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人们可能容易假设大企业是反对公众干涉它已经揽到自己身上的事务，但实际上并非如此。1917年前的美国公司健康计划提供的保护非常粗劣。雇主建立的养老金非常罕见，在对马萨诸塞州雇主进行的调查中，362家企业中只有4家提供养老金。但是未来眼光能够与实际利益同样让人积极占据一个领域，就像土地投机者等待建设时机一样。雇员补贴体制在第一次世界大战前的美国没有多大声势，但是它足以让雇主极端妒忌这个领域的竞争性的先行者。[509]
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像雇主一样，医生在利益领域中占据的位置也是美国和其他地方不同的。在德国，19世纪末期医疗专业化是在已经成立的公共健康保险体制框架内形成的。与救济会签合同从事医疗工作是刚开业的医生为了生存肯定要做的事情，也是不可缺少的步骤。在世纪之交的英国，与友好协会签约工作是英国医生生活中几乎同样重要的组成部分。这并没有减缓医生在《国家保险法案》谈判中采取的激进态度，也没有阻止医生针对威廉皇帝时代德国的救济会规定举行的罢工。但是在这两个国家，在签约工作经验框架内的医生政治把注意力集中在从扩张的国家权力中捞取更大管理权限。在美国则相反，独立的私营诊所是常态，签约医疗服务很少见。到1917年前，由地方组织起来的医生采取措施激烈反对签约工作，尤其是公共签约行医；他们反抗医疗协会领袖在即将到来的健康保险体制内争夺权威。这里在“德国造”指控背后同样存在要保护的利益领域。[510]
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但是，在所有游说团体中，毫无疑问冲在最前面的是商业保险公司。他们的代理人群体遍布每个城市和乡镇，他们动用一切力量宣称法律上新确定的保险领域都是自家领地。是他们反对州委员会的推荐，撬开马萨诸塞工人赔偿体制，让私人保险公司在1911年参与进来。俄亥俄1913年推行的州垄断工人赔偿基金法案让保险业狼狈窘迫，但是它的反应是确保其他主要工业州不要步俄亥俄的后尘。一个企业游说团体“工人赔偿宣传局”在1913年到1929年运用反对国家保险基金的论点围攻政策制订者。“美国保险经济学协会”在1916年后做了同样的事，反对美国劳工立法协会的健康保险宣传活动。企业利益涉及众多议题；医生们最初有意见分歧；但保险公司基本上是用同一个声音和力量讲话。
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可以肯定，保险公司对社会保险事业的敌意因改革者对它们的仇视而进一步加深。1905年人寿保险行业金融骗局被揭露，事故保险公司在工人赔偿辩论中扮演蓄意阻挠的角色，以及“工业保险”公司让人吃惊的管理费用的曝光，这些都让保险公司在进步改革者心中的形象受损。在这种情况下，美国劳工立法协会并不同情英国让商业保险公司进入健康保险立法的妥协做法。该协会在其健康保险法案中添加便宜的丧葬补贴，很明显是要抢去商业保险公司在工人阶级中的生意。大东方保险公司告诉代理人1916年的纽约健康保险法案敲响了“所有保险公司和代理人的丧钟，对你个人来说意味着花费一生时间建立起来的生意和客户关系被彻底破坏，也意味着失去黄油面包”。这当然是比较夸张的说法，不过里面确实有一定的道理。[511]
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但是，明目张胆的反对并不是保险公司唯一的对策。20世纪初期在销售团体“工业”保险单方面占主导地位的两家美国保险公司（大都会和保德信），合起来占有市场80%的份额。[512]其中比较大的大都会人寿保险公司在1910年有超过一千万份保险单，它并不只管积累自己的领地，而是警惕地关注着可能的竞争者。公司警告代理人说，只有让投保户数量翻一番（惊人的比例，即全国每五个人就有一个持有大都会公司的保险单），他们才能在面临国家保险威胁时感到安全。与此同时，该公司确定了先发制人的策略。在1909年，它挖走了仍然在为拉塞尔·塞奇基金会进行欧洲工薪族保险调查的李·弗兰克尔来负责公司新的“福利部门”，试图证明社会保险是多余的。
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该公司所说的现在不再以赢利为目标，随着弗兰克尔的任命而进入“当今世界思想的洪流”显然是夸大其词的吹嘘。但是弗兰克尔确实带领大都会人寿保险公司积极进入保险业以前一直忽略的新领域。在他指导下，公司分发了数百万份公共健康传单，包括结核病防治、儿童照顾，甚至《苍蝇生活的一天》——这是保险代理人连带免费苍蝇拍赠给客户家庭主妇的东西。该公司与亨利街睦邻中心的丽莲·沃尔德合作，为投保户提供上门医疗服务，当然这要由代理人斟酌，认定医疗服务似乎是可以防止保户过早死亡和提前使用保险金的一种谨慎投资。该公司比较缓慢地开始实验雇主的团体保险单，首先是团体人寿保险，接着更谨慎地尝试团体健康保险。弗兰克尔在此过程中一直是让人困惑的公共人物，他在实际上反对国家社会保险措施，但在原则上不愿意谴责它们。保德信公司的弗里德里克·霍夫曼认为他“非常危险……不是保险公司的人，仍然扮演着一直担任的角色——社会改革者”。不过霍夫曼有自己的个人企图。比较温和的观察家可能认为弗兰克尔代表了福利资本主义在最人性化和最强大时先发制人的能量。[513]
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在大都会人寿保险公司采取先发制人的行动等高端做法时，霍夫曼的保德信保险公司采取了蓄意阻挠的低端做法。在此发展中，霍夫曼本人是个复杂和让人好奇的人物。最初他在波士顿及其周边工人阶级街区销售工业保险单，1890年代初期来到弗吉尼亚一家保险代理公司工作。虽然是沉溺于当时种族“科学”的人，霍夫曼还是敏锐地认识到南方黑人这个作为精算上的未知数而被大商业保险公司忽略的人寿保险市场。霍夫曼自己开始制作可用的死亡率表格，四处寻访墓地收集寿命数据。他的工作引起保德信公司总裁约翰·F.德莱顿的注意，很快聘请他作为调查统计师、常驻公司的专家、总裁顾问、负责与学术界交流的特使。霍夫曼是美国经济学家学会、美国慈善和矫治会议、美国公共卫生协会、国际结核病协会、全国公民联盟的活跃会员，当然也是美国劳工立法协会的会员。当美国劳工立法协会任命他为1913年社会保险委员会负责人时，他自豪地说当选者是他而不是弗兰克尔。[514]
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但是霍夫曼作为“保险业者”的特色太浓了，根本没有认识到社会保险除了作为市场竞争者之外还能是别的东西。他第一次接触社会保险辩论是在1900年，当时保德信派他到巴黎安排公司在博览会上的获奖展览。在国外看到的“危险”信号使他一直比较悲观。他认为保险公司加入到英国健康保险体制内的做法在本质上是不稳定的。政府迟早会把葬礼补助添加到自己的健康保险项目上，一星期几个便士就可以了。这将是管理费用高昂的工业保险行业的末日。在他看来，1912年的德国由于公共葬礼服务和丧葬保险项目而充满活力，肯定能用非常便宜的保险费率抢走他公司的保险单。在每周都写的汇报信中，他给上司提供了大量建议，基本上是和大都会人寿保险公司做法相似的先发制人行动：把公司业务拓展到没有开发的商业健康保险领域、聘请公司医生为保险客户提供医疗服务、公司基金投资低成本住房建设等——任何措施，只要能提高公司的公众形象，消除他在海外看到的“威胁”。[515]
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保德信保险公司为霍夫曼提供的角色和弗兰克尔的不同。在美国劳工立法协会社会保险委员会，他成为本公司的防波堤。在工人赔偿问题上，他的观点和美国劳工立法协会的核心观点相距不远；因为事故保险不是保德信公司的业务范围，他在工人赔偿辩论中没有提出辩护意见。在反对女性上夜班或者从事危险工作的法案上，他和协会都完全赞同。但是健康保险的第一声利益杂音就是另外一个问题了。他在美国劳工立法协会社会保险委员会第一次会议后写信给德莱顿说：“我自己的立场当然是绝对中立的，但我也有充分的宽容，以免让人产生反感或者怀疑我过多受到与保德信公司的关系影响。”在谋略上胜过道森和鲁宾诺（他认为是委员会中最“危险”的人），霍夫曼被认为是在1913年美国劳工立法协会社会保险大会上封杀任何决议的功臣。在起草协会的样板健康保险法案期间，他脚步拖沓，故意阻碍；一面徒劳地敦促保险公司主动参与医疗保险领域，并告诉他的雇主们，他越来越肯定公共健康保险“特别险恶，是对我们利益的巨大威胁”。[516]
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到了1916年，他在保德信保险公司的祝福声中辞去委员会的职务，公开参加到公司的斗争中。随后出现了暴风雪一般的文章和报道否认在美国实行健康保险的必要性，运用了大量有关健康和死亡率对比的表格和数据谴责美国劳工立法协会的宣传“公然编造虚假内容”，揭露英国保险法案的虚伪，驳斥用欧洲先例作为证据的合理性：“如果你去过德国就可以欺骗任何人。”保德信保险公司运用传单对各州首府狂轰滥炸。约翰·康芒斯在沮丧中抗议说，所有反健康保险的材料都“来自同一个源头，不管是谁给你的，你可以看到所有的炸弹、所有的事实和统计数据都可追溯到美国保德信保险公司或弗里德里克·霍夫曼先生”。[517]
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要不是战争横插进来恰好提供了反对德国经验的理由，要是威尔逊总统扮演了政府中有些人鼓动他扮演的罗斯福式角色，霍夫曼的努力或许会产生不同的结果。如果兄弟会和互助会力量更强大，没有那么多分裂，如果他们能像英国一样尝试与政府结盟排挤商业保险对手，或者像法国一样作为政府的附属机构运作，工业保险公司本来可能遇到更多竞争。工业保险在美国和在英国一样都没有得到充分发展；伦敦和纽约的姊妹公司的关系非常密切。但是在想象中自愿互助协会的家乡，互助保险协会的软弱让人惊讶，他们分裂和胆怯地守住自己狭小领地的做法给工业保险公司巨大的竞争优势。结果，在大都会人寿保险公司高端道路和保德信保险公司低端道路的夹击下，在医生普遍造反、企业抵抗、保险代理人动员的情况下，社会保险的鼓吹者形不成气候。没有可能，至少在当时不行。
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利益的组合从来不是固定的。技术进步、市场变化、公共政策改变都会创造和摧毁企业的经营领域。在每次领域重组时，地位争夺重新开始。保险应该成为获取利润的地方还是非商业活动场所，经营者是大公司还是小公司，是联邦政府、州政府还是地方政府，是私人团体还是公共团体等？落后国家具有可选择的优势：因为落后，实验和错误的成本都转移给先驱者了。后来者赶到时，各派立场都已非常清晰，技术已经预先包装好，并不断精细化了，别人的经验可资利用。这就是在某些情况下落后者反而可利用落后的优势超越先驱者的原因。19世纪的美国和德国生产商把借来的技术用在新工厂上反而具有了超越英国对手的能力，就是一个很好的例子。还有在社会政治领域，英国有能力借用丹麦和德国经验在1908年到1911年的社会福利提供方面超越德国。正如劳合·乔治展示的，后来居上的竞争优势决不可小觑。
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但是如果说落后国家有明显的优势，落后的风险就是可能会排除某些选择。当选择的时刻到来时，采取行动的范围或许已经被预先设定了。篱笆可能已经在地上插好了，不管占领者在履行工作时表现是好是坏，要把他们赶走是非常困难的。如果说劳合·乔治政府能够用超过俾斯麦的视野和大胆来计划，因为同样那种局势处境，也会要求他与已经存在的利益集团进行更多的妥协。在美国，社会保险运动的专家利用落后优势从欧洲搜罗教训和灵感，但是该领域集中了太多既得利益者，社会保险的推动者根本就无法取得突破。在城市服务领域，在都市土地和房屋市场，商业设施供应者和房地产投资者早已占领了这些领地，事实如此。政治落后的劣势是，当这个议题最终列入政治选择的议程时，作出有效决定的时机也许已经过去了。
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在第一次世界大战前的十年里，人们不可能看不到美国在社会政治议题方面异常迅速的扩展。不过志向的改变多于立法变革，立法变革多于利益排序的变更。把工人赔偿法案纳入政治，不管是对英国式还是德国式社会保险来说都不是有效的楔子。一旦工作事故和雇主责任的危机解决以后，剩下的内容就基本维持原样而已。穷人是遥远的另外一个国度，工薪族的风险只是略微减少了些，工人阶级家庭和赤贫家庭之间的安全网仍然漏洞百出。落后的劣势好像注定要超过落后的优势——除非战争改变利益组合的领域，除非战争让美国更像欧洲。
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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 第七章 战争集体主义
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1914年的欧洲
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1913年夏天，《调查》的保罗·凯洛格像往常一样寻找投稿者和观点。在他的领导下，该杂志在过去十年中已经从慈善组织活动的喉舌成长为进步的社会改革思想的集散地，涵盖的范围扩展到增长中的社会政策议题的各个角落，包括劳工立法、社会保险、贫民窟改造、城市规划等。但是这次凯洛格专注的不是议题而是地域。他给大西洋两岸进步纽带中的十多位重要人物写信，劝说他们来年为杂志投稿。其中包括约翰·伯恩斯、汉普斯特德馆和汤因比馆的亨丽埃塔·巴内特、“新自由派”经济学家J.A.霍布森、爱尔兰土地改革者霍勒斯·普伦基特、社会主义者基尔·哈迪，以及无所不在的锡德尼·韦伯。他给这所有人都发出了同样的邀请：给美国人“从旧文明到新文明的‘前进命令’，需要防止和避开的事、需要追求的事”。[518]
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在很多方面，这个姿态概括了美国社会政治的跨越大西洋时刻的特征：它的国际主义、乐观主义，感到美国处于国际对话边缘，虽然不容易听清楚，但了解别人在说什么很重要。凯洛格呼吁他社会福利新闻报道的独特风格，“在边疆搜索”，他的狩猎场地赤裸裸地跨越大西洋两岸。他本人就是大西洋进步纽带的力量甚至能改变美国中西部乡下孩子生活的证明。凯洛格成长于密歇根州卡拉马祖，父亲在木材生意中失败，他自己也失去对小城市报业工作的热情，所以来到东部的哥伦比亚大学求学。1901年在纽约慈善夏日学校学习，他听了塞利格曼、弗兰克·J.古德诺、萨缪尔·M.林塞（都有德国留学背景）、希伯来慈善总会的李·弗兰克尔以及纽约慈善组织协会的爱德华·T.迪瓦恩等人的课。迪瓦恩聘凯洛格担任杂志的助理编辑。与《调查》办公室在同一层楼的拉塞尔·塞奇基金会1907年劝说凯洛格指导匹兹堡社会调查，美国首次类似于查尔斯·布思在伦敦进行的那种调查。[519]
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一年后，凯洛格来到欧洲，试图搞明白他的调查团队在匹兹堡收集到的资料的意义所在。与他一起工作的还有全国消费者联盟工作人员鲍林娜·戈德马克、忙于为纽约市拥塞问题委员会收集资料的本杰明·马什。凯洛格采访了约翰·伯恩斯、萨缪尔·巴内特，还参观了莱奇沃思，考察了柏林合作公寓的一个典范，竭力想搞清楚克虏伯为主的埃森的大家长制和匹兹堡草率方法之间的对比。在匹兹堡，残疾工人的数量第一次由匹兹堡调查的成员系统地统计。简单地说，凯洛格从密歇根老家进入社会改革的国际舞台，在1913年他已经成为进步世界的公民，和其他人一样对前瞻性的和新鲜的事务有敏锐的感受力。[520]
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但是在欧洲进入战争前十二个月时，凯洛格好像根本没有意识到任何崩溃的迹象。他写到，旧世界跑在了新大陆前面。当然，凯洛格的欧洲熟人对未来也没有更清楚的认识。霍布森后来回忆道：“1914年夏末的战争对我们来说是可怕的意外，几乎没有人相信它的到来。”[521]那时候没有人看不到对立加剧的民族情绪、疯狂的军备竞赛，或者国际外交越来越激烈的交锋，但是就像1900年巴黎世界博览会公开展示的一样，竞争并不妨碍积极吸收利用对方社会政治的发明和经验。竞争在跨越大西洋的政治中天生存在，给战略和思想的国际流动提供了能量。仅1914年安排的各种形式的国际会议就达两百多场。[522]就在战争宣言发表前夕或者之后，美国人的欧洲熟人还深深处在战前的计划和野心中呢。霍布森有充分的理由称战争是“1914年的意外”。
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实际上，1914年夏天，美国进步人士遍布欧洲各地，在寻找许多人希望可以成为自己未来事业的东西。全国住房协会的研究小组1914年7月来到英国。因为伯纳姆头脑中还没解决的议题，芝加哥铁路车站委员会派遣一个庞大的代表团到欧洲考察一体化城市铁路设施的问题。当年夏天，沃尔特·李普曼在英国竭力鼓动作者们为新的进步杂志《新共和》供稿。全国公民联盟调查欧洲健康保险项目的委员会也在英国，正打算在8月初跨越海峡到德国去。在所有代表团中野心最大的是教育旅游协会的“公民和社会旅游团”，他们68天的全欧洲进步事业考察计划涵盖了从德国社会保险到法兰克福城市分区规划，从比利时梅尔克斯普拉斯劳改营到法国社会博物馆，从伦敦市政议会的城市公交车和住房实验到英国花园城市等众多内容。该旅游团的宣传册子上写道：“旧世界管理最好的社区的市政和社会科学比美国先进半个世纪。在现实的经济学、社会学和公民艺术等任何方面，欧洲都可以教给我们很多东西。”为了强调这点，1914年夏天查尔斯·布思在美国与西奥多·罗斯福总统共进午餐讨论最低工资法案。[523]
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在这社会政治的动议中，美国市政和社会旅游组织者紧张不安地意识到自己的落后。他们有兼收并蓄的兴趣，像沿街叫卖的小贩一样往筐子里装各种社会政策和机制，就好像这些能轻易地从一个环境移植到另外一个环境中。在这一切中贯穿着一个共同的主题。从美国大学生对欧洲体现的“社会性”感到振奋不已，到公交线路或者工人风险的非商业化等零碎的努力，大西洋进步纽带中许多人的目标就是更强大集体生活的元素：“团结”、“公民意识”、“社会”等。
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