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麦迪逊对这个问题的态度冷静而又理性，尽管对于他指控的那些在国会或州议会追求派别目的的人，他批评起来毫不留情。他说，有两种对付派别的办法，一种是治因，另一种是治果。治因的一个办法是取消使派别得以形成的言论自由与结社自由，另一个办法是消除派别冲突的中心原因，即经济利益与意识形态归属的多样性。第一个办法显然是矫枉过正。麦迪逊说，它好比要去除人呼吸的空气，只是因为空气会助火燃烧，造成破坏。第二个办法则根本不可行。政府的一大目的是确保人民能够从事经济活动。各人能力不同，运气各异，这必然导致不同的人拥有财产的种类与数量大不一样。社会也不可避免地围绕着相互竞争的不同经济利益分为对立的政党和阶级。
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既然产生宗派的根源不能也不应予以控制，那么就必须控制其后果。有两个原因使美国有可能免于反对平民统治的人预言会发生的失败命运。一个是美国是大共和国这个简单的事实；另一个是代表制在共和国政府中起的作用，以及它造成的美国政府与过去平民政府的相异。第一，大共和国中有着多种多样的不同利益，这些利益为数之巨，大大减少了围绕任何利益形成多数派别的概率。比如，不会发生农民与城市制造商的对立，但新英格兰的农民会反对弗吉尼亚州的农民，后者又反对弗吉尼亚州的银行家，却不一定反对纽约的商人，等等。这一原则在20世纪得到了“横切分裂理论”（the theory of cross-cutting cleavages）这个冠冕堂皇的名称，经常被用来解释美国政治为何不像许多其他现代工业化社会的政治，没有出现全国规模的非暴力阶级斗争。
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麦迪逊认为，一个多数派别有可能获得对一个州的控制，但他预见，其他州将遏制任何使国家立法有利于那个州的企图。后来的评论家进一步充实完善了麦迪逊的观点，正确地指出，如果有一个全国范围内的多数派别决心要控制国家政府，是可以做得到的。如果阶级斗争成为美国政治的常态，一个决心为多数无产者谋利益的全国性政党在几年之内就可以控制参众两院和总统的位置，再过几年还可能控制最高法院和联邦司法当局。假若一个“多数派别”团结一致，坚持不懈，决心坚定，就没有任何宪政制度能够防止它夺取控制权。麦迪逊很可能也做如此想。他的论点是，在一个广大的因此也是多样化的共和国中，这样的派别形成的可能性很小，阻挡多数暴政的各种壁垒不太可能会被冲击得支离破碎。23
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麦迪逊在解释美国不会被派别搞垮的第二个理由时，首次提及了平民共和国与雅典式纯粹民主之间的区别。纯粹民主制让人民直接参政；如果民众一起头脑发热，谁也拦不住他们做出灾难性的政治决定。平民共和国实行的是代议制。麦迪逊没有说，代表个个都必须品格高尚，聪明过人，高瞻远瞩。寄希望于伟人在危急时刻力挽狂澜不是建立共和国之道。整个独立战争期间，华盛顿一直非常注意照顾国会的感情，这不得不说是美国天大的幸运；他的行为就像罗马共和国那些谨言慎行的将军，完全没有恺撒或庞培的那种自傲自大，也与10年后法国拿破仑的行为截然不同。在战场上拯救了共和国的将军很可能后来会背叛共和国。需要一个制度，在民众的激情对立法产生影响之前就将其冲淡、过滤，并使不同的激情相互制约。
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麦迪逊和杰斐逊都认为，近代发明的代议制政府标志着政治的一个新纪元的开始。他们说得不错，但近代的代议制到底有什么新颖之处却不太容易说清。从不同政府彼此打交道开始，就有了代表制；大使或国家代表达成和平，缔结联盟，向对方提出要求，也倾听对方的要求。《联邦党人文集》多次指出，古希腊城邦就已经有了代表。中世纪欧洲也有许多代表机构，包括法国的三级会议和英国议会。在麦迪逊解释代表制能够淡化宗派热情这一好处的同时，埃德蒙·伯克也在对布里斯托的选民解释为“representative”和“delegate”之间的区别[6]，向他们说明，他按照自己对选民利益的判断投票为何要比按照选民的指示投票更能促进他们的利益。24美国的新颖之处在于它提出，代议制使人民通过自己的代表进行自我治理，是通过代表实行的民主。美国就是这样设计而成的，这也是它尽管是波利比奥斯式的混合型政府却又不止于此的原因之一。美国是平民共和国，但因为它有代议制，所以它是一种新型的平民共和国。这引出了一个更大的问题，那就是，麦迪逊认为代议制是一种通过代表的自治，后来的约翰·斯图亚特·穆勒却认为，代议制不是自治制度，而是一种保证良好政府的保险制度；这两种观点中应取哪一种？穆勒的观点等于说，代议制民主严格说来不是民主。
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代表可能比广大民众更有政治智慧，但他们不必是道德完人。肯定可以找得到足够多的合格的人担任代表。麦迪逊认为，大共和国的又一个好处是它有足够的人才可以满足政府各方面的需求。代议制的一个用处就是能提供一个辩论平台，它必须足够大，使所有理智的声音都有公平的机会得到倾听，但又不至于尾大不掉。因为《联邦党人文集》第10篇整篇都用来讨论避免派别分裂的问题，所以麦迪逊关于共和国的性质以及恰当的组织方法的观点留到了后面从第37篇到第48篇（也许是第37篇到第58篇）的系列文章中去论述。其中第39篇提出了使共和国实至名归的要素，第47篇到第51篇则阐述了权力分立的原则及其在美国宪法中的体现。第38篇淋漓尽致地表现了麦迪逊对于来自各个政治角度的批评的恼怒，他指出，批评者中很少有人仔细想过要被取代的邦联的缺陷。他们热衷于对提议的宪法吹毛求疵，却不肯将它与国家实行了10年的制度做一个对比。麦迪逊自己关于美国宪法的不足之处的意见载于《联邦党人文集》的一份宝贵的附件中。25
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麦迪逊在解释共和国为何物时恢复了冷静克制的调子：“政府从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理。”26英国不是共和国；荷兰共和国也不能算共和国，因为它的统治者是世袭的；波兰则结合了君主制和贵族制最恶劣的过火之处。如果没有民众控制作为最后一关，什么样的国家都不能算共和国。麦迪逊大方地承认，威尼斯和荷兰通常被称为共和国，但这只说明通常的称呼是多么靠不住。美国是混合型共和国，但它不是波利比奥斯所说的那种混合，而是（麦迪逊称为“联邦”的）分散的权力和（称为“国家”的）集中的权力这两者的混合。
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美国宪法通过两个手段维护自由，一个英国一直在践行，另一个英国本应也有，实际上却付之阙如。第一个是拒绝赋予行政当局为维持常备军而筹措资金的权力，要求它必须每年向议会提出军费申请。第二个是权力分立，这一条在英国实施得非常有限。1688年光荣革命后，议会掌握了财政大权，国王用钱只能向议会伸手，每年的军费预算都必须经过议会批准。罗马共和国担心受到常备军的威胁，因此坚持大军班师进入国界后必须解散；英国人害怕信奉天主教的国王会把信奉新教的臣民变为奴隶，并强迫他们皈依罗马天主教；这两种担忧美国人皆备。权力分立较难做到，因为麦迪逊清楚地知道，分立不能太过彻底，以至于立法、行政和司法三部门无法互相制衡。他在第47篇中强调：“如果一个部门的全部权力由掌握另一部门全部权力的同一些人行使，自由宪法的基本原则就会遭到破坏。”就坚持权力分立提出了两个问题：一是如果没有做到权力分立，会产生何种恶果？二是权力分立如何保护自由？对第一个问题的回答也为第二个问题提供了部分的答案。
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明显的回答是，如果政府的某个部门既能制定法律，又能决定是否发生了违法，还能执行它自己做出的判决，那么就没有任何手段来防止出现恶法、冤假错案或暴政。英国人之所以反对星室法庭[7]，就是因为它使国王能够绕过议会和常规法庭；他们抗议英国的宪制没有成文的权利法案，就是因为随着政党组织的兴起，受行政当局控制的议会和法庭无力抑制扼杀自由的立法。英国的权力分立一直不够完全；大臣也是议员，直到2009年之前，上议院还既是立法机构，也是法院。尽管如此，各个部门必须达成协议才能制定并实行法律的原则还是在有限的程度上得到了维持。在美国的制度中，这一原则的执行要全面深入得多。
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麦迪逊明白，权力分立并不能保证杜绝暴政。如果立法、行政、司法三部门都同意一项压迫民众的计划，老百姓就只剩了造反一途。在不那么极端的情况下，如果一个部门服从于另一个部门，权力分立就提供不了像麦迪逊希望的那么强有力的保证；这种情况在现代世界中表现为国会想通过扼杀自由的立法，总统却不予抵制，或最高法院在行政当局或国会越权行事的时候无法予以遏制。20世纪50年代麦卡锡主义的反共浪潮猖獗时，美国最高法院就犯了这样的错误。如孟德斯鸠所说，这方面的焦虑几乎全都是对行政或立法部门逾越权限的担心；最高法院更有可能对其他部门的错误行为不予纠正，以这种消极的方式危害公民自由。麦迪逊提前一个世纪就预见到，法院可能会侧重保护有产者的权利，轻忽雇员的自卫权，因而迫使工人忍受企业主的暴政。麦迪逊精准地把握住了美国人特有的焦虑。英国人一直害怕行政当局的压迫，担心国王会革除法官，拒绝召开议会会议，解散冒犯他的议会，等等。查理二世在位的最后五年就一直拒绝召集议会。英国人可能从未想过还会有议会暴政这回事。在美国，立法部门可能会对行政部门的各项举动巨细无遗地严格控制，并为自己增配各种必要的权力来迫使行政部门遵从自己的意志。这是洛克观点的缺陷，他主张，政治制度的合法性全在于政治社会的立法能力，行政部门不过是立法部门的代理人。
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权力分立之下掩藏着一种难以说清的政治社会学。混合型或平衡政体的社会学很简单。普通人不应掌握多少政治主动权，因为他们既没有时间也没有知识在政治进程中发挥主动作用。但他们有自己的合法利益，若要他们保持对政府的忠诚，就必须使他们有办法捍卫自己的利益，所以，他们应该有否决权。罗马共和国的宪法也是这样规定的。元老院议员代表稳定的地主阶级的利益，也有足够的知识和智力，但议员可能会就荣誉和地位争执不下，或演变为压迫平民的贵族阶层，而“国王”（即一人掌权的行政官）统治的好处是明快果决，但他可能会野心膨胀，成为独裁者。在组合恰当的混合型宪制中，普通人有许多通过否决发挥制衡作用的机会，却不致使国家陷于停滞。美国的官员任职有选举和任命两种模式，这也反映了对古罗马制度的服膺；普通人有众议院替他们发声，参议院代表的是对这种声音进行过滤后的意见，总统的选举也是对民众意见的过滤，但过滤的程序更为复杂。现代选举心理学中一个常见的假设是，每个选举机构选出来的都是最出色、最有知识、最有头脑的人，因此，参议院和总统的职位是全国的智慧集中之地。
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在此基础上，人们可能认为，权力分立信念与混合型政府理论一定依靠的是同样的社会学理念。众议院应当迅速对穷人的需要做出反应，参议院则应克制稳重。参议院、总统大位和最高法院这些政府最高机构可以说是类似选举的贵族。26个成员的参议院是个小型机构[8]，上述三个最高机构一共约40人，他们是国家最卓越的人才，风雨同舟，祸福与共，说他们是国家的知识和政治贵族并不过分。45年后托克维尔访美时，对参议院赞不绝口，对众议院却不敢恭维。27
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麦迪逊设计了近代世界最持久的宪法后，为新政权的最后一次效劳是制定了《权利法案》。他起初认为无此必要，正如他在《联邦党人文集》中所说，羊皮纸的壁垒阻挡不了人的激情爆发。但很快事态即清楚地显示，公共舆论要求明确规定国会不得违反的各项权利，如言论与集会自由、携带武器的自由、宗教自由（包括禁止联邦政府支持任何教会）、禁止无理搜查与扣押、不承认自证有罪、在所住区接受陪审团审判、禁止残酷和异常的惩罚，等等，还要求明确宣布，所有权利，只要没有说明给予了中央政府，就仍保留在各州和公民的手中。《权利法案》中的许多权利载于1689年英国通过的《权利宣言》中，其他的则来自后来的一些法院判决，比如，恩蒂克诉卡林顿案（Entick v. Carrington）的判决就成了禁止在没有搜查令的情况下进行搜查或扣押的宪法第四修正案的基础；这些权利都没有争议。要等到很久以后，律师才学会对《权利法案》做出创造性的解释。28起初，只有国会和联邦政府受《权利法案》的约束；南北战争结束后，第14修正案把《权利法案》的范围扩大到各州，公民才得以用它来反抗地方的压迫。在那之后又过了几乎一个世纪，它才被用作武器来争取扩大我们现在所谓的“民权”的范围。因此，麦迪逊对这个法案到底有多大用处心存怀疑也许是有道理的，但在舆论尚未接受强大的中央政府权力的时候，通过《权利法案》是政治上的高招。
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未曾走的路
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麦迪逊坚持认为政治是“折中”，这表明他不会因一方面倡导美国政治更加彻底的归总于国家，另一方面又鼓吹政治更加彻底的分散下放而感到困扰。麦迪逊与杰斐逊是好友，写作《联邦党人文集》时则与亚历山大·汉密尔顿密切合作。所以，在此也应该对这两位立场两极的政治家稍做审视。虽然杰斐逊撰写并发表了许多关于弗吉尼亚州的文章，并与别人有大量的书信来往，但是他从未有系统地叙述过他理想中的共和国若真正建立起来会是什么样子。18世纪80年代期间，他作为美国使节被派驻巴黎，目睹了法国大革命。大革命以及后来的恐怖时期发生的事情使许多在大革命早期支持革命的人震恐不已，杰斐逊却对其安之若素，这使他原来的许多朋友对他产生了反感。
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尽管杰斐逊发出了革命每30年就要来一次的豪言壮语，但他并不热心支持红色恐怖，也没有提出后来托洛茨基和罗萨·卢森堡所倡导的永远革命的理念。其实，他始终主张，每一代人都应自己设想自己的未来，按照自己的选择重建国家机构，这是他们不可剥夺的权利。这是托马斯·潘恩的中心思想之一，也可能是促成杰斐逊对潘恩在感情上亲近的一个因素；为此，杰斐逊是在18世纪90年代晚期少数没有转而反对潘恩的美国人之一。不过，尽管杰斐逊并不热心于为了革命而革命，但他对于美国可能成为什么样的国家还是有很多想法的——他的主意可能太多了些，也没有经过深思熟虑。杰斐逊的主张比麦迪逊的任何设想都更加民主、激进，也更加不切实际，却极具吸引力。虽然杰斐逊同意，国家政府只能是代议制民主，但是他渴望能采用“纯粹民主”的一些做法。他提出了他所谓的“共和区”的建议，在给许多人的信中都解说了这个想法。“共和区”指规模很小的自治政府单位，有民众的完全参与。它还有许多别的作用。
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共和区将成为组建民兵队伍的基础，杰斐逊认为民兵要比常备军好得多。另外，共和区还会提供教育和起码的社会福利。考虑到杰斐逊如此倾心于古时撒克逊人的自由，他提此建议不足为奇。麦迪逊认为，每个人都可能自私自利，也会自欺欺人；杰斐逊却认为，只有在某个派别要去侵犯它不认识、没见过、从未打过交道的人民的权利时，才可能出现多数暴政。他不相信人会欺负自己的近邻。共和区的规模以能听得到召集民兵的呼喊的范围为基础，故此不虞出现多数暴政。杰斐逊希望建立的国家以共和区为基础，在它之上再建立一个间接选举出来的金字塔式的政府。杰斐逊设想的政府基础以新英格兰的城镇为模型，但他提出了一个激进平等主义的假设，设想每个成年男性都亲自参政。不过，杰斐逊还没有激进到允许妇女投票的程度，奴隶或美洲土著就更不用说了。任何对威尼斯共和国稍有了解的人对间接选举都不陌生。这个办法本身既不保守也不激进，但它必然会产生一长串的理事会。多年前，休谟以哈林顿的《大洋国》为基础写的半开玩笑的文章《完美共和国的理念》（“The Idea of a Perfect Republic”）就采用了这个办法。
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杰斐逊的共和区设想突出说明，不可能把他归入任何通常的类别。他自1800年至1808年担任总统期间，通过路易斯安那购地案把美国的领土增加了一倍以上，他还常说要建立涵盖南北美洲的自由帝国。然而，他又设想这一切均建立在小农经济的基础上，好像1亿美国人都是自耕农，羁恋故土，把外交与国防的权力交给位于某个遥远地方的政府。若把杰斐逊这个设想比作苹果，那么里面两条最大的虫一是贸易与工业，一是奴隶制。杰斐逊关于奴隶制的观点乏善可陈；他说，奴隶制是一种罪恶，可能会毁了整个国家，但谁也对它无计可施。他对奴隶制的反感无疑是发自内心的；他向大陆会议呈交的《独立宣言》中有一段话慷慨激昂地痛斥乔治三世维持贩卖非洲奴隶的活动，杰斐逊认为，这相当于对无辜的非洲人发动野蛮的战争。“他对人性发动了残酷的战争，违背一个地处遥远、从未冒犯过他的人民的神圣的生存权和自由，抓捕他们，把他们运到另一个半球卖为奴隶，致使许多人在途中惨死。”但是，在佐治亚州和南卡罗来纳州代表的反对下，这一段被删去了，因为那两个州不肯停止进口奴隶。29杰斐逊似乎从未想过，制造业在南方各州会使奴隶制丧失经济效益，从而造成它的灭亡；也没有想过，不喜欢奴隶制的种植园主可以用操作机器的自由劳动者取代没有自由的奴隶。他坚信，黑人天生在智力上劣于白人，即使废除了奴隶制，黑人也会因智力低下而无法和白人生活在同一个社会中，最好把他们送回非洲去。他对美洲印第安人的看法虽然不是两面三刀，但绝对有两面性。他和许多同时代的人一样，钦佩印第安人的勇气、独立、坚强、韧性，也认为他们并非天生比白人低劣。尽管如此，印第安人的生活方式决定了他们不可能与不断蚕食他们土地的种植园主和农夫共处。在杰斐逊看来，美洲印第安人未来面临两个选择，要么变成和白人一样的温顺农民，要么被消灭；“消灭”这个词自从被杰斐逊提出后，经常被人引用。
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杰斐逊对贸易和工业的反感使他与亚历山大·汉密尔顿起了冲突。汉密尔顿不是北美殖民地的本地人，他的家乡是西印度群岛的内维斯岛。他聪明过人，是出色的律师，但易冲动，好争辩，作为政治家不够灵活达变。在他与杰斐逊和麦迪逊有分歧的问题上，他几乎总是对的。汉密尔顿对休谟理论的理解比大多数与休谟同时代的人都更深刻。休谟明白老派共和主义者对中央银行和靠使用公共资金投机获益的人的痛恨；他也知道稳固牢靠的地产为什么比持股获得的财富更好，因为股票的价值会发生无法预料的起伏，还会受股票投机商操纵，使诚实的农夫和商人倾家荡产。但是，休谟也看到，利用公共信贷推动贸易、扩大经济的社会将生机勃勃、欣欣向荣，这种社会的统治精英是放眼世界的，不是内向保守的。具体到美国，汉密尔顿推论，美国的未来在于发展制造业，扶植国际贸易；为此目的，优惠贷款必不可少，而优惠贷款的唯一可靠来源就是国家银行。
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美国第一国家银行获得开业特许，后来遭到各种攻击，最终被勒令停业，继它之后的美国第二国家银行获得许可，等等，这一段历史不是本书讨论的主题，但它的影响在本书讨论的范围之内。汉密尔顿不像麦迪逊和杰斐逊那样对英国切齿痛恨。他觉得，英国是个繁荣富强的国家，一旦美国独立后，与英国讲和修好比衔恨记仇更有好处；而闹革命的法国是个烂摊子，杰斐逊企图与法国重建联盟劳民伤财不说，还会惹祸上身。新政府应该争取直接控制尽可能多的国事，因为合理地集中管理商业法的实施和建立坚实的金融体系对贸易与工业的发展至关重要。可惜汉密尔顿死得太早，没来得及看到事实证明了他的正确，证明了美国的未来在于开发内地巨大的财富，成为工业强国。他有生之年不太得志并不令人吃惊，因为他所设想的成功国家是彻头彻尾的君主制国家。他好像经历了萨沃那洛拉的共和国的兴衰动荡之后渴盼秩序的佛罗伦萨人，设想由一位国王主持大局，参议员终身任职。美国各州在独立战争之前和战争期间发明了自己的机构制度，但汉密尔顿对各州的事务缺乏了解，这使他感觉迟钝，体会不到美国人对一切君主制与贵族制的痛恨。
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汉密尔顿的对手雄辩滔滔，埋没了汉密尔顿的真知灼见，也许是因为人们对他的观点太认可了，反而忘记了他是始作俑者。有一个例外，20世纪早期的一位自由民族主义者赫伯特·克罗利写了一本书《美国生活的希望》（The Promise of American Life），提倡美国推行更自觉的国家政治，更多地利用联邦政府的权力，不要把中央政府的能力视为多余。然而，推行更具国家特色的政策不是为了激起民族主义的情绪或好大喜功，而是为了实现美国的现代化，以促进全体人民的福祉。这样做的目的是使个人生活更自由，更有趣，给个人更多真正自治的空间。克罗利说，要实现美国的潜力，必须用汉密尔顿的方法达到杰斐逊的目标。对他这个主张，两位被提到的当事人一定感到匪夷所思，但后人是完全能够理解的。
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[1] 《圣经》故事中诺亚的次子，传说中部分非洲民族的祖先。——译者注
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[2] 亚当和夏娃的长子，杀死了自己的弟弟。——译者注
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[3] 指《卡罗来纳宪法》。——译者注
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[4] 美国独立前英王特许领主享有所有权和自治权的北美殖民地。——译者注
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