国商业保险业在1880年代还处于初创阶段。这些都和20世纪初期的英国不同。劳合·乔治想当然认为疾病保险应该是吸收同化友好协会而不是取代它们。《国家保险法案》关于疾病保险的最初草案是，雇主、雇员和国家出资都存放在由工人选择的友好协会或工会的福利基金中。但是怀疑国家侵犯自己的生意，以及担心多余成员会加重负担，使得动员友好协会加入该计划时遇到抵制和困难。[449]
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1703280076 工业保险公司欣然挺身相助。商业保险公司成功消除了为寡妇和孤儿提供抚恤金的法律规定，这本来会与它们自己的生意形成直接竞争。更重要的是，它们成功地修改法案，最初该法案就是要把疾病保险管理限制在非赢利的、民主管理的协会中，修改后则让商业保险公司可以分出非赢利的附属机构来做这个事。当然，对于公司来说有利的是，它们可以插足丧葬保险的销售，商业保险公司运用可以动用的所有资源挤进来。在英国法案通过了一年半后，在这个法案下注册的40%是属于保险公司的或者收款协会的卫星协会，另外23%是属于由总部管理或者由代理人自己管理的、没有地方分支机构的友好协会。[450]
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1703280078 在利益团体间的地盘竞争中，医生不可能置身事外。在《国家保险法案》出台前，英国普通医生中的一半是在友好协会合同下工作的，影响生活的合同条款令他们焦躁不安。医生们成功地游说当局剥夺了获得许可的协会直接和医生签协议的权力，相反允许受益人从当地卫生委员会认可的医师名单中挑选自己喜欢的医生，而医生们希望能主导这样的委员会。《国家保险法案》中有关失业保险的部分也向既得利益机构扭曲和倾斜，虽然没有那么大幅度。失业保险的覆盖范围有限，在多数情况下是针对七大周期性强的行业中的劳工。伴随着法案的保险条款，工会组织普通的失业救济基金得到少量补贴，以平衡所覆盖行业中那些减缓用工需求波动的雇主所得到的补贴。
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1703280080 总而言之，强制性社会保险像在德国一样，一下子构建了一个激烈竞争的巨大新领域，现有的政治和商业利益集团都闯进来要分一杯羹。有讽刺意味的是，在德国，强制性疾病保险的机构很快形成了高压控制的帝国大海中的社会民主小岛；而在更加民主的英国，强制性疾病保险领域反而成为高层经济利益集团争夺的竞技场。
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1703280082 英国的妥协并非让每个人都满意。工会大会严重分裂，其左翼反对侵占工人工资的任何强制性保险计划。到了1913年，工党呼吁撤消法案中的疾病保险部分，在无需交费的基础上重建保险。韦伯夫妇严厉抨击贝特丽丝·韦伯所说的“劳合·乔治卑劣的疾病保险计划”，说它只是修修补补，根本不能预防风险。他们提出的竞争性项目就彻底多了：扩大的公共卫生服务（从根源处掐灭环境造成的疾病）、全国性的最低工资标准、反周期的公共工程开支；对于仍然贫穷的剩余部分，则有系统化的培训机构、劳动营、纪律和强制戒酒。甚至劳合·乔治也在1911年的备忘录中写道：“保险是暂时性的、必要的权宜之计。在不远的将来，希望国家能够承担完全责任为疾病和失业提供救济。”[451]
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1703280084 1911年的《国家保险法案》和《养老金法案》不一样，不是自下而上长期酝酿和发酵的结果，不包含政治文化上的地震性变动。它诞生于高层决策机构，是观点、抱负、难题和机会特定组合的产物，不过仍然代表了有关劳工风险思考的微小但却重要的改变。贝特丽丝·韦伯帮助布思进行伦敦穷人调查时并非没有感受到贫穷的持久效应，她担心法律“无条件的”和“自动的”救济所产生的道德影响。温斯顿·丘吉尔对这种道德担忧的反应表明了工业风险的新论调：“我不想把道德和数学搅和在一起。”模范性格从来未能给予挣工资者防范劳动力市场动荡的保证。该法案的宗旨在于用“平均数的新基础”取代“偶然性的老基础”。[452]
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