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从历史发展的事实看来，比其他动物复杂得多的人类社会结构，确实让人类既突破了演化的限制，确定或强化了物种的生存，更让我们拥有反过来操控自然的超能力。无论我们认为由此导致的结果是正面或负面，必须强调的是，最近数百年来的科学发展已然再度改变了人际关系的重点，亦即由合理地安排“分工”转向以谋求更高“福利”为主；特别是对那些大体已摆脱生存问题的社会而言，如何让生活过得更好，成为更重要的事情。
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无论如何，不管人类组成社会的主要目标是互助以求安全、创造更具分工效率的社会，还是共同谋求更高的生活水平，所谓“组织”或“制度”被认为在此过程中扮演关键的工具性角色，其内部运作以及人们与组织制度之间的互动联系（配合、服从或参与），一般更被视为所谓“政治活动”的重心。接下来的问题是：这些制度是根据什么原则而被创造出来的呢？
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效率：分工架构的设计前提
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迈向定居生活而带来的社会复杂性，使得互助合作确实有理由成为人类进行生存竞争时的选择；为解决相关问题，具组织性的制度应运而生，“效率”则成为研拟过程中最重要的考虑；换句话说，能不能最快速且有效地解决大家的需求问题（现在经常被称为所谓的国家竞争力），便成为群体能否承受生存考验的前提。
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根据这个原则，人类在创造制度时出现了三种现象：首先是“角色分化现象”，也就是区分出决策者（也可称为领导者或统治者）与一般大众。做出这样区分的理由很简单：尽管生存乃人之所欲，但更重要的事实是，由于周遭环境与个人习性等因素的影响，每个人需要的东西往往不尽相同，如何“去异求同”或在保留个别差异性的前提下，找出最大公约数的共同点，便成为社会凝聚力与制度能否运作的关键；由此衍生出来的是“决策”问题，也就是总是有人必须要负责找出前述共同点来。当然，我们必须承认，事实上（特别是智商或诸如领导魅力等条件）并不是每个人都有能力做这种事情，因此首先便需发掘出那些有能力且愿意贡献所长的人出来。不过，我们对这点暂时不拟做深入讨论，因为那是下一章的重点所在。
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第二个现象则是“政治阶层现象”。
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尽管两千多年前的希腊哲学家柏拉图曾将国家比喻成一艘大船，并认为正如舵手必须操控其船只以穿过变化莫测的海域一般，政治家也必须带领人民承受来自政治、经济与社会等各个层面的狂风暴雨，但现实是负有领导任务的绝非“一个人”，而必然是“一群人”，由这群人所组成的团队即是所谓的“政府”。不管所持理由为何，经过正式或自以为是的授权程序后，这群人首先成为具发号施令功能的政治制度核心，并因着前一项分化理由而出现决策者、执行者与被统治者等不同的政治角色，更重要的是，这些角色之间还出现了所谓的“权力”关系，也就是总有人说了算，而另外一些人则是，如果不听话，就只能等着接受强制处罚。我们得承认，建筑在法律规范基础上的权力关系，从追求效率的层面来看虽然无可厚非，却是数千年来政治纷争的最主要来源，以及政治哲学的最主要思索焦点所在。
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第三个可观察到的制度特征是“组织分工现象”，亦即为因应定居生活的各种复杂先决条件与社会发展现实，人们必须想办法清楚区分各种具不同特征的工作，例如军人、商人、农人与工匠等，然后再交给职有专精的各个部门，负责针对各种工作拟出行动方针。
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但这种分工现象到底应细分到什么程度才合理呢？
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这个问题实在没有标准答案。只能这么说，分工的精细度首先与社会组成人口多寡有关（人口愈多则行政部门区分得更精细），其次与社会生活的复杂程度有关（随着历史进展与文明程度提升而衍生出愈来愈多的新兴部门），再者，则与政府角色变迁有关（从“帝力于我何有哉”到“万能政府”间的差异），不过，更重要的还是得配合社会与民众的现实需求才行。此外，除了从精细度来观察分工结果外，也可以从结构面将分工形态区分为“垂直型”与“水平型”两个模式（当然，其实所有的制度都同时具有垂直与水平两种形态）：前者关注的主要是决策流程与执行成效等层面的问题，后者（也被称为“扁平式”组织）则更关切不同部门间的横向协调关系，因为分工本身毕竟并非建构制度的目标，能不能顺利完成社会要求，才是制度是否具有“效率”的评断标准。
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总之，为了追求“效率”这个集体性的社会理性需求，由此产生的政治制度首先必须把少数具有决策能力的人找出来，并赋予其领导角色，然后环绕决策者形成所谓的政府架构，最主要目的是发掘社会上的各种需求，然后通过决策与执行系统，回过头去满足这些林林总总的需求；最后，为了更有效地去发掘、分析，并决定这些需求的优先级，政府内部也必须适时地进行一定程度的分工架构重组。
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人性：组织分工的内在冲突与挣扎
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仅知道人类创造制度、制度设计的基本原则，以及制度所希望完成的主要目标，似乎还不足以真正了解制度。在看上去好像非常简单的逻辑之下，一个无法掩盖的事实是：在漫长的历史过程中，失败的制度设计实在是无以数计。这到底是怎么一回事呢？
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一般认为，所以造成此种“制度悲剧”（也就是似乎永远不可能存在一个可以长治久安的制度）的主要原因，在于人性的不可测。
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在此，我们并不想掉进“性善”或“性恶”的简单二分法陷阱当中（尽管这种区隔经常是进行制度设计的出发点），因为人类虽然看来应该都是自私自利的（此种论据符合生存竞争原则），但有时候却不见得如此（殊不见社会上仍充满了善心人士与救济团体）；人类的欲望似乎是永无止境的（马克思派的唯物史观便以此为基础），但在物欲横流的社会中，还是有很多人追求着纯粹的精神满足；从历史看来，人类似乎不断地通过互助合作的无私结合，一次又一次地克服种种挑战，但我们彼此间毫不留情的伤害与杀戮，也让读史者不由得瞠目结舌并掩卷叹息。
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总之，要说人性到底倾向于善或是恶，单单就任一方面来看，显然都没有办法自圆其说，只能说人性的确超越了善恶的单纯界线。至于前面所谓“人性的不可测”，一方面既根基于绝大多数人其实都是善恶兼具的现实，也来自于人性的无法解释与不可度量；例如像英国的罗宾汉或者中国的水浒式人物，究竟是好人还是坏蛋呢？相信多数人都答不上来。
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尽管如此，所有的政治制度设计仍须以对人性的理解出发。
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16世纪的意大利外交官、文学家兼史学家马基雅维利便公开倡言，人们“尽是些忘恩负义与反复无常的伪君子”，除非情势所迫，理论上绝不会主动为善，再加上人类总是习惯根据结果来断定行为的是非对错（亦即成王败寇），因此只要君主（执政者）“能够获胜并维系国家的生存，其所使用的手段不仅都会被推论是正当且荣耀的，而且一定会受到所有人的称颂”，即使是那些善良的人“也必须依据情势的转变，而适时地做出一些可能违反正义公理的事情”。这种对人类善性的根本怀疑，或者认为人类有适度为恶必要性的论点，不但使英国哲学家阿克顿爵士归结出所谓“权力将使人腐化，且绝对的权力将使人绝对腐化”的悲观看法，同时也形成后来欧洲据此设计制度的最重要原则：制衡。
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不过，若说制衡是一种纯粹的欧洲现象，则恐怕是种误解。
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自古至今人类设计过的制度当中，制衡原则其实无所不在，差异处仅在于权力分立的原则不一而已。例如在君权时代，由于制度设计的主要目的是保护君权不受侵犯（也就是假设所有人都企图想夺权擅政），文武分治（或者像中国再加上监察制度的设计）也就成为最常见的一种制度典型，目标是让具有行政经验的文臣或拥有军事威胁性的武将，因为彼此牵制而没有办法拥有足以挑战君权的完整力量。到了民权时代后，则立法、司法与行政间的“三权分立制衡”便取而代之，成为保障人民权力不受侵犯的主流设计。对此，我会在后面做更深入的分析与说明，此处暂不赘述。
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组织运作关键：政治责任的追究
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有关制度讨论最后一个值得注意的重点是：尽管是否具备“响应社会需求的效率”是评断制度好坏的关键，但由于不同社会的需求不一，人们对效率的感受也有着实际差异（容易受到个人主观意见的影响），到底要怎样向大家清楚地说明“何谓好的制度？”，实在是一件非常困难的事情。尽管如此，如果我们对制度好坏毫不在意的话，当然也不行；因为这样既无法理性响应当初所以组成社会的原因，更会让那些利欲熏心的野心家肆无忌惮。
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那么，到底该怎么办呢？
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普通的做法是，总得让某些人负起责任才行，这就是一般所谓的“责任政治”，如此才能对拥有权力者形成实质的约束力量。不过，目前政府的“体积”都异常庞大，究竟哪些人是真正该负责的人呢？
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事实是，随着社会复杂性愈来愈高，组织分化现象也愈来愈明显；其直接结果一方面导致政府员工数量近年来有直线上升的趋势，另一方面也使“决策”与“执行”架构分得愈来愈清楚。从这点来说，作为承上意者的执行官员（一般称为事务官）理论上当然与政治责任较无关系（但绝不能逃脱其应负的法律与道德责任）。不过，特别在民主概念被引入政治机制设计后，民选的（无论通过直接或间接选举）政府领袖为了能与政府接轨，并有效运用公务机关人员来完成政见以满足社会需求，会将一批理念相同者聘入政府（一般称为政务官）；由此，这些民选领袖与政务官既因人民的期待与托付而能够进入政府或掌握权力，相应地他们也就成为责任的主要归属对象。
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