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到了20世纪，西方国家政府机构演进的基本特点是：首先是政府职能范围与规模（相对于市场和社会）的大幅扩张，其次是中央政府职能范围与规模（相对于地方政府）的大幅扩张。比如，以政府收入占GDP的比例为例，一战以前西方主要国家大致停留在10%左右的水平上，而今天西方主要发达国家平均已经达到30%—50%。在这一过程中，中央政府占整个政府收支的比例也在不断提高。以美国为例，1929年联邦政府占所有政府支出的比例仅为17%，2009年则增至54%。其他西方发达国家的总趋势也大体如此。如今，很多国家都是中央政府对地方政府实行大规模转移支付政策，这无疑扩大了中央政府职能的范围与规模，也增加了中央政府对地方政府的影响力。
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6.2 政治系统与官僚系统的比较
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关于政府机构，要区分具有较强政治色彩的狭义的政治系统和负责具体行政事务的行政系统或官僚系统。通常，政治系统和官僚系统的差异是明显的。美国政治学者弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中说：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”政治系统与官僚系统的差异，可以参见表6.1。
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表6.1 政治系统与官僚系统的差异
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从定位来说，政治系统更多是跟政治权力获取有关的。比如，两个人竞争一个地方议员的席位，是一个政治过程。而官僚系统更多是跟公共政策执行有关的。比如，卫生局开会商讨如何应对禽流感疫情，这里更多是政治权力如何执行、具体公共事务如何管理的问题。所以，政治系统强调政治权力的获取和公共政策的制定——尽管有时也涉及公共政策的执行；官僚系统强调政治权力的行使和公共政策的执行——尽管有时也涉及公共政策的制定。需要注意的是，不同国家政治系统与官僚系统的角色分工有所不同。比如，像日本这样的国家，官僚系统的主导型要比美国更强一些，很多重要公共政策是在官僚系统内部制定的。所以，有人开玩笑说，日本一年换几个首相都没有关系——只要日本政府的处长们依然在努力工作。还有一种调侃的说法，把日本的决策模式称为“处长治国”。这种说法并不严谨，但有些道理。日本有大量政策，比如产业政策，都是一批处长级别的专业官僚——而不是一批当选的政治家——提出建议、提供草案、提交报告，然后进入决策或立法流程的。主管内阁大臣看完报告和政策建议后，与内阁协商并经首相同意，或再经国会批准，政策就这样定下来了。所以，在日本这样的国家，专业官僚完全可能会涉及公共政策的制定，而不只是公共政策的执行。大家会发现，不同国家政治系统与官僚系统的定位和关系并不完全相同。
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从身份来说，在政治系统中工作的核心人员通常被称为政治家或政务官。在美国，这是随着选举结果的不同而更迭的那一部分人，在联邦层面包括总统、联邦参议员、联邦众议员以及美国总统任命的包括国务卿、财政部长、驻外大使等在内的一大批高级官员。当然，在美国的政府体系中，总统任命的人数相对是比较多的。而在另外一些国家，总统或首相任命的官员数量可能相对较少。在官僚系统里工作的人员通常被称为公务员、官僚或事务官。英国的文官系统用政务官和事务官来区分上述两种身份角色。需要提醒的是，这里的官僚是中性词，就是指行政系统内部的公务人员。
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从录用方式来说，两者也是不同的。民主政体下的政治家职位或政务官的产生主要有两种方式：一种是选举的方式；另一种是经由选举产生的主要行政官来任命，亦政治任命，比如总统任命国务卿、部长或驻外大使。此种政治任命往往也是政治家贯彻自己政治意图和政策的重要方式，比如国务卿应该要贯彻总统的外交立场，财政部长应该要执行总统的财政政策。官僚系统的公务员与事务官的录用一般是考试和升迁的办法。在官僚系统中，比如英国、美国或很多西方发达国家，公务员序列一般最高能晋升到副部长这一级，这是事务官的最高行政级别。副部长以上的部长和内阁成员则是由总统或首相任命的，或直接由选举产生。这种级别的政务官一般都有政党身份，主要取决于政治竞争的结果。
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从主要规则来说，政治系统强调的是回应性。政治家要对选民具有回应性。谁投票让政治家到华盛顿来、到伦敦来，政治家就应该对他们具有回应性。回应性某种程度上也跟政治系统的竞争规则有关。回应性对应的是问责制，问责制的直接表现是：如果选民们觉得某个政治家干得不好，这个政治家通常会输掉下一轮选举。官僚系统更多强调服从和科层制原则。上面怎么决定，下面就应该怎么执行，这是服从原则。整个官僚系统则是按照这种科层制的方式来组建的。按照德国著名社会学家马克斯·韦伯的论述，官僚制具有如下基本特征：
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第一，一个正式的等级制结构。每个等级控制其下的等级并为其上的等级所控制。一个正式的等级制是中央规划与集中化决策的基础。
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第二，用规则来管理。经由规则控制的系统使得高层决策能够被较低层级保持一致地执行。下级的基本职责就是服从上级的命令并执行上级的决策。
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第三，功能专业化的组织。任务由专家来完成，所有人都基于他们任务的类型或专长技能进行分类组织。
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第四，两种使命类型：关注上面或者关注内部。前者的使命是服务于股东、董事会或上级授权机构，后者的使命是服务于该组织本身。
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第五，非人格化。对所有雇员与客户一视同仁，而不会受到个人差异的影响。
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第六，雇佣基于专业能力。这意味着雇佣不是基于人的天然身份或人际关系，而是专业能力。[1]
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那么，政治系统与官僚系统之间是什么关系呢？政治系统要有效，很大程度上依赖官僚系统的有效性。在政治过程中，实际做事的是官僚机构，政治家把握的是方向和目标，政治家的意图要依赖官僚系统去贯彻和执行。如果官僚系统有效性很低，就会导致整个政治系统出现问题，整个国家的治理绩效就不会太好。另一方面，官僚系统则依赖于政治系统的指导。事务官只能到副部长这一级，政策方向与目标应该是部长、内阁及政府首脑来把握的。当然，在一些特殊领域，两者的关系更为复杂。如果某个领域的专业性程度非常高，政治家可能不得不更多地依赖专业官僚给出建议。比如，对美国来说，当年面对伊拉克或阿富汗的局势，究竟是否要采取军事行动？这里既有政治决策，又要听取美国军方的建议和意见。所以，一般来说，官僚系统依赖于政治系统的指导，但有时因为专业性的原因，官僚系统也可能会影响政治系统的决策。
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6.3 政府形式：议会制、总统制与半总统制
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政治机构有职能和层级的划分，政治制度也可以区分为不同的层次。对一个国家来说，有四个主要层次的政治制度。第一，是政府形式。对民主国家来说，狭义的政府形式通常是指议会制、总统制与半总统制。第二，选举制度。民主政体的主要选举制度包括多数决定制、比例代表制与混合制等。第三，政党体制。民主政体的政党体制主要包括两党制与多党制，也包括一党独大制，多党制还可以区分为温和多党制与极化多党制。政党体制对整个政治生活的影响通常是重大的。第四，央地关系。两种常见的制度安排是联邦制和单一制，当然还有两者之间的混合形式。与联邦制和单一制这样的制度标签相比，更重要的是中央与地方之间实际的分权安排。
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先介绍政府形式。狭义的政府形式是指立法机构和行政机构的关系，主要有三种类型：总统制、议会制和半总统制。那么，三种政府形式的差异是什么？是否存在某种最佳的政府形式？或者说，何种政府形式最适合某个特定的社会？这些都是重要问题。在现实世界中，不同的政府形式既有成功的例子，又有失败的例子。总统制国家的典型是美国，议会制国家的典型是英国，半总统制国家的典型是法国。这三个国家尽管政府形式不同，但整体的政治和治理状况都比较好。但也有相反的例子。比如，大家可以看到拉丁美洲曾出现过很多总统制政体失败的案例，还可以看到其他地区议会制民主运转不灵的情形，半总统制也在一些国家引发过剧烈的冲突。为了比较三种政府形式的优劣，先要弄清楚它们各自的特点。
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首先来看总统制。在总统制条件下，选民选举立法机构，即一院制或两院制国会；同时选举总统，民选总统选择与任命内阁部长并领导内阁管理政府部门。总统制的主要特征是：
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第一，行政机关和立法机关均由民选产生，民选总统是政府首脑。
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第二，总统任期与国会任期固定，彼此互不统属，互相均不能推翻对方。
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第三，总统任命与指导内阁，并具有宪法承认的部分立法权。
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总统制的政治结构可以参见图6.1。这张图简略地表示了总统制的主要特征。