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卢梭认为，当所有人都以同样的条件将自己的人身与财产置于国家权威之下的时候，合法的国家即应运而生。一些评论家认为，人能够拥有将其置于国家权威之下的财产，这是个奇怪的想法，因为它和洛克的政府论引起了同样的问题。二者都意味着，政府出现之前就已经有了社会与经济秩序，然后政府才附着在这个秩序之上。评论家说这是不可能的，因为要维持这样的秩序，需要复杂的、有约束力的规则，而这又暗示在人创造国家之前，国家就一定已经存在了。对此有两个解释办法。大家也许都同意，在国家出现之前，一定有一套大致的标准规范着人的行为（那是一种道德秩序，保护生命、人身、自由，也保护简单的财产）；国家带来的决定性改变是出现了主权者这个实体，有权制定新型规则，也就是习惯法；习惯法对人民有约束力，因为它是主权者确定的。所谓的无国家社会可能就是循此途径发展为真正的政治社会的。第二个解释办法是把先前的行为规范“去道德化”。“拥有物”实际存在，是个人可以自由处置的东西。如果人有心爱的东西，希望确保继续拥有它，就会想建立有约束力的规章制度来提供保证。这两种解释的区别似乎很小，但卢梭看来是采用了第二个；他将事实上的拥有与法律规定的所有权做了对比，而洛克对比的是由道德守则（即自然法）管理的世界和由实在法管理的世界。
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根据卢梭设想的契约，人毫无保留地把自己全部奉献给主权者，因而创造了一个对所有成员都具有绝对权威的“道德体”。“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。”30这个道德体（或“结合体”）和霍布斯的主权者一样，是具有意志的实体，它的意志就是公意；既然它代表全体社会的意志，它追求的就是社会的共善。“国家”（res publica）是“人民的事务”（res populi），人民谋求自身的善乃天经地义。《社会契约论》其实应该列一个脚注，说明它吸收了西塞罗的学说。这一论述经常使读者迷惑不解，但只要想一想我们所熟悉的大公司，就能明白卢梭的意思。福特汽车公司的目的是制造并出售汽车来赚钱，这就是它的意志。作为一个人为的集体实体的意志，它是公司雇员和管理人的公意。雇员有各种不同的目标，那是他们私人的意志。作为雇员，除非对公司极度不满，否则他们在工作时，私人意志与公司的意志是相同的。“公司人格”这个主题最好留给律师和法庭去讨论，但法国人的“道德人”（personne morale）概念，像习惯法中公司人格的概念一样，直接来源于国家与教会均为“奥体”的思想。政治体不同于比它小的公司，它是公司存在的基础，它要求成员在集体与个人发生冲突时放弃自己的个人意志。霍布斯认为，只要有一个人不全心忠于国家，所有其他人对国家的效忠就都难保。卢梭也坚持说，契约要对任何人有约束力，就必须对所有人都具有无条件的约束力。批评者对此表示怀疑。洛克说，没有哪个理性的人会为了逃脱臭鼬的威胁而去寻求狮子的保护。这说明，把所有人的权力交给一个实体，让它能够就任何事情制定强制性的规则，此乃鲁莽孟浪之举。卢梭似乎并不认可霍布斯留的后手，即如果主权者对人民大开杀戒，人民不必乖乖地引颈就戮；他好像吸取了苏格拉底的观点，认为如果法律要民死，民不得不死。31
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其实，卢梭留了好几条退路，最大的一条是，他为主权者下的定义本质上是道德层面上的。主权者之所以存在，是因为它得到了全体人民的授权，而且，它只有在体现谋求共善的公意（moi commun）的时候才能存在。如果攻击某一个人，而不是根据制定得当的法律对他实施惩罚，这种行为就不是主权行为，没有公意的认可；它只能算个人的攻击行为，尽管这样的个人可能是国王及其助手，或者议会。具体地说，20世纪30年代被斯大林的手下杀害的富农没有义务俯首受死，无论苏联当局发布了何种法令。同样，背巷里的小痞子如果知道警察要冤枉他，也没有义务配合警察的调查。
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构建良好的国家不会胡作非为。只要有社会所有成员的公意，国家的决定及其执行就会无一例外地旨在实现人民的共同利益。这样的国家不会虐待自己的公民，正如一个有理智的人不会无缘无故砍掉自己的一只手。今人谓之国家的政治体的出现带来了一套全新的关系。政治体有两个方面：它制定法律时是主权者，执行法律时是政府。政治体的成员不仅是人，而且既是公民，也是被统治者。作为公民，他们制定法律；作为被统治者，他们服从自己制定的法律。而且，他们一直保持着自由，甚至比以前更加自由。他们服从的是自己制定的法律，因此他们只服从自己，故而保持了以前的自由；既然奴隶制意味着依赖具体的个人，那么当人们将自己交给每一个人的时候，也就等于没有交给任何人。32卢梭接下来称，人其实比以前更加自由，因为他们接受规则的管理，而不是屈从于任何人的意愿，从没有思想的动物变成了有道德意识的人。33因此，人比以前更加自由，或者说获得了不同意义的自由。“受欲望驱使是奴隶，但遵从自己为自己制定的法律是自由。”康德采纳了这个思想，在它的基础上提出了一种道德理论，依靠这种理论提出的有关宪政政府和国际关系的论述历久不衰，至今发挥着巨大的影响力。
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卢梭没有说明法律与道德的关系。他有时似乎是说，公意的决定就等于道德的要求，但这肯定不是他的本意。一个原因是，只有公民的意志才能形成公意，而公民只限于经济独立的成年男子；妇女、未到投票年龄的孩子和经济上不能独立的男人统统被排除在卢梭设想的制度之外。如果只有公民才能做有道德的人，而不是愚蠢的畜生，那么注定要做愚蠢的畜生的人似乎太多了。卢梭在其他地方对道德法与实在法的区别做了清楚的论述。道德是我们作为人类想要遵循的规则，法律是我们作为社会成员必须遵守的规则。狄德罗说，我们首先应将自己视为世界人，是人类社会的公民；卢梭不否认存在着“人类社会”，但他认为，必须建立起具体的政治社会，因为全人类的共同利益无法像自己所属的政治社会的共同利益那样成为驱策人们的动力。34他在《社会契约论》中指出，所有为了某种共同目的而存在的团体与组织都有公意。团体越小，公意的力量就越强；这就是让人们作为公民而不是特殊利益集团的成员来思考问题并不容易的原因。同样，不可能期望促进全人类共同利益的普遍公意会使人愿意牺牲自身利益或自己所属团体的利益。
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法治生活的意义不仅在于人制定法律时是公民，服从法律时是被统治者。卢梭和所有其他的社会契约理论家都认为，创立公民社会的目的在于为权利提供作为后盾的制裁手段。如果知道别人可以照样奉还，自己会愿意对别人实施何种规则？想通了这一点，对任何社会的规则大致如何即可了然于心。但除非能够确知别人会遵守规则，而不是占我们的便宜，否则我们也不会遵守规则；反之亦然。别人需要得到保证，肯定我们在要求他们遵守规则的同时自己也会这样做；提供这一保证的唯一办法是威胁对违法行为施以惩罚。人组成政治体时建立了机构，通过机构来制定法律，使其体现正直的原则，并赋予其集体的力量。卢梭不愿意讨论惩罚这个题目，尽管他在《社会契约论》结尾的地方说，不遵守宗教义务的人可以被处死。他不肯讨论惩罚的原因与霍布斯和洛克的原因不同；后两人是因为无法将惩罚提升为概念，卢梭却是出于感情的原因。他说：“我感到心在颤抖。”随即就此打住。
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卢梭的意见接近康德和后来理想主义者的观点，认为合法的惩罚是人加之于己的惩罚。人既然建立了合法的国家，就意味着要让所有人，包括自己，受法律的束缚。想要别人守法，自己却不受约束，这并不自相矛盾，只表明人自己不想付出，却想享受社会合作的好处；但它与想受法律管理不相符合。实际上，想受法律管理等于准许别人迫使我们遵守大家达成的协定。卢梭有一句出名难懂的话，说被迫遵守社会契约规定的人是“被迫自由”。35人们为弄明白此言的意思绞尽脑汁，提出了无数解释，但没有一个既能服人，又与卢梭的其他言论相一致。根据卢梭关于合法性的观点，被惩罚的人是被强迫履行他做出的承诺；但几乎所有其他人都认为，至少在一个还算公正的社会中，那个人不过是被强迫达到他要求别人达到的社会生活准则。比如，窃贼自己并不想遭窃。不过，说被投入监狱的人是得到了“自由”，恐怕怎么说也没人相信。至于卢梭到底是怎么想的，有几个可能：他可能认为，惩罚的威胁能帮助人们履行责任，成为理性自制的人和道德上的自由人；也可能认为，惩罚与自由一致，因为法律体现的是人民自己的意志，等于是人民自愿决定。“让我们定下这些规定，如果我违反，就强迫我遵守。”但无论如何，卢梭提出了一个令人怀疑的思想，把人对法律的违犯说成是无心之过，或缺乏理性，或意志薄弱。同样令人怀疑的还有他对国家手中的生杀大权的讨论。他的论点包括，人一旦接受了社会契约，生命即不再属于自己，而是变成了主权者给予的有条件的礼物。由此推论：“当君主对他说‘为了国家的缘故，需要你去效死’，他就应该去效死。”3620世纪许多令人发指的暴行就是以这些思想为名犯下的，而且犯下暴行的不只是公开的极权国家。不过，苏格拉底也有非常类似的想法。
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卢梭式的自由
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因此我们必须弄明白卢梭所说的自由到底是什么。《社会契约论》说，自由和法律一定可以结合为一。卢梭与霍布斯以及其他人的意见相反，他坚持认为，放弃自由就是放弃人性。他说：“服从我们为自己制定的法律就是自由。”但是，他没有明确解释人是如何为自己制定法律的，也没有说清楚自由都有哪几种。从他的论述来看，他似乎认为有三种自由。所有这三种自由都达到了一个要求，那就是不听命于别人，不受制于别人的一时冲动。一个较有争议的说法是，它们还使人同样不受自己心血来潮的左右，而是遵守理性，讲究道理，尽管可能不是自己的道理。所以，自然人是自由的、快乐的，享受着自然的自由。他不受任何人统治。他不为自己规定法律，因为他完全没有这样的意识。他遵从着自然给他规定的法律——他若是有立法的概念，也会为自己规定同样的法律。因为自然教他趋吉避凶，所以他虽然喜欢无害的玩耍，但并不任性；简言之，他虽然没有理性，却行为合理，下意识地遵循着自然所体现的理性要求。他服从自己的欲望，但不是欲望的奴隶，因为他意识中没有与欲望对抗的东西。只有在遵守原则成为对人的要求后，人才会成为欲望的奴隶。
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如果一个人个性健康，道德无缺，他就有道德自由；如果他有幸生活在宽容的国家里，还可以享受许多自然自由。这样的人真正能够根据理性的道德为自己规定行为准则。主导他意志的是理智，不是突发的奇想，为维持这样的自由，他需要（卢梭在此显示出斯多葛派思想的倾向）顶住公共舆论的压力坚持己见，走自己的路，而不是只顾迎合公众意见，不管行为是否合乎道德。他不必是哲学家，而且最好不是哲学家。在履行义务时，用大脑思考经常不如跟随心灵的指引来得有效，虽然头脑清楚的哲学家能够解释他的心灵为什么促使他采取某种行动。最后，生活在合法共和国中的人除了道德自由和当地环境所提供的自然自由之外，还可以享受第三种自由——公民自由。卢梭似乎想到了两种公民自由：一种是孟德斯鸠式的，另一种更接近马基雅维利的观点。第一种公民自由的意思是，如果国家迫使我做不该做的事，就是侵犯了我的自由，政治自由是不被迫做不该做的事的否定式自由。一个国家如果追求共善，实行法治，就实现了这种自由；哪怕它在形式上是君主制，实质上也是共和国。平民共和国的独特成就是，它为公民提供了广阔的空间，使他们得以参与法律的制定和执行，发挥公民美德。这是第二种公民自由；它是真正的公民自由，唯有平民共和国才能提供。在任何合法的国家中，个人都和过去一样自由，甚至比过去更加自由，因为他把自己交给了大家，也就没有交给任何具体的人，而是受合理周全的法律的管辖。然而，只有平民共和国才能实现罗马共和国的崇拜者渴望的那种“古人的自由”。卢梭是否真的这么想仍有讨论的余地，但这个观点言之成理，也与他的几乎所有言论相一致。
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至此我们看到，卢梭说社会要确立主权者，负责宣布法律。我们也看到，执行法律将以惩罚作为手段。人通过结社作为自由人共同生活。社会的法律促进全体人民的普遍福利。卢梭并非不知道政治生活的实际目的，只是将其视为理所当然、毋庸赘言。人们的个人利益互相冲突，所以才需要政治，而大家又有共同的利益，所以政治才成为可能。37这是对一条核心真理的最言简意赅的表述。如果你我从不觊觎彼此的财产，就不需要警察；如果你我不想更好地保护财产权，就不会建立我们需要的警察。这些关于政治结构的思想引起了许多问题。第一个是公意为何？第二个是如何知道公意为何？关于公意要决定哪些事情，《社会契约论》并未明确解释。多数人认为，公意是一切法律的来源，而卢梭似乎经常将它限于政体的主要结构特点，比如，他说公意决定是否允许私人财产，但不决定管理立遗嘱处理财产的规则。那类规则可以通过法令或规定来确立。公意不应只限于制定宪政法律，但它负责制定的都是些根本性的法律，不是由立法机构或受命官员负责制定的日常条例。卢梭假设，人们在考虑高级的结构性原则，而不是细枝末节的时候，更容易就什么才符合全体利益的问题达成一致。这个假设非常正确。
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然而，卢梭宣称，公意不可分割，永远正确，无所不能，此言不免令人惊心。不过，了解了公意能够决定的问题的有限范围就会知道，他这些话不过是老生常谈，无甚惊人之处。比如，可以说，一个政治体必须在某个时候就它要做的事情达成一致意见。如果达不成一致意见，政治体就不存在。这看起来很像霍布斯和包括边沁与约翰·奥斯丁在内的功利主义者共有的主权观念。对这种观点，人们总是把美国抬出来作为反驳的实例，因为美国宪法把关于不同问题的最终决定权交给了不同的权力机关。然而，卢梭为波兰起草的联邦宪法证明，他并非不懂联邦主义，19世纪美国一些著名的宪法律师也毫不犹豫地接受了奥斯丁对主权的论述。的确，看到美国的南北战争，也许会同情卢梭的观点。一个人是否可以成为另一个人的财产，这是由公意决定的问题，即使难以想象公意怎么会准许奴隶制。美国人因对此问题应回答“是”还是“否”而彼此兵戎相见的时候，他们事实上不再是一个政治体，而是分裂成了两个。到他们再度团结起来的时候，这个问题得到了回答；从回答得到全体美国人接受的意义上看，美国又成为了一个政治体。美国之所以是联邦国家，而非独立国家组成的联盟，是因为它对权力分立的条件有决定性的回答（尽管为找到这个答案可能很花了些力气）。
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公意永远正确这个说法比较难以解释。公意必须决定一项提议是否符合政治体的长远利益。正是在这类问题上最容易出错；人在涉及自身长远利益的问题上时常犯错，政治制度这方面的错误肯定更是数不胜数。这就涉及问题的症结。公意是人的推想；人们觉得，既然人有维持生命力的欲望与能力，政治体也一定有存在下去并蓬勃发展的愿望。人努力想活下去，政治体也一定心同此想。但是，人的欲望也许与身体的实际需要并不一致；人的政治愿望也可能与政治体的需要互为矛盾。卢梭说，这是因为人不懂公意真正的需要。根据定义，公意代表着正确；个人对公意的理解可能大谬不然。这种公意永远正确说虽然不致沦为陈词滥调，却已相去不远。卢梭坦承会出现错误，但他坚持说，那不是公意犯的错，而是由人错误理解公意的要求所造成的。如果此言不是饰言狡辩的话，它就说明卢梭认为，普通人一般都纯朴率真，无知不是错，狡诈奸伪则必须痛批。
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有一点卢梭没有明确论述，却至为重要。能否知道公意为何，这个问题与一个社会是否有公意的问题相关，但不是一回事。既然公意是理论上的构想，也许这个问题应该换个问法，改为：一个社会是否有共同利益，哪怕这种共同利益难以言传？抑或是根本没有共同利益？我们以如此别扭的方式探讨一个社会是否是“共和”（res publica），是否存在通过政治制度来促进的共善，可以想象西塞罗一定啧有烦言。对任何实际存在的社会来说，回答很可能是：在一些领域中有共同利益，其他领域中没有。即使是严重不平等的压迫性社会至少也有一项共同利益，那就是不受阿提拉和他的匈人铁骑的侵略，因为遭到屠杀、强奸和洗劫对谁都没有好处。卢梭敏锐地指出，政治涉及的既有共同利益，也有专有利益，此言一语中的。在公司利润的分配中，股东和员工各有自己的专有利益，因为如果工人分得多，股东就分得少，反之亦然。在公司盈利的问题上，他们的利益是共同的，因为若是没有盈利，谁也分不到钱。在复杂的现代自由社会中，经常很难知道什么最符合社会全体成员的共同利益。
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这样的社会有很多共同利益，但都是在具体问题上的利益，很难知道何种政策能够最好地促进全社会的共同利益。卢梭认为，只有在既简单又平等的社会中，才能确切地知道什么最符合共同利益。富人与穷人在收入与生活方式方面差距悬殊的社会其实是两个社会，公意反映不出社会的共同利益。人群若要一起生活，需要大致的平等。所有人都必须有足够的财产，使他们感到自己与全社会利益攸关，但谁也不应拥有太多。所有人都应有足够的财产以确保他们不致被收买，而谁的财产也不应多到可以用来收买别人。
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问题是，谁来决定公意的要求？一般认为，卢梭就是在这个问题上确立了他作为参与性民主倡导者的地位。先要弄清几个问题。卢梭在《社会契约论》中探讨了两个问题，不是一个。第一个是该书开宗明义提出的那个著名问题：政治权威如何才能有合法性？我们已经看到了回答：如果人们可以想象通过缔结社会契约自愿接受某个权威的统治，这个权威就有合法性，它体现了公意，它治下的人民是合法国家中自由平等的公民。随着论述的展开，卢梭不得不指出，有些社会条件有助于建立这样的国家，有些社会条件却妨碍建立这样的国家。不过，他清楚地说明，国家的合法性表现为多种政府形式。一个明显的例子是守法的君主立宪制国家，它与共和国具有同样的合法性。卢梭探讨的第二个问题是政府的最佳形式。第一个问题是绝对的，不以环境或条件为转移。一个国家要么有权要求人民服从，要么没有。第二个问题则要看情形，不是绝对的，而是程度大小的问题。何种政府形式最为有效，这取决于国家的领土规模和繁荣程度。卢梭坚信不疑，历史已经证明，在大多数情况下，民主政府都不是好的选择。民主允许所有人行使执法权，结果造成摩擦，最终在混乱中解体。这就是雅典的教训。“平民共和国”与民主不同，它的制度接近罗马共和国；罗马共和国的政府是寡头政权，但（在极力吹捧它的评论家眼中）并不作恶。卢梭喜欢的政府形式是他所谓的“选举贵族制”，罗马共和国就属于这一类。世袭贵族制是最糟糕的政府，原因霍布斯已经讲明。世袭贵族的治理能力没有经过考验，而且贵族人数众多，他们的贪得无厌会耗尽国家的资源；君主也许雄才大略，也许昏庸无能，但就其本质来说，至少不需要那么多资源。至于混合型共和国，卢梭仔细读过孟德斯鸠的著作，知道所有政府在某些方面都是混合型的。但他特别提出了不同于孟德斯鸠的论点，说政府必须对人民负责，人民必须遵守美德。
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因此，如何发现公意与谁来治国是两个不同的问题。对后者的回答众所周知：依照具体的国情，治国的或是一个人，或是几个人，或是许多人。至于如何发现公意，回答是：每一个利益攸关的人都必须有发言权。他们考虑的问题必须正确，应该问：公意的要求是什么？绝不能问：我想要什么？每个人当然都有自己的愿望，否则就没有可供思考的原材料，但必须认识到，寻求公意是为了找到规则以兼顾所有人的愿望，而不仅是自己个人的愿望。不举行辩论便罢，要举行辩论就得让所有人都参加；这是共和国习以为常的做法。最要不得的是举行有限的辩论，在辩论中拉帮结派，策划破坏共善。关于公意的决定需经多数投票产生。卢梭设想了一个两阶段的过程：第一阶段对眼前的问题提出回答，第二阶段看选民对回答是否满意。
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他正确地猜测到，在第一阶段不易达成一致，但在第二阶段却经常可以达成一致。担任过委员会主席的人对此一定都深有同感。卢梭还认为，同意的人越多，就越能肯定做出的决定是对的。此论若要成立，须满足两个至关重要的条件：第一，要求选民考虑的问题有客观的正确答案；第二，每一个选民都有一半以上的机会是对的。如果这两个条件都达到了，根据基本的概率理论，若选民人数很多，那么多数人（即使只是简单多数）做出正确决定的可能性就会高得惊人——只要每个人都独立做出决定。这是由陪审团做出判决的一个重要原因，最初提出这个主张也正是以陪审团审判为依据的。不幸的是，大部分政治辩论都无法恰好套在这个框子里。如果一开始就对公意的概念心存怀疑，恐怕就不会相信有什么确定的正确答案。换言之，关于公意的要求，人们可能真的相信，只要个人能有一半以上的概率达到正确的答案，那么多数人的意见就没错。既然如此，第一次表决时按自己的意见投票，第二次表决时按多数人的意见投票，这就是正确的做法。但是，如果讨论公意不过是以一种迂回的方式来讨论什么才符合公共利益，人们就会猜想，除了十分简单的情况之外，也许并没有单一的正确答案，也会怀疑每人是否有一半以上的机会知道答案到底是什么。在陪审团会议室里行之有效的办法不一定能照搬到公民大会上去。
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卢梭仔细区分了公意和“众意”，后者不过是每个人为自身的狭隘利益投票的结果。他也非常反对政体内部的拉帮结派；派别的意志相对于其成员是公共的，相对于国家却是个别的。38这是个充满争议的领域。卢梭与霍布斯和边沁一致认为，需要强有力的中央权威来直接管理国民，国家之下的团体组合会阴谋损害公共利益。美国的多元主义则与这种观点针锋相对，认为政治需要数不胜数的小单位不仅在彼此之间，而且与国家进行谈判，达成交易，如果真有共同利益这回事的话，它也是交易的结果。对这个问题的立场决定了对另一个问题的立场，即哪些共同利益最需要国家保护，使其不受近代社会中多如牛毛的压力集团所代表的各种不同利益的侵蚀。欧洲人通常服膺卢梭的观点，美国人则对其将信将疑。
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卢梭的国家
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卢梭关于合法国家的论述明理服人。也许有人遵循功利主义的传统，对于合法性的概念嗤之以鼻，认为唯一需要严肃对待的问题是：一个正派人是应该遵从地方的政治和法律安排，还是应该起而反抗，或迁居他方，或像梭罗那样对其置之不理？但是，这回答不了一个多少人一直寻寻觅觅力图找到答案的问题，那就是，规则制定者是否有权制定规则？换言之，对合法性持怀疑态度的人必须暂且搁置怀疑，思考一下地方规则的制定者与执行者是否根据地方的相关规则获得了制定与执行法律的权力。找到了对此问题的答案后，再来思考诸如产生了具有实际合法性的政府的规则是否公正、这些规则能否产生促进普遍幸福的政府等道德与治理领域的问题。至于人是如何真正得到制定规则的权力的，如前所示，卢梭的回答实质上是说，权力来自国家的规定，而国家应具有无懈可击的宪政制度，是我们（作为既关心自己的家人也关心整个人类的理性和道德、合理关切自身利益的人）希望成为其一员的国家。这样，卢梭对国家的合法性这个功利主义一贯不予重视的问题提供了答案，同时也采用了功利主义的说法，说如果达不到他为合法性设立的标准，就以功利主义的考虑为准。如果有可能成为公民，爱弥儿就是好公民，如果没有这个可能，他就是个好的功利主义者。
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影响
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卢梭著作中一些具有重大意义的特点只是间或显露峥嵘。此前没有提到过的立法者即是一例。卢梭说，法律之所以是法律，是因为人民想要它如此；但先要有国家，才能有人民。尚未存在的人民不可能凭意愿造一个国家出来，但国家又是人民作为法律实体存在的前提。卢梭和马基雅维利一样，援引了半神话人物的立法者，如摩西，还有以自己的人格力量和令人心悦诚服的远大眼光把一群乌合之众变成了人民的罗慕路斯[7]。卢梭自己绝不支持伟人政治，也无意为近代意义上的独裁开绿灯。立法者关于未来的设想之所以具有合法性，是因为它得到了人民的接受。这与马基雅维利关于初创国家需要超人式领袖的观点大不一样。卢梭提出的立法者概念弥补了合法性理论在逻辑上的一个缺口，他在攻击格劳秀斯关于人民可以将自己全部奉献给绝对统治者的论点时曾指出过这个不足。39立法者面临着几乎是不可能的任务；他要提出一套根本性的法律，但这套法律只有在人民批准后才真正成为法律。尽管如此，卢梭还是亲手为所谓的“民主独裁”打开了大门。他承认，立法者需要求助于神的启示或其他类似的权威来源，用今天的话说，需要展示领袖魅力；拿破仑、墨索里尼、希特勒、菲德尔·卡斯特罗的崇拜者都说，他们的崇拜对象就具有这样的魅力。卢梭没有认识到，但别人看到了，集开国元勋与人民公仆于一身的人物几乎可以为所欲为；罗伯斯庇尔和继他之后的恶人就是抓住了这种机会。
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《社会契约论》前半部讨论合法性，后半部探讨罗马的制度，这两部分的关系令人不解，因为它们的内容似乎属于完全不同的两本书。一些评论家认为，卢梭讨论罗马共和国机构制度的那些章节全是废话。此言差矣。至少，卢梭试图表明，全体人民的主权可以与将政府限于少数人的必要性相调和。雅典人失败了，因为公民大会巨细无遗地事必躬亲。罗马人成功了，因为他们把人民主权与由选举出来的贵族管理的政府结合在了一起。40
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议会制政府做不到这一点。英国人只是在每五年一次投票选举议员的时候才能享受自由；在那一刻，他们是公民，但其余的时候，他们的自由被制度的骗局剥夺了。卢梭说，鉴于英国人行使自由时的全力以赴，不必为此太过惋惜。41对这个问题做任何评论都是多余的。人民只有亲自参与制定法律，才能算行使主权者的立法权力。卢梭崇拜罗马共和国的制度，他和马基雅维利一样，认为那些制度提供了平民共和国的框架，让男性公民（妇女、外国人、经济上不能独立的人不在其列）参与国家的大部分事务。普通人参政是被动的，反应性的，不是积极主动的。领导国家、参加元老院中的辩论、担任行政职务，这些都是选举出的贵族的事，其他人只管批准或否决他们提出的建议。然而，关于卢梭为何如此重视罗马共和国制度的细节，人们好奇之余可能会和卢梭在日内瓦的敌人得出同样的结论。有好几百万人口的国家无法复制公元前146年的罗马共和国的做法，但日内瓦可以。那里的小议会很可能觉得，卢梭几乎是在不加掩饰地煽动下层中产阶级造世袭贵族的反，恢复大议会的权威。
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