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其次，人是理性的（rational）。古典经济学倾向于假设人是完全理性的，人做决策时知道所有的相关信息，然后他会据此作出最优选择。但是，完全信息假设后来经常遭到质疑。比如，很多大学生毕业前面临几种不同的选择：去企业工作，去政府部门工作，国内读研，海外读研，可能还有创业。那么，哪种选择最优呢？实际上，没有人拥有完全的信息。后来，美国管理学家赫伯特·西蒙提出人其实是在“有界理性”条件下做决策的。这一观点得到了普遍认可，所以，人的理性更多是指有界理性。
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再次，人追求效用最大化（utility maximizing）。既然人是自利的和理性计算的，那么他希望实现何种均衡呢？答案是效用最大化，效用最大化在经济分析中经常被简化为财富最大化或收益最大化。但实际上，经济学定义的效用是主观的。比如，政治家可能追求政治权力最大化，或追求名垂青史；学者可能追求学术贡献最好化，或影响力最大化；而企业家追求的可能是财富最大化。这是他们对效用的不同定义。由于个人偏好不同，不同的人对效用的定义是不一样的。
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上面讨论了经济人假设的三层含义，那么经济人假设是否被普遍接受呢？实际上，自经济人假设提出以来，就不断地遭到质疑和挑战。比如，有人提出来社会人、道德人、政治人或宗教人等人性假设。经济学家当然了解这些质疑和挑战，但他们经常这样问：如果不接受经济人假设，还有更好的替代性假设吗？经济人假设尽管并不完美，却是一个较为恰当的分析起点。
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13.3 私人部门治理
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如果暂且接受经济人假设，那么私人部门治理应该基于何种规则呢？首先，既然人是自利的、理性计算的和追求效用最大的，所以先要明确一条基本规则：每个人的财产都应该得到保护。由人的自利性可以推导出：财产权利构成了人类社会的基本激励结构。如果财产不受保护，这种激励结构就会遭到破坏，社会的基本规则就会乱套。因此，私人部门治理的第一个条件是界定和保护财产权利。如果没有明确的产权规则，就会导致非常严重的社会后果。
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其次，由人是理性的可以推导出人应该是自我利益的最好判断者，所以经济自由就非常重要。经济自由至少有两个好处：第一，市场主体可以自主选择，他可以决定做什么和不做什么；第二，不同市场主体之间可以自由竞争，而竞争是效率改善和创新的主要动力。放眼全球，所有发达国家的私人部门都符合这两个条件——即市场主体的自由选择和自由竞争。一个经济体的效率提高、创新出现及财富增长都跟这两个条件有关。
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再次，私人部门治理除了需要保护产权和经济自由，还需要什么条件呢？比如，甲和乙签订了一份大额采购合同，甲向乙支付了不菲的定金后，乙说由于原材料涨价不打算给甲供货了，但也不准备退还定金。那么，甲应该怎么办呢？所以，私人部门治理要想有效还需要第三个条件，即契约的强制执行。如果没有一个机构来强制执行契约，市场机制可能会垮掉。此外，有人不想生产和交易，而是想通过欺诈、偷盗乃至抢劫获取财富，这样做可以吗？当然不可以。由此可见，好的市场经济必须是法治经济。如果没有法治，交易环节的造假欺诈、食品药品的安全问题，以及其他经济犯罪活动等就会层出不穷。对私人部门来说，国家的强制力是必需的，法治是市场经济的必要条件。
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由此可见，实现私人部门有效治理需要三个基本条件：一是产权的界定和保护，二是交易与经济自由，三是契约的强制执行与法治。没有这些条件，私人部门就难以实现有效治理，也就难以实现持久的经济繁荣。
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相反，如果产权得不到有效保护，多数人就会失去工作的动力与激励。曼瑟·奥尔森在《独裁、民主与发展》一文中业已阐明，流寇统治的最大问题是破坏产权制度。一旦破坏了产权制度，也就破坏了整个社会的激励结构。所以，当产权得不到有效保护时，人们的经济行为就发生了变化，整个社会的激励结构就会被破坏掉。
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如果没有经济自由，资源就很难实现有效配置。大家每天早餐吃什么？午餐吃什么？晚餐吃什么？大家希望自己选择，还是由某个机构决定每个人每顿吃什么，然后分配给大家？有人说免费分配当然好，但实际上没有什么东西是免费的。某个机构分配食物，不过是改变了资源配置和成本分摊方式。与自己选择吃什么相比，只能吃某个机构分配的食物，显然满意程度会低很多。没有经济自由，资源配置的效率就会很低，人的很多需要通常也无法满足。
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问题的另一面是：没有经济自由，就没有市场竞争。人们今天享受的一切美好物质成果，几乎可以说都是竞争的结果。19世纪末，马车本来是优质的交通工具。为什么后来马车消失了？因为有人发明了汽车。汽车刚发明时，其生产方式是定制的，一辆一辆地分别生产，价格也很贵，性能稳定性也比较低。后来，亨利·福特引入了大规模生产流水线，生产效率提高了数十倍。这样，汽车就逐渐成了马车的完美替代物。20世纪10、20年代，福特的T型车已经够好了，既性能稳定，又价格实惠。但是，阿尔弗雷德·斯隆认为还可以生产更好的汽车，他领导通用汽车开发设计出外形更美观、性能更优良的汽车，结果又超越了福特公司。这种市场竞争的结果是，消费者能以更低的价格买到更好的汽车。此外，由于这种竞争，汽车技术也在不断进步。所以，市场竞争的意义是重大的。很多人的生活经验是：凡是满意度比较高的地方，基本上都有比较充分的竞争；凡是满意度低的地方，基本上都是竞争缺乏和管制过度。
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假定在一个保护产权和自由竞争的环境里，有人想致富，他应该做什么呢？20世纪80年代初，有一个叫斯蒂文·乔布斯的年轻人想挣钱，他和他的合伙人开发出了世界上第一台个人电脑。这是非常了不起的事情。当他们能以合理的价格为市场提供性能优越的创新产品时，就有了挣大钱的机会。但后来，苹果公司有段时间经营不善，乔布斯甚至被迫离开了苹果公司。随后，他在别的商业项目上再次获得成功后，又设法回到苹果公司。在他回归苹果之后，Ipod、Iphone和Ipad这一个个神奇的创新产品就在他的手上诞生。乔布斯因癌症离世时，苹果公司已成为世界上最成功的公司，乔布斯也成了21世纪初美国最富有和最伟大的企业家之一。实际上，乔布斯和苹果公司的成就基于他们能比竞争对手提供更好的产品。这一过程也是他们推动产品创新与技术进步的过程。
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当然，市场并非总是如此美妙。实际上，市场也有可能带来很糟糕的东西。比如，有人会销售假货，有人会恶意欺诈，有人会破坏环境，有人甚至想巧取豪夺。这些都会带来很严重的问题。所以，如果只有市场而没有政府，市场将失去保存其自身的手段，甚至整个社会都会陷入霍布斯所说的“人与人的战争状态”。因此，国家和政府是必需的，公共部门是必需的，法律和法治是必需的。没有国家与政府，规则良好的市场将不复存在。
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基于新古典政治经济学的视角来理解私人部门和市场，20世纪后半叶已经出现很多有趣的著作。比如，弗里德里希·哈耶克在《个人主义与经济秩序》和《通往奴役之路》等著作中批评了计划经济模式，认为只有自由市场经济才能既带来效率又带来自由；曼瑟·奥尔森则在《权力与繁荣》中强调了正确的激励结构的重要性，特别是要防止权力蜕化为掠夺之手；道格拉斯·诺思在《经济史上的结构与变革》中认为，宪政规则与产权保护是经济繁荣的前提条件，而只有有效的产权制度安排和市场制度才能带来更好的经济绩效；米尔顿·弗里德曼则在《资本主义与自由》一书中认为，经济自由是政治自由的前提，经济自由也是经济繁荣的前提，限制政府权力是经济自由的基础条件。[2]这些杰出的经济学家与政治经济学家以不同方式论证了私人部门或市场部门的有效治理需要遵循何种原则。
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13.4 公共部门治理
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与私人部门相比，公共部门治理至少同等重要。如果暂且接受经济人假设，那么公共部门的治理应该基于何种规则呢？在现代政治中，公共部门存在着三种主要角色：政治家、官员和选民。政治家和官员被视为公共服务的供应者，而选民被视为公共服务的需求者。按照经济人假设，从政治家、官员（两者可以统称为官员）到选民都被视为经济人，都是自利的、理性计算的和追求效用最大化的。这里隐含的一个假设是：一个人不会因为成为政治家或公务员就变得高尚起来，而过去国内一般认为政治家或公务员更高尚一些，至少经济学家们会认为这是一种错觉。
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基于这种微观基础，公共部门治理的基本规则应该是什么呢？很多人都听说过“公地悲剧”。经济学家们假设，只要存在公地，就容易出现公地的悲剧。比如，在一个草原上，如果每个牧场都是私人所有，每个牧场主大概都会考虑：自己牧场的规模有多大，长草量如何，适合饲养多少头牲畜。如果养得过少，牧场就没有充分利用；如果养得过多，牧场就会因为过度放牧而出现退化。所以，这一决策是他经过理性计算做出的。但是，如果众多私人牧场中间还有一大片公共牧场，情况就不是这样了。公共牧场意味着任何私人牧场主都可以在上面自由放牧。这样，每个私人牧场主都会优先在公共牧场放牧，结果是公共牧场的草很快就被吃得干干净净。由于过度放牧，公共牧场很快就会发生退化，第二年的牧草量可能也会减少。这就是“公地悲剧”的一例。再比如，现在太平洋的大型鱼类被捕捞过度了。为什么会这样？人类目前只有国别政府，没有全球政府，而太平洋大部分都是公海。这又是“公地悲剧”的一例。尽管现在有一些国际性的海洋组织和渔业组织在居间协调，但成效并不显著。
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那么，如何让公共部门治理更为有效呢？首先，如果政治家和官员都是经济人，公共部门的资源和权力就不应该由少数人控制，而应该由多数人控制。倘若少数人可以决定公共部门的资源和权力，考虑到他们都是经济人，在没有明确规则的约束下，他们都倾向于追求自身利益的最大化，可能置整个政治共同体利益于不顾。要知道，政治家和官员不会天然地服务于公众的利益。一个政治家是否服务于政治共同体的利益，取决于能否设计出一整套官员与公民之间“激励相容”（incentive compability）的制度安排。从人类已有的经验来看，选举就是这样一种制度安排。当多数人掌握选票并能决定少数处于公共政治职位上的人去留时，政治家就不得不考虑多数人的政治偏好与利益诉求。在这种制度安排下，政治家只有为公众服务、追求政治共同体利益的最大化、迎合多数选民的政治偏好，他才有机会赢得选票和职位。如果没有选举制度和投票机制，少数人控制公共部门资源和权力之后，几乎注定不会考虑多数人的利益。所以，公共部门的资源和权力应该控制在多数人手中，基本制度安排应该是让多数人通过政治参与、以投票方式来决定应该由哪些人来掌管公共部门。
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其次，如果政治家和官员都是经济人，公共部门的职位是否要有竞争呢？如果说市场竞争对改善经济绩效是有利的，那么政治竞争的好处也是显而易见的。倘若没有政治竞争，某些特定的少数人就会一直执掌政治权力与控制公共资源，他们可能根本不会顾及多数人的利益和诉求。凡是缺乏政治竞争的地方，某些特定的少数人组成的权力集团就会控制政治权力和公共资源，多数人的政治偏好可能会被搁置。在不少国家，至今仍然能看到这种情形。政治竞争还关系到公共政策优化。不同的政治家可以提供不同的、互相竞争的政策方案。多数人可以基于理性判断这些方案的优劣，这样就更有机会得到一个较好的政策方案。当然，政治竞争离不开自由表达与信息传播。所以，言论自由和媒体自由也是公共部门治理有效性的重要方面。
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除了上述两条规则，公共部门的有效治理还需要何种条件呢？众所周知，任何社会都存在贫富分化，所有社会都是富人相对较少而穷人相对较多。这样，如果有选举竞争，不排除有人会提出重新分配财产的政治纲领。比如，有候选人提出这样的政策主张：对最富有的10%的人征收高额财产税和所得税，然后把这部分收入用于补贴较贫穷的70%选民。由于这位候选人的施政纲领迎合了多数普通选民的利益诉求，他当选的机会还比较大。但是，如果他当选后真的要这样干的话，可能会激起最富有的10%选民的剧烈反抗。这部分人通常是一个社会的精英阶层，他们通常不会认同这一政策方案。他们甚至不惜与同情工商阶层的军人联手，颠覆了这个对他们意味着重大财产风险的民选政体。实际上，这是很多发展中国家历史上曾经发生过的事情。当穷人要求重新分配财产时，富人不惜以发动军事政变来应对。
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上面的问题就涉及民主决策的范围和边界。现代政治的一项常识是：即便是民主决策，亦须限定其范围和边界。换句话说，不管你拥有多少比例的选民支持，有些事情是民主决策所不能做的，这样才能保证公共部门治理的有效性。实际上，这就涉及立宪政治或宪政原则。在这个问题上，宪政原则意味着，民主决策的范围和边界不能无限扩展，有些基本规则是民主决策亦不能逾越的。在现代民主政体下，宪政有两个重要功能：一方面，宪政是对政治权力和政府的一种约束，另一方面，宪政是对民主本身的一种约束。所以，立宪主义或宪政原则也是公共部门实现有效治理的必要条件。
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总之，公共部门治理的有效性取决于三条基本规则：一是多数人通过政治参与和投票控制公共部门的权力和资源；二是建立政治竞争的规则和机制；三是要确立政治权力与民主决策的范围与边界，亦即实施宪政原则。凡是公共治理有效的国家，几乎都践行着上述三条基本规则。
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从政治经济学视角理解公共部门治理，20世纪后半叶以来产生了不少经典的文献。前面已经提到，安东尼·唐斯是这一领域的开创者之一，他在《民主的经济理论》中把所有政治参与者都视为经济人，把政治视为一个交易过程。在政治市场上，政治家和政党通过提供不同的公共政策来竞争选民的选票，而选民通过投出选票来决定购买什么样的公共政策，由此形成一种政治市场的均衡。[3]詹姆斯·布坎南亦借鉴这种理论视角，系统地发展了在政治学研究中产生重大影响的公共选择理论，并因此而获得诺贝尔经济学奖。[4]总之，政治经济学为理解公共部门治理和政府行为提供了新的理论视角。
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