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第一，一个正式的等级制结构。每个等级控制其下的等级并为其上的等级所控制。一个正式的等级制是中央规划与集中化决策的基础。
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第二，用规则来管理。经由规则控制的系统使得高层决策能够被较低层级保持一致地执行。下级的基本职责就是服从上级的命令并执行上级的决策。
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第三，功能专业化的组织。任务由专家来完成，所有人都基于他们任务的类型或专长技能进行分类组织。
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第四，两种使命类型：关注上面或者关注内部。前者的使命是服务于股东、董事会或上级授权机构，后者的使命是服务于该组织本身。
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第五，非人格化。对所有雇员与客户一视同仁，而不会受到个人差异的影响。
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第六，雇佣基于专业能力。这意味着雇佣不是基于人的天然身份或人际关系，而是专业能力。[1]
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那么，政治系统与官僚系统之间是什么关系呢？政治系统要有效，很大程度上依赖官僚系统的有效性。在政治过程中，实际做事的是官僚机构，政治家把握的是方向和目标，政治家的意图要依赖官僚系统去贯彻和执行。如果官僚系统有效性很低，就会导致整个政治系统出现问题，整个国家的治理绩效就不会太好。另一方面，官僚系统则依赖于政治系统的指导。事务官只能到副部长这一级，政策方向与目标应该是部长、内阁及政府首脑来把握的。当然，在一些特殊领域，两者的关系更为复杂。如果某个领域的专业性程度非常高，政治家可能不得不更多地依赖专业官僚给出建议。比如，对美国来说，当年面对伊拉克或阿富汗的局势，究竟是否要采取军事行动？这里既有政治决策，又要听取美国军方的建议和意见。所以，一般来说，官僚系统依赖于政治系统的指导，但有时因为专业性的原因，官僚系统也可能会影响政治系统的决策。
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政治学通识 [:1703290437]
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6.3 政府形式：议会制、总统制与半总统制
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政治机构有职能和层级的划分，政治制度也可以区分为不同的层次。对一个国家来说，有四个主要层次的政治制度。第一，是政府形式。对民主国家来说，狭义的政府形式通常是指议会制、总统制与半总统制。第二，选举制度。民主政体的主要选举制度包括多数决定制、比例代表制与混合制等。第三，政党体制。民主政体的政党体制主要包括两党制与多党制，也包括一党独大制，多党制还可以区分为温和多党制与极化多党制。政党体制对整个政治生活的影响通常是重大的。第四，央地关系。两种常见的制度安排是联邦制和单一制，当然还有两者之间的混合形式。与联邦制和单一制这样的制度标签相比，更重要的是中央与地方之间实际的分权安排。
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先介绍政府形式。狭义的政府形式是指立法机构和行政机构的关系，主要有三种类型：总统制、议会制和半总统制。那么，三种政府形式的差异是什么？是否存在某种最佳的政府形式？或者说，何种政府形式最适合某个特定的社会？这些都是重要问题。在现实世界中，不同的政府形式既有成功的例子，又有失败的例子。总统制国家的典型是美国，议会制国家的典型是英国，半总统制国家的典型是法国。这三个国家尽管政府形式不同，但整体的政治和治理状况都比较好。但也有相反的例子。比如，大家可以看到拉丁美洲曾出现过很多总统制政体失败的案例，还可以看到其他地区议会制民主运转不灵的情形，半总统制也在一些国家引发过剧烈的冲突。为了比较三种政府形式的优劣，先要弄清楚它们各自的特点。
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首先来看总统制。在总统制条件下，选民选举立法机构，即一院制或两院制国会；同时选举总统，民选总统选择与任命内阁部长并领导内阁管理政府部门。总统制的主要特征是：
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第一，行政机关和立法机关均由民选产生，民选总统是政府首脑。
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第二，总统任期与国会任期固定，彼此互不统属，互相均不能推翻对方。
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第三，总统任命与指导内阁，并具有宪法承认的部分立法权。
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总统制的政治结构可以参见图6.1。这张图简略地表示了总统制的主要特征。
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图6.1 总统制的政治结构
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资料来源：罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，张小劲等译，北京：中国人民大学出版社2007年版，第381页，图15-1。
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再来看议会制。议会制下，选民选举议员组成一院制或两院制立法机构，然后由立法机构（通常是下院或众议院）选举或任免首相及内阁。纯粹的议会制的主要特征是：
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第一，立法机关由民选产生。
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第二，由首相（或总理）与内阁成员构成的行政机关来自于立法机关。
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第三，立法机关多数通过“不信任投票”可以罢免行政机关。
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议会制的主要结构参见图6.2。这张图简略地表示了议会制的主要特征。在该图中，首相或总理在形式上是由国家元首（国王或总统）任命的，但这是礼仪性的。
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