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庞巴尔侯爵应该作为今天我们所谓公共行政的开创者之一被人纪念；他有个想法是要制定“健全理性法”（Lei da Boa Razão），它要求葡萄牙政府采纳的任何政策，都应参照自然法使自身合法化（不消说，这一法律通常被招权纳贿者和宫廷侍臣置之不理）。如庞巴尔的工作所显示的，公共行政是启蒙运动的一项副产品；18世纪欧美各地的思想家心怀制宪激情和对程序正义的关切，不仅倾注心力于政府应当如何组织，还耗费时日思考它应当如何管理。如果腐化和徇私成风的天主教会提供了恶治的典型，科学和理性将展现通往善治之路。公民必须被他们的领袖统治，但他们的领袖应当被公正和客观所统治。行政得是公共的，而不单是私人的，“公共”一词本身就充满了启蒙运动的内涵，暗示了共同利益会被置于最高地位的一个领域。作为一种知识形式，公共行政对现代人生活方式的贡献不该被低估。说我们被文化所塑造而非被本性所桎梏，就是说我们能够影响我们自身的命运，没有其他任何机构比政府更赋予我们这么做的能力。启蒙运动的思想家相信，如果我们非利用政府不可，那我们应该用得英明。
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由于政府及其活动处于政治中心，人们本会期待任何政治哲学都要提供关于如何运用政府权力的一种融贯理论。可是19、20世纪从始至终，当政府开始在西方自由民主国家发挥越来越大的作用时，它的适用范围和适宜行动问题让那时一切主要政治哲学都犯了难。这是五种政治取径趋于成熟的时代：自由主义、保守主义、社会主义、民族主义和浪漫主义。它们全都遭受了可称为“国家的诅咒”的东西；一旦政府成为一支重要力量，它们无一会安然无恙。
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我们已经明白，浪漫主义的诅咒是军国主义。面朝战场搜寻能够超越日常生活的庸鄙、鼓舞同胞志存高远的英雄人物，这是一回事。可是浪漫主义诗人们一在武器中找到灵感，国家就开始把武器的采购和部署系统化了。浪漫主义英雄是个业余爱好者并以此为荣，直觉支配着他的决定，勇气激发了他的行动。现实中的军人——以及领导他们的人——在这现代政府的时代变成了专业人士，谨慎至极，特别当生死攸关之际，而且更可能主修过工程学而不是英语。浪漫主义的军国主义在当代新保守主义者中间依然兴旺，这点绝不证明它已逃脱了它的诅咒；恰恰相反，浪漫主义的军国主义面对现代战争时的幻想说明它的诅咒笼罩着它所鼓吹和拼杀的每一场战争。
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极具讽刺意味的是，民族主义的诅咒最后是民族——国家。19世纪初期，特别是在德国，哲学家们满脑子是对“Volk”（民族，人民）的赞词，从它的传说、语言、习俗和音乐中大概会发现把共同体团结起来的纽带。然而民族——国家与民族不同，它不是借由某种世界历史精神，而是通过官僚和技师的行动渐渐形成的。民族是自然的、有机的，国家是人为的、建构的，可是这两种规则间的紧张最终可能消解，而偏爱韦伯所称的“没有灵魂的专家，没有心肝的纵欲者”。德国缺少银行家、市中心和实业家——简言之，缺少资产阶级心智的那一切极其世俗的计算器——它本来可能一直像它在神圣罗马帝国治下那样，是一连串公国和自治市。民族主义在德国活下来了，甚至还将经历一次晚近的昌旺——这造成民族主义和民族——国家的那种丑陋杂拌，也就是纳粹主义。但是纳粹主义的战败也代表了民族——国家对民族主义的胜利；其后，民族——国家会大量涌现，但只有寥寥几个愿意自取败亡地让民族和种族优越性的神话涌动不息。
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社会主义承诺了——用恩格斯的话说——国家的消亡。现代世界的任何地方，大概很难找出被更斩决地粉碎的另一条承诺了。有些形式的社会主义缓和了它们19世纪那种革命特征，想办法让自身兼容于20世纪的自由民主制。但是在社会主义武装夺权——这发生在逐渐被称作共产主义的那一切社会中——的地方，它非但没能兑现它的平等诺言，还引出以经济事务上的低效与侵犯最基本公民自由上的高效为特点的一种国家。并且如普京治下的后苏维埃俄国的经验所示，甚至当社会主义不复存在时，这种国家还在苟延。社会主义的遗产证明是为一种尤为掠夺成性的资本主义铺路的机制。
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对保守主义者而言，国家的诅咒原来是对国家的反对，即通常所谓自由放任主义。老派的保守主义者对政府不存成见，如蒲柏提醒他的18世纪同代人所言：
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政府形式，且任愚夫
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国事井然，方为至高王道。
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诚然，公共行政的精神是开明的，就此而言也是自由主义的，或者至少是前自由主义的。但是精明的保守主义者总能将自由主义的革新用于保守主义的目的，从18世纪以迄20世纪，都证明这所言非虚。在有心要保持低等阶级顺从的那些人看来，政府拥有重要得不可忽视的权力；司法部长有秘密警察听其调遣，是保守主义政治家的天然盟友。然而，保守主义与政府的亲和性不单涉及政府的镇压能力。19世纪迪斯累利——小说家和政治家，先后在1868年和1874——1880年任英国首相——的开明托利主义提醒我们，确信自己天生具有统治权的一个阶级，是怎样与统治/治理的观念怡然相处的。那一传统还将在托利党的“自由派”（wets）——这个词用来描述像出版业家族的哈罗德·麦克米伦之类保守主义者，他在1957年至1963年间任首相——中间完好地延续到20世纪英国；“自由派”保守党人执意要让政府在调节经济和改善穷人命运上发挥积极作用。
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自由放任主义把那一切都改变了。早期的自由放任倡导者如赫伯特·斯宾塞等人，正是因为信不过旧制度下的保守党人曾乐意利用的国家，他们才自称自由主义者，甚至迟至20世纪中期，他们当中最为志坚意决的一位（即哈耶克），仍强调他不是保守主义者。但是比及1960年贝利·高华德撰写了他的《一个保守主义者的良知》，稍后撒切尔夫人领导其党派在大选中对抗哈罗德·麦克米伦，此刻那一切都将改变。在变成如此执着的自由放任主义倡导者的过程中，当代保守主义者把前代保守主义者得以避免的诅咒加于自身。我们无法想象，布什政府的保守主义者们像赫伯特·胡佛之类早先的共和党人那样应对一场灾害；胡佛本是训练有素的工程师，在总统职位的厄运落到头上以前，接受过伍德罗·威尔逊提供的官职，做美国粮食总署署长，以庞巴尔似的干劲指挥着减轻第一次世界大战后欧洲的饥饿状况的种种措施。相反，今天的保守主义者老是以自由放任主义福音为食，他们更可能谴责政府，而不是利用政府去重建秩序。
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自由主义者在发展一套融贯的国家理论上也有问题。这个主题上的自由主义的精神分裂症在密尔的著述中展现无遗，他（在《论自由》中）听起来像斯宾塞，同时（在《政治经济学原理》修订版中）又是凯恩斯的先声。设若问题是言论自由或宗教自由之属，自由主义者可能像谴责职业健康和安全措施的任何保守主义者一样自由至上；但若问题是资助小学或发放粮食券之属，自由主义者可能像正在谈论打击犯罪或支持军队的保守主义者一样亲近政府。考虑到政府在现代生活中扮演的无处不在的角色，不能就你对它感觉如何拿定主意可能是个明显瑕玷。
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国家施于自由主义的诅咒是进步主义。当自由主义者选择依靠变得更直接地插手经济的国家之时，他们也为国家变得更侵害人们的公民自由打开了大门。比如，美国的威尔逊政府既对联邦储备银行——它帮助政府调控经济——有功，也要为帕尔默搜捕行动负责，后者动用国家权力镇压异见，逮捕和驱逐异议人士。进步主义是当代自由主义的一个关键特征——假如缺了无偏专家管理的政府的角色，就不会有什么自由主义——但是进步主义将始终是自由主义内部的不和谐因素；进步主义一意坚持它知道何为正当，这与性情自由主义的缺乏确定性相冲突，而它对目的的优先考虑又侵蚀了程序自由主义对手段的尊重。这并非打算像有些历史学家和时事评论员那样，暗示从历史上看来，进步主义和20世纪的法西斯主义不无相通之处；尽管美国的进步主义有其瑕眚，可它是在自由民主制的界限内运作的，还支持导致民众对商业和政府的更大控制的一些改革。但是进步主义的冲动的确给自由主义者报了个警：太过仰赖政府去实现它的目标，可能与其他悠久的自由主义价值如信守开放等形成紧张关系。
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鉴于现代国家的普在性，我们的主导政治哲学竟无一包含国家如何运作的理论，这似乎有点古怪，但一定程度上也在情理之中，毕竟国家既能作恶也能为善。它的坏处并非什么旧时代的产物如今仍贻害不浅。“9·11”之后一个自由民主社会的领导人施行刑讯逼供，这个事实应当使每个人想起，为什么他们可能觉得害怕国家情有可原；说一千道一万，政府还是有杀人和伤人的力量的。因而难怪当国家从事一些不尽如刑讯之事那般为患的活动时，它仍是一股让人恐惧的力量。抽象地说，国家应该能够运用如征用权等权力促进公共利益；但是如果你的家或生意属于要被没收的那种，你可能认为它的权威是侵害的、专断的。国家招募军队的任务将始终引起争议，如果军队不是通过志愿方法而是通过征兵的强制权威选拔出来的话。自由主义者有充足理由担心，政府官员决心保卫人民抵抗恐怖主义的时候，他们会窃听太多电话通话，逮捕太多无辜的人。我们缺少一种适当的国家理论的原因之一，就在于国家本身太不招人喜爱了。很少有人说它是好的。它的辩护者更多可能指出它没那么坏，而不是指出别的什么。
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与此同时，过去大约两个世纪以来，国家已经扩展了，因为没有它不可能实现美好生活。国家修路，提供使社会运行的基础设施。它为人民提供保险以防突然失业的莫测变化。它改善了老人的生活状况。它供给共同防御。它令街道安全。没有它就很难有博物馆、学校、图书馆和音乐厅。总而言之，政府是文明的同义词。有人可以——如果他愿意的话——设想一个没有政府的社会（这是我们时代最无足轻重的政治哲学即无政府主义最爱的消遣），但是他一开始想象人的需要得到满足的某个社会，他就会在那里发现政府。虽然在较为正常的时期它通常不那么引人注目，自然灾害时有发生的事实能够也应该提醒人们为什么国家貌似灾祸实则是福。自然会造成浩劫，超过一定程度，不仅政府角色变得不可避免，而且政府越大、越全面，财政越充裕，对直面自然之怒的人们越有利。
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今天已经没有多少人相信，存在一个睚眦必报的上帝，他会让地震、飓风降临在无辜者头上，造成可怕的死亡和破坏。也许有那么一天，2005年8月政府官员找到理由不利用国家掌控的力量这件事同样超出人的理解力，而政策制定人提出来证明他们无为有理的论证，有朝一日可能会和某些神学论证具有相当的可信度——它们大意是说，地震必有神圣缘由，虽然我们凡夫俗子永远不能真懂上帝在想什么。未来的某位怀疑论者可能会问，你真的打算告诉我，当时的严肃之士真的相信，在那么多人正在死去的时刻，到底应当是地方政府、州政府，还是联邦政府第一个赶到现场关系很大吗？人都想避免遭难。在卡特里娜飓风过后，人们眼看着灾区居民不是因为自身过错而死于饥渴，不可能因这样的一再保证而心安理得：不管那看起来多么悲惨，我们都爱莫能助，因为——由于似乎谁也说不清楚的原因——联邦政府拥有的减小损害的力量必须暂时搁置起来。在如此这般的情况下争辩哪一级政府应当率先做出反应，是争论针尖上能站多少天使的21世纪翻版。
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因而卡特里娜飓风应当被视为政治哲学史上的一起决定性事件，至少就美国而言是这样。在它发生之前，美国保守主义拥有某种可信性；它对政府的普遍不信任固然有点儿奇怪，而且从历史上的保守主义、从英国以外其他国家的保守主义看来非常独特。但是，认为人们可能最好依靠更接近他们实际居住地的政府而不是华盛顿特区的政府，或者私人救灾努力可能高于公共救灾努力，这种说法起码看上去像是合理的。卡特里娜之后，除了最意识形态化的人以外，谁也不可能仍将这些当成政治生活的公理。
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有些时候我们必须仰赖联邦政府，包括特别惊心动魄的时候，而正是在那些时候当代保守主义让我们失望了。这种量级的灾难应被视为一个机会——而且竟是将一种意识形态付诸实施的机会，那种意识形态通过进一步削弱政府，将使人们在未来应对自然灾害更形艰巨——的观念，证实了对超乎想象的人类苦难的视若无睹。2005年8月发生的事，永远不应再被允许发生在自称文明的社会中了。
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自由主义的未来 人为灾难
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政府的失职帮着破坏了新奥尔良，但政府的尽责当初也帮着建造了它。众所周知，新奥尔良位于海平面以下，差不多四面都被海水包围着，洪水泛滥时刻威胁着这座城市。把一个都市区坐落于此似乎有点草率，但是如一位地理学家说过的，新奥尔良有多么不可能就有多么不可避免：一个大港口城市，世界上文化最为多样的城市之一，势必要建立在密西西比河口。自然不得不受到控制以使新奥尔良成为可能。所以必须找到办法来让自然就范。
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甚至在新奥尔良变成美国的一部分以前，法国和西班牙的殖民者就试图筑堤保护这个地区，然而如克雷格·科尔滕在《一座违反自然的城市》中所写的那样：“私人建起来的结构体在设计和实效上是出了名地参差不齐，洪水仍旧在冲破这些不断加长的城市堤防。”路易斯安那购地没有改变这种失效的防洪模式；私人创举能够把水从一个地区转移开去，但不过是以邻为壑而已。几个州的防洪举措被证明不比私人举措改进多少。洪涝问题不只超出了新奥尔良，考虑到密西西比河的长度和宽度，它还超出了路易斯安那州。洪涝是传染病爆发的原因，对那些疾病的控制超过了任何私人公司或州和地方政府的能力。如果说像新奥尔良这样的城市被建造起来是不可避免的，那么联邦政府成为它的保护者也同样是不可避免的。虽然19世纪下半叶目睹了私人企业在美国的势如破竹，但1879年国会创立了密西西比河委员会，象征着保护新奥尔良不受洪灾之苦的责任转移到了联邦政府。从那时起，美国陆军工程兵团成了环城堤防系统的首要筑造者。
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我们通常用来描述陆军工程兵团所做之事的术语是“公共工程”。这个概念在美国历史上是个旧概念，起源于汉密尔顿的著作和19世纪多次参选的总统候选人亨利·克莱领导的国内改进运动。但是美国历史上没有哪个时期像1930年代的大萧条那样，以对公共工程的执守为特征。当我们在当今世界争论新政的遗产时，我们常常集中关注社会保障之类政策，它们导致了福利国家的产生。不过1937年通过的《社会保障法》，是在富兰克林·德拉诺·罗斯福初次赢得大选五年后方才问世的。新政最初那几年被用来建立公共事业（后来改为工程）振兴署、民间资源保护队、田纳西河流域管理局以及负责建造和再造美国基础设施的其他机构。这些活动肩负着刺激经济的希望，常被视为一种“政府投资”，意在让人们尽快重新开始工作。历史解释的一个新学派在它们那里看出了更多东西，如历史学家贾森·斯科特·史密斯在《建造新政自由主义》一书中所说，那是“在规模和范围上都很了不起的一场革命”。新政的公共工程活动改变了美利坚民族。史密斯认为：“这些计划为1945年后打造一个全国性市场奠定了基础，刺激了经济生产率的急速提升，勾画出了国道的蓝图，改善了军事基地，预示了阳光地带的崛起，并给予新政派一种政策工具，可用之于决定海外发展方向，从冷战的发动一直到越南战争。”
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如今，新政期间到位的基础设施非常明显地正在崩圮，但重要的是它提醒了我们当初政府为什么采取如此惊人的举动。新政公共工程是一种政治哲学的重要部分，它们背后的哲学就是自由主义。人不满于唯自然之命是听地生活，而能按照自定目的改造自然，这是洛克和康德以来自由主义政治思想的主要成分。公共工程将同一基本思想既用于一个民族的个人活动，也用于它的集体活动；凭借它们，我们超越了高山流水、四季更替所施加的限制，筑起人类能够生活和工作的地方。有主宰之权却无必要的主宰之具也无济于事。政府在那儿，政府可以利用。