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（迪韦尔热定律）（1）比例代表制倾向于导致形成多个独立的政党……（2）两轮绝对多数决定制倾向于导致形成多个彼此存在政治联盟关系的政党；（3）简单多数决定制倾向于导致两个政党的体制。
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——莫里斯·迪韦尔热
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简而言之，如果国家的基础条件同时存在有利与不利的情况，一个好的宪法设计就会有利于民主制度的生存；反之，一个坏的宪法设计可能导致民主制度的崩溃。
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——罗伯特·达尔
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政治学通识 [:1703290435]
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6.1 如何理解政府机构？
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美国是典型的三权分立国家，很多介绍政府机构的著述喜欢从美国讲起。众所周知，美国联邦政府有三个主要的政府机构：白宫、国会与联邦法院。白宫是美国的总统府，它是世界上最有权力的机构之一。白宫的决定将直接影响到美国和整个世界。白宫其实是一个规模不大的地方，但美国很多最重要的政治决定都是在那个地方做出的。当然，美国白宫只是美国政府的一个符号，它实际上领导着美国国务院、财政部、国防部、内政部等大量联邦行政机关。另一个重要机构是美国国会，美国国会以一幢白色圆顶建筑闻名于世，世人称其为“国会山”。这是美国参议院和众议院的办公场所，100个参议员和435个众议员在那里办公。第三个主要政府机构是美国联邦法院，它是美国最高司法机构，其主要人物是9位联邦最高大法官。
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白宫、国会与联邦法院是美国三个最重要的政府机构。白宫拥有行政权，国会拥有立法权，联邦法院则拥有司法权。那么，世界各国的政府机构设置都跟美国相似吗？当然不是。比如，英国不仅没有总统，而且其最高法院也很少有人提及——除非是英国政治与司法问题的专门研究者。所以，英国的政府机构跟美国就有显著差异。至于日本、俄罗斯、印度和中国等国的政府机构，跟美国的差异也是相当之大。
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一个国家政治生活的重要方面就是政府机构的设置，政府机构设置还对应着一整套政治制度的安排。一国政府机构设置的不同意味着该国政治制度安排的不同。政治学还关心政府机构和政治制度安排的不同会造成何种不同的政治效应？这是一个重要问题。
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从概念上说，政府是制定和实施公共决策与政策的机构，政府履行着国家的基本职能。大家还经常提到政府机构，比如上海市卫生局。大家一般不说上海市卫生局是一个政府，而说是一个政府机构。政府正是由很多不同类型和层级的政府机构组成的。从政府机构类型来说，可以从两个维度进行分类：一个是职能维度，一个是层级维度。
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从职能维度来说，政府机构主要有三类：行政机构、立法机构和司法机构，其中行政机构的规模通常是最大的。凡是有国家和政府的地方，必定存在行政机构，而后面两种机构——功能分离且相对独立的立法机构和司法机构——的产生则是特定环境下政治演进的产物。但是，对政治权力三种职能划分的见解，古希腊早已有之。亚里士多德就区分了政府的三种职能，即行政、立法和审议，对应的是三种类型的政府机构。审议机构在今天看来，可以大致归类为司法机构。
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到了近代，英国思想家洛克认为政府有三种重要的权力：立法权、行政权和外交权。现在通常认为，外交权从属于行政权，所以洛克实际上提出了两权分立的概念，即行政权和立法权应该分开。后来的法国思想家孟德斯鸠则第一个系统地阐述三权分立的思想，即政治权力划分为立法权、行政权和司法权。孟德斯鸠认为应该实行三权分立与制衡，他最著名的论断是：当立法权、行政权和司法权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了。
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孟德斯鸠尽管提出了三权分立的思想，但当时世界上并没有一个国家的政府体系是按照这种方式来构建的。由于美国制宪会议和美国联邦党人的努力，这样一种政府体系的理想类型首先在美国成为现实。当然，美国1787年《宪法》所确定的只是文本意义上的三权分立体制，跟后来实际演进过程中的三权分立体制存有差异。比如，美国总统和国会的关系是后来慢慢地演化为今天的样子。再比如，美国的最高法院从建立到今天，实际上经历了一个司法权不断扩张的过程，从而使得最高法院最终拥有了很大的政治权力。
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下面先简要介绍行政、立法与司法三大政府机构。一是行政机构。行政机构是政府的核心。为什么说它是政府的核心？因为一个政府可以没有立法机构、可以没有司法机构，但是一个政府必须要有行政机构。古代的官僚制帝国或王国，可能并没有正式的立法机构或司法机构——当然很多政府职能是融合在一起的——但它必须要有正式的行政机构。如果没有行政机构，国家就不成其为国家，政府就不成其为政府。因此，行政机关通常被视为是政府的核心，是具体制定和实施公共政策的部门。
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对行政机构来说，除了个别国家的最高行政长官职位实行委员会制度以外，绝大多数国家都拥有单一最高行政长官。这个最高行政长官的头衔通常是总统、总理、首相或主席。在行政机构内部，通常都有严格的上下级等级关系。拿美国上届政府来说，担任国务卿期间的希拉里·克林顿尽管是一位非常强势的政治家，但只要美国总统奥巴马出席的活动，国务卿希拉里·克林顿讲话就非常低调，她深知整个活动重要的主角是总统奥巴马，因为奥巴马是她的上司。尽管希拉里一度是美国民主党党内奥巴马总统提名的竞争对手，但她一旦落选，并被总统奥巴马任命为国务卿，她就是在接受奥巴马的委托，应该服从奥巴马的命令，并履行奥巴马希望她履行的职责。作为美国国务卿，希拉里固然在为美国人民做事，但是她的工作直接服务于美国总统，因为是美国总统需要对选民负责。所以，从希拉里和奥巴马的关系中，可以看出行政机构是按照上下级科层制方式来组织和构建的。
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在朝鲜战争期间，美国驻日本的最高司令官麦克阿瑟将军给美国总统杜鲁门提出建议，认为朝鲜半岛的地面战争很难能赢，除非与中国开战。麦克阿瑟不止一次跟白宫沟通这个想法，但当时杜鲁门总统担心，如果美国与中国开战，苏联将会参战，第三次世界战争可能马上爆发，而杜鲁门并不愿意出现这种局面。所以，他最后只能撤换麦克阿瑟将军，理由很简单：你既然不能服从我的命令，执行我的作战思路，我只能撤换你。从这个案例也可以看出，行政机构内部的上下级等级关系是非常清楚的。
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二是立法机构。立法机构一般称为国会、议会、国民大会或代表大会，或直接叫立法机构。立法机构是指审议和批准法律及公共决策的机构，它是一个由较多成员组成的代议机构。中文的“代议”大概是两个意思：代表和议事。所以，立法机构就是一个代表的议事机构。那么，他们代表的是谁呢？各个议员代表的是他们各自背后的选民。选民们投票让他们到这个地方来，所以议员们代表的是那些支持和选举他们的人——就是那些投票让他们到华盛顿来的人，投票让他们到伦敦来的人，或投票让他们到巴黎来的人。同时，立法机构还是一个议事机构。代表们在这里通过审议、辩论、表决来决定法律与决策的通过与否。与行政机构不同的是，立法机构内部的所有成员通常都是平等的。所以，立法机关内部不像总统或总理领导的政府内部有等级森严的上下级关系，所有议员或代表之间是更平等的关系。当然，实际上，一部分资深议员或政党领袖的实际政治影响力会比较大。
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三是司法机构。司法机构是指维护法律、确保法律执行以及解决法律争议的政府机构。司法机构通常由不同层级的法院构成，法院的主要工作人员是法官。如果一国的法治程度较高，法官应该是不存在上下级等级关系的独立工作人员。
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上面讨论的是政府机构的职能分工，另一个方面是政府机构不同层级的划分。要知道，世界上只有极少国家是由一级政府管理的，比如像梵蒂冈这样的国家，该国总面积不过0.44平方公里。这么大一个国家，一级政府机构就可以了。但是，大部分规模较大的现代国家都至少需要两级政府机构来管理。对于规模较大的国家，通常会有三级政府机构来管理。最高层级的政府机构被称为中央政府，有些联邦制国家称为联邦政府。美国的联邦政府设在华盛顿，英国的中央政府设在伦敦，中国的中央政府设在北京。第二层级的政府机构是次国家（sub-national）层次的政府机构，最常见的名称是省政府、州政府或邦政府。此外，如果国家比较大的话，省、州或邦之下还会有第三层级的地方政府。不少国家只设一级地方政府，但有些国家由于国土面积过大或治理模式的原因，会设两级或两级以上的地方政府。比如，中国实际的政府层级包括：中央政府、省（直辖市、自治区或特别行政区）政府、地级市（行署）政府、县市政府、乡镇（街道）政府这五级。乡镇或街道之下，还有部分履行政府职能的村或居委会一级自治组织。所以，中国政府层次的数量要比美国更多。
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在多数国家，不同层级的政府机构之间不仅是管辖范围的差异，而且职能上也存在显著的分工。比如，以早期的美国为例，当时普遍认为联邦政府主要是解决外交、防务、州际贸易及其他全国性问题，其他大量的公共事务则交由地方政府去处置。地方的道路、本地的公共基础设施及公立学校等，都应该交给地方政府去管理。像美国这样的国家，在19世纪，中央政府履行的职能非常之少，中央政府人员规模也非常之小，一方面是因为政府职能范围本身比较有限，另一方面是因为很多政府职能是地方政府在承担。
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到了20世纪，西方国家政府机构演进的基本特点是：首先是政府职能范围与规模（相对于市场和社会）的大幅扩张，其次是中央政府职能范围与规模（相对于地方政府）的大幅扩张。比如，以政府收入占GDP的比例为例，一战以前西方主要国家大致停留在10%左右的水平上，而今天西方主要发达国家平均已经达到30%—50%。在这一过程中，中央政府占整个政府收支的比例也在不断提高。以美国为例，1929年联邦政府占所有政府支出的比例仅为17%，2009年则增至54%。其他西方发达国家的总趋势也大体如此。如今，很多国家都是中央政府对地方政府实行大规模转移支付政策，这无疑扩大了中央政府职能的范围与规模，也增加了中央政府对地方政府的影响力。
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政治学通识 [:1703290436]
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6.2 政治系统与官僚系统的比较
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关于政府机构，要区分具有较强政治色彩的狭义的政治系统和负责具体行政事务的行政系统或官僚系统。通常，政治系统和官僚系统的差异是明显的。美国政治学者弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中说：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”政治系统与官僚系统的差异，可以参见表6.1。
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表6.1 政治系统与官僚系统的差异
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