打字猴:1.70328122e+09
1703281220 当然，借鉴修改的措施和土生土长的措施这两极对立是虚假的、编造的。没有一个政策措施只有一个根源、一个可以贴上外国或者国产标签的清晰明确的源头。问题是更简单的一点：在美国边界上截断新政的故事将是让十多个普洛克路斯忒斯[832]都忙不过来的艰巨任务。新政者生活在这样一个世界，两代人已经把社会政策辩论和社会政策制订推广到远远超越国界的地方。那些来源帮助往进步人士的想象力中贮存了各种议程，远远超过任何一个单独的政体所能创造出来的规模。把美国密封在自己的边界内与外部世界隔离开来，新政是无法理解的。
1703281221
1703281222 首先来的是危机：打乱了公认的原则，权力和权威的递升结构受到削弱和破坏，现行政策路线被认为没有效果，乃至商人所谓的永久自动繁荣的“新时代”在许多美国人听来纯粹是胡说八道。那种认为美国人聪明绝顶、得到上帝保佑免受旧世界灾难的观念暂时受到了挫折；在这信任危机时，社会政策专家带着他们的蓝图、现成的设计方案、等待已久的议程来填补这个真空了。即使他们也并不总能意识到自己的议程多么深刻地受到整个北大西洋经济体信息和设计的国际交流影响，以及受到多年观察海外社会政策制订经验的影响。但不管意识到没有，他们把大量没有实现的遗产推向了政治中心。
1703281223
1703281224 甚至落后论的说法也保存下来。罗斯福自己说“我认为我们在五年时间内赶上了二十年”，他心中想的是1938年英国的社会政策。“如果自由派政府继续执政十年，我们在19世纪40年代末期就能和时代同步了。”[833]极端的对比和设想、漫游各处的寻找、社会学大旅行，所有这些都在1930年代汇集在一起。新政时期大西洋进步纽带达到顶峰。
1703281225
1703281226 在所有新政措施中，最能清楚显示大西洋进步纽带的政治处于最高峰和关键时刻的是社会保障。半个多世纪后，1935年的《社会保障法案》可以说是新政中最长久的政治成就之一。罗斯福经济项目的基石——国家工业复兴总署在他第一任期还没有完就消失了。1930年代的联邦政府紧急公共工程随着第二次世界大战的爆发而结束。新政住房和农场支持措施在战后岁月中扩展，最后淹没在批评家的声浪中。但是《社会保障法案》长期存在了下来。劳工对它冷漠以对，共和党批评家把它作为反对新政的核心理由加以挞伐；但“社会保障”幸存下来，经受了1930年代后期反罗斯福的力量的冲击，经受了1952年共和党重新掌权，甚至1980年代社会政治的反革命变化。法案刚刚通过时遭遇的“非美国化”指控已经悄无声息被人遗忘了。《社会保障法案》后来的成功使得人们难以想象1930年代刚开始实施时情形有多悬，也很难认识到除了大萧条时代的美国人以外，其他事件在促使它成功的过程中发挥了多么关键的作用。[834]
1703281227
1703281228 任何想要把《社会保障法案》说成是对1930年代经济崩溃的直接反应的企图，都面临陡峭的、难以攀登的道路。社会保险来到大萧条时期的美国是在经过了二十年进口努力的失败之后。其早期支持者中很多已经疲惫不堪、沮丧不已。首批养老保险的给付直到1942年才开始，并没有许诺立即解救大萧条的痛苦。在工人没有多余钱财的时候吸收保险费，它的净经济影响是阻碍而不是鼓励经济复兴。它在大萧条时期欧洲的效果记录也是参差不齐的。总之，除了大西洋纽带和危机的政治和思想动态外，1930年代美国的社会保险在各方面都处于不利境地。
1703281229
1703281230 《社会保障法案》涵盖的失业和老年贫困风险当然因为大萧条而大大加剧了，这是不需要强调的。市场经济的日常痛苦在金融崩溃时被扩大了许多倍。在1930年代到处都是失业者，路易斯·阿达米克1930年从马萨诸塞州洛厄尔报道说：“衣衫褴褛的男人靠在墙上或者电线杆上，单个人或者三三两两站在街头。”“可怜的、沉默的中年男人穿着破烂的大衣，甚至没有大衣，脚上穿的是破烂鞋子（小镇上生产的鞋子！）。”上年纪的穷人更加远离公众的视野；很少家庭没有亲身经历这样的风险：逐渐进入更低级和收入更微薄的工作，直到雇主彻底不让他们工作，要靠孩子和孙子养活。如果家庭经验还不够，还可以看看由加利福尼亚医生弗朗西斯·汤森德带头大力鼓吹普遍养老保险，打出有关老年贫困的大标题。共产党通过它的失业者委员会努力为失业者做同样的事。老年人和失业者不是大萧条的唯一受害者，但确实属于最重要和最贫困的。[835]
1703281231
1703281232 但如果这是明确无误的，那大萧条最严重的时候老人和失业者最需要的东西就是保险体系吗？这一点绝不是没有争议的。正如我们前文所说，即使在北大西洋的欧洲一边，社会保险体系也只是用来帮人们缓和劳动市场风险的一系列复杂社会政治措施的一部分。政策制订者可以选择的体系有：1880年代德国实行的交纳费用的强制性社会保险；按照丹麦和英国养老金体系模式分类给予老人救济；在1920年代仍然流行在法国、比利时和斯堪的纳维亚的国家资助的自愿性互助协会；世界各地模范雇主实行的雇主管理的雇员补贴；最后还有，自从韦伯攻击劳合·乔治1911年的《全国保险法案》以来社会民主派一直追寻的方针——为全体国民提供的、由税收资助的最低限度健康和收入补贴。新西兰工党1938年按此方针起草社会保险法案时提供了医疗和母婴照顾、失业救济、老年救济等，它的全面性与1935年美国充满了例外的、管理复杂的法案形成鲜明对比，里面根本就没有必须交纳保险费的问题。[836]美国《社会保障法案》的奥秘不是为什么新政时期的国会要考虑失业者和老人的经济困境，而是为什么会通过保险的方式来达到这个目的。
1703281233
1703281234 当然，在促成社会保险的诸多因素中，最强大的是社会保险在1920年代欧洲的快速蔓延。有时候为了回应大众的要求，更多是协调和缓解公众压力，社会保险体系在战后扩大。健康、养老、事故保险体系延伸到更广泛的工人阶层，甚至还包括工人的家属和遗属。虽然国家管理的失业保险体系比其他形式的保险更少见，但是这种保险也在1911年英国实验后有显著发展。在英国，为急于满足复员军人的要求，失业保险涵盖的范围从1911年规定的七类循环性行业扩展到1920年的所有工业领域，涵盖的工人数量是从前的五倍。在本世纪头十年就开始讨论失业保险的德国，魏玛共和国在1927年通过了全面的失业法案，兑现了早期的承诺。[837]
1703281235
1703281236 给人印象更深刻的是，把社会保险体系嫁接到更古老的、不同格局的社会政策上。1925年在英国，保守派政府不是屈服于工人提出的扩展1908年养老金法案范围的要求，而是为60岁到75岁还要工作的人添加了一个需交纳保险费的养老保险。在法国，1910年强制性养老保险的早期实验遭到大众反对而泡汤后，议会在1928年通过了全面的工薪族健康和养老保险法案，把德国在第一次世界大战前在阿尔萨斯和洛林实施的保险国有化。[838]
1703281237
1703281238 但是，如果因为社会保险在1929年比在1914年的时候更广泛，就假定它已经让其他方式相形见绌，那就错了。比利时仍然延续其补贴自愿性健康保险互助组织的政策，直到第二次世界大战。瑞典延续到1950年，丹麦延续到1960年代。在加拿大、澳大利亚和英国，全部依靠税收的养老金仍然是老年社会政策的关键，而不是交费的保险。即使在1927年德国通过失业保险法案后，国家资助的工会失业救济仍然是欧洲的主要模式。[839]
1703281239
1703281240 虽然社会保险体系1920年代在欧洲迅速发展，但是在美国，社会保险在1920年代没有什么进展，以至于很多朋友开始退而支持政治上可能性更大的其他措施。美国劳工立法协会因为受到健康保险失败的打击，在1920年代初期蹲守在传统的核心议题上：工人赔偿标准的提高、煤矿和工厂安全立法、职业病的预防。
1703281241
1703281242 1923年美国劳工立法协会尝试回到引起更大争议的领域，复兴为上年纪的穷人争取国家补贴的运动。这个养老金联盟由进步工会协会、兄弟会、受过大学教育的社会政策专家所组成，比第一次世界大战前的任何对应组织更接近于当时西欧熟悉的进步人士和劳工的联盟。主要推动者是宾夕法尼亚州劳工联合会主席詹姆斯·莫勒，他是“进步政治行动协会”的关键人物、劳工社会主义者，对于工人教育和劳工政治有广泛的兴趣。该养老金联盟的管理机构由年轻的、俄国出生的经济学家亚伯拉罕·艾普斯坦来负责，此人曾担任莫勒的州养老金委员会研究中心主任，后来又转向指导“雄鹰兄弟会”的养老金游说努力。
1703281243
1703281244 他的朋友回忆说，艾普斯坦是个口音非常浓重的人，和约翰·安德鲁斯或者约翰·康芒斯不一样，是个很特别的人。但是他成为政策专家的道路很常见：读经济学研究生，搞过一阵社会政策研究，建立与欧洲人的联系网。在很早的时候他就和伦敦、维也纳以及位于日内瓦和蒙特利尔的国际劳工组织的著名社会保险专家有书信往来。他自己安排到俄国和西欧为期一年的海外考察，研究他们的社会福利供应，把研究成果倾注在140页的报告中，这是对世界上所有公共养老资助和保险项目的总结，是他1928年出版的《老年的挑战》一书的高潮。但是艾普斯坦的劳工盟友和兄弟会雇主对于强制性养老保险中隐含的扣缴工资不感兴趣。为了适应赞助者和时代的要求，艾普斯坦和美国劳工立法协会专家采取了简单的、英国式的、要检验收入情况的老年救济。[840]
1703281245
1703281246 当失业问题在1920年代末期再次成为美国劳工立法协会的议程时，协会从社会保险原则的策略性撤退就更加明显了。在威斯康星，安德鲁斯的老师约翰·康芒斯已经不再相信暂时性失业是保险可以解决的命运风险。对于约翰·康芒斯和他学生来说，失业政策的核心任务是把频繁裁减员工的社会成本让有关企业承担。工人的赔偿是他们的模式：对把雇员推向社会的企业征收补偿费。康芒斯的建议是天才的创意，根据不同的角度，可以说它激进也可以说它反动。但是该建议通过提高大起大落雇佣方式的成本，旨在让结构变化朝向更稳定的雇员队伍。与此同时，为了保护企业免受无限制的惩罚，威斯康星方案为企业的失业赔偿义务规定了上限。在经济繁荣的时候，要求企业给“储蓄”中心提供补偿裁员工人的费用，在经济不景气的时候，把基金用完为止。康芒斯建议的目标是规范就业而不是保险，它的核心是在雇主的激励和钱袋而不是工人得到保证的最低水平。[841]
1703281247
1703281248 1920年代初期，在就业“储蓄”基金的概念还比较新颖时，康芒斯曾为这个项目辩护，认为它是欧洲经验的直接产物。但是十年后，随着“新时代”语言风向的变动，他和合作者吹嘘这个建议是“个人主义和资本主义特点格外鲜明的项目”——是与欧洲失业保险“大相径庭”的。当美国劳工立法协会在1930—1931年之交的冬天开始支持康芒斯议案的全国性活动时，口径也如出一辙。安德鲁斯的组织完全背叛自己从前的国际主义历史，现在鼓吹该计划的“独特美国天才”，没有借用任何国家的经验，完全是自己的独创。[842]
1703281249
1703281250 专家对于社会保险的原则犹豫不决，或者像康芒斯一样彻底逃走；雇主则持抵制态度。少数体验过以公司为基础的团体社会保险福利的雇主加入了美国劳工立法协会，在这里他们使得主要委员会不再那么以大学为主，同时比过去显得更保守些。但对于多数雇主来说，对国家卷入保险领域保持高度警惕是更简单、更常见的理由。全国公民联盟和全国工业会议理事会在1930年代初期都积极反对国家社会保险倡议。同样反对的还有大保险公司，即使在失业保险这种从商业角度来说他们也承认是无利可图的领域。
1703281251
1703281252 所有这些因素：雇主和保险公司对国家企图染指他们独占的领域的抵制、劳工立法专家从原有立场退缩到更安全、更有美国特色的方式、大众缺乏对需要缴费的社会保险的支持，有效阻止了美国政策像海外那样转向更加体系化的社会保险。在1930年美国劳工立法协会上异常沉闷的发言中，I.M.鲁宾诺哀叹需要自下而上地解释社会保险原则，而十五年前根本不用解释人们就能明白。他抱怨说，进步人士现在谈论“工人的补偿、母亲的补贴、疾病补贴、医疗组织、老年安全、工资储蓄基金，无所不包”。现在没有人谈论社会保险了。1910年代的全面社会保险体系已拆分成十多个议题，在概念和管理上相互没有任何瓜葛。[843]
1703281253
1703281254 如果鲁宾诺夸大了战前社会保险运动的分解，大萧条本身不大能恢复大众对社会保险的好感。相反，在社会保险体系最完整的德国和英国，经济危机像潮水一般席卷全国。在英国，对失业保险体系造成的沉重负担在战后不久就出现了。1920年到1921年的经济萎缩相对短暂，但是它的后果也很严重，已经消耗掉1920年法案建立的失业基金，因为这时还没来得及积蓄足够的资金呢。在必须兑现承诺的好处的强大压力下，英国政策制订者逐渐退回到以税收资助的简单失业救济。后来被称为“失业救济金”（dole），它保持了保险体系的修辞外观，但里面拼凑了很多紧急补充条款和延伸条款，实际上根本不是保险。到了1931年，该体系的账目显示拖欠款项高达1.15亿英镑。[844]
1703281255
1703281256 简而言之，英国失业保险是保守派的噩梦的体现：脱离了最初经济实力限制的政治化津贴体系，对1920年代以来每年都保持衰退期高失业率的经济来说只是一块创可贴。另一方面，对于有组织的劳工，失业救济是他们决不妥协的要求。伦敦银行家1931年在政府不全面大幅度削减开支尤其是失业救济金开支的情况下拒绝发行新的政府公债，结果造成了危机，上台两年的工党政府找茬、妥协，最后解体。随后上台的保守党政府在1934年把失业保险重新放回更加谨慎和稳定的基础上。到了1930年代中期，很少英国政策制订者仍然想象单单社会保险就可以解决市场价值的全面的、周期性危机。
1703281257
1703281258 在德国，两次世界大战之间的失业保险体系崩溃得比英国还迅速，政治后果也更加严重。从1927年失业保险体系第一个冬天的600万领取者到1930年一下子增至三倍，1800万人。英国是决定维持支付补贴，让保险基金破产；而最后时期的魏玛政府竭尽全力削减失业补贴，尽管他们对于工人的合同义务还在，而且工人工资已经按时扣缴到保险基金中。不管怎样，保险的基本原则都被抛到脑后。到了1931年中期，德国政府恨不得赶紧把失业保险问题转到地方济贫基金中去。1933年后，国家社会主义者在健康保险互助协会上处理掉民主自我管理的原则后，愿意让其余社会保险保留下来。但是纳粹社会政治的核心不是保险而是政党控制慈善基金，这些基金是通过大型群众集会筹集和明目张胆向企业界勒索来的，由地方党干部觉得怎么合适就怎么分配。总而言之，失业保险根本不是资本主义普遍性危机的对手，只不过被看作缓和工资和劳动力市场短期波动的手段。[845]
1703281259
1703281260 健康和养老保险体系比失业保险更好地经受了大萧条的袭击。但是你不需要特别的经济学智慧就能看出来，创立一个新的社会保险体系在经济萧条时期是会产生相反经济后果的——因为推迟很久才能见效而且还需要有准备基金。需要特别大量长期储蓄的养老保险存在问题就特别多。工会主义者、商人、罗斯福政府的原始凯恩斯主义者都警告说，任何新的社会保险工资扣减将带来收缩性的后果。政府估算美国如果在1920年代初期成立失业保险基金就有可能积蓄足够多的盈余，足以对付1929年到1930年的投资收缩。但是在当时情况下这种计算实际上没有击中要害。[846]在经济周期通货紧缩的谷底为了建造将来需要的长期社会保险基金，用新的工资税给经济增加负担，几乎可以肯定会推迟经济恢复的到来。当洪水已经漫过门口台阶时，谨慎的做法不是要储备保障长期供应的沙袋，而是先稳住堤坝。
1703281261
1703281262 考虑到这些限制，新社会保险体系的建设在1930年代初期各国基本上陷入停滞就没有什么可惊讶的了。加拿大保守派在1935年推动新政模式的失业保险法案，结果在选举中被抛弃，眼睁睁看着继任的自由派政府在议会取消这个措施。[847]瑞典1934年的失业救济法案是推迟了的补贴性措施。新西兰1938年的《社会保障法案》完全回避了保险原则。在大萧条的十年中只有在美国出现了社会保险的大发展。总而言之，不管从对比还是功能的角度，1935年的《社会保障法案》看来只能是非常不合时宜的产物。
1703281263
1703281264 对于美国的异常情况，大众压力并不能提供合理的解释。既没有大众强烈抗议也没有基础广泛的利益团体联盟强迫1930年代社会保险的突破。主要利益团体要么冷漠，要么分裂。美国劳工联合会在1932年已经放弃了坚决反对缴费式社会保险的传统立场，但它关注的核心问题还是提高工资、缩短劳动时间、保证对工会的承认、按工会工资标准安排工人在反周期的公共工程中就业等。虽然得到“经济安全委员会”顾问委员会的一个席位，但是劳工代表很少参加，几乎没有做任何事来影响立法的后果。
1703281265
1703281266 少数著名的福利资本家在法案的形成中发挥了非常积极的作用，其中通用电器公司的杰拉尔德·斯沃普、伊斯曼·柯达公司的马里恩·福尔瑟姆是最杰出的代表。随着他们公司的福利供应在1930年代越来越难以维持下去，福利资本家们发现，在全社会实施由雇主提供的风险保障的观点非常有吸引力，这样他们的劳工成本就和竞争者的平等了。但是大部分企业家本能地对强制性社会保险感到厌恶。全国制造商协会表明强烈反对社会保险的立场。全国工业会议理事会把主要精力放在证明失业是无法以保险来对付的风险。当政府的议案草案从弗朗西丝·珀金斯的委员会出笼后，即使福利资本家也竭力游说以得到特别减免。对1939年到1940年新政立法的态度调查显示，在企业领袖眼中，只有《全国劳工关系法案》、《未分配利润税法案》、“公共事业振兴署”（WPA）比《社会保障法案》更讨厌。考虑到美国社会保险政治的历史，著名福利大资本家即使是打了折扣的赞同也绝非一个不重要的事件，但是它作为支持法案的解释还远远不够充分。[848]
1703281267
1703281268 最强烈的大众需求指向简单的、即刻的救济。在这一点上，左右两派都同意。关于福利议题的最大声音是汤森主义（Townsendism），提议让年龄超过60岁的人都享受养老金，条件是同意离开劳动者队伍，并迅速花掉获得的养老金为经济做贡献。激进左派支持能够保证每个工人失业时工资的法案，工人不用交纳费用，也没有保险的伪饰。保守派集中主张根据经济情况调查而核定的传统补助，中间派则支持国家给上年纪的穷人提供补贴。[849]
1703281269
[ 上一页 ]  [ :1.70328122e+09 ]  [ 下一页 ]