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在这个初期阶段，倘若民众成功地接受了民主过程的“教育”，就跨越了建立民主的最初障碍。若是民众没有受到适当的民主思想的灌输，他们就可能用完全民主的手段终止民主。更常见的情况是，倘若民主是新建立的，而且还不很受欢迎，它就可能被用不民主的方法终止。这并不一定意味着，如果向人民提出要求，他们不会通过投票否定民主。这只是说，政治领袖觉得没有必要等待这种发展。许多人，不考虑他们作为选民的能力，在这类情形下只不过是政治过程的观望者。如果共同体中那些愿意为了自己的政治目的积极奋争的人大都反对民主政府，那么，他们就可能采取直接行动终止民主，而不管被动的民众会怎么想。然而，倘若历史能起到指南的作用，这种情况只在民主政府的初期才可能发生。在稳固的民主中，对民主过程的明目张胆的攻击会促使民众起而反抗。他们会从观望者转变为积极参与者，并消灭有可能成为非民主统治者的人。
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然而，这种情况只在稳固的民主中才会存在。从新兴民主到稳固民主的过渡显然是个缓慢的过程。为方便起见，如果想在这两种民主之间划条线加以区别的话，我会建议，把这样一些民主政府看作是“新的”：其中没有政府的民主变革，或者，其中的反对派仅有一次替代了执政党。当民主社会的政权从一批民选官员转移到另一批民选官员手里的情况出现两次或多次时，这些民主社会就应该被看作是比较稳固的了。这个规则还有一个好处，可以相当干脆利落地区分真假民主。如果统治集团愿意也有办法使其反对派不介入权力，则可以不断举行选举，而在选举中统治集团总是取胜；但是，造假造到自身落选的地步，实际上也就无法区分真假了。从这个角度看，通过选举使政府出现两次变化是必要的，因为执政党有可能错误地认为，自己特受欢迎，自动就能赢得大选。1950年的土耳其大选和1956年的韩国大选可以作为这种情况的事例，结果令执政党大吃一惊，但事先却没有采取防范措施。这类错误大概不会重复发生。
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推翻稳固民主政权的问题可以用美国来说明。假如美国参谋长联席会议向他们指挥的强大武装部队发出夺取政权的命令，肯定会引起某种混乱，但也不过如此。大多数军官和部队在意识到这些命令的含义后根本不会去执行。联席参谋长甚至很可能不会被送上军事法庭，而是被送到沃尔特·里德医疗中心〔20〕去观察。对他们在冷战中的过分紧张，很可能会引起大量的公众讨论，而他们的继任者也可能会采取一些措施消除这种紧张。
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尽管如此，稳固的民主还是被推翻了。像亚里士多德那样精明的观察人士认为，民主不过是通往专制之路的驿站。希腊的大部分城邦国家最终放弃了民主制度。当然，在许多情况下，这应该被算作是新兴民主被推翻的例子，而不是稳固民主。再看另一些例子，几乎所有中世纪后期和文艺复兴初期建立的“民主的”城邦国家，最终都让位于专制的政府形式。
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亚里士多德描述了推翻民主的通常过程。简述如下：某位领袖站出来让普通民众相信，共和国的富人和权势人物在压迫他们。根据这一纲领，这位领袖会被选取担任最高职务，然后，他就有能力对宪法进行各种修改了，想方设法去增加他的权力。一旦这位领袖让民众相信，有必要建立一支由他指挥的“保护性”的武装部队，并且声称有必要保护他不受“寡头执政者”的伤害，关键时刻就到了。有了武装部队，又获得了大多数民众的支持，因为他反对民众中的富人，这位领袖就可以成为独裁者了。
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这似乎是对推翻民主的过程所作的一种恰当的一般性描述。除了古希腊，我们多次在多个地点发现了基本相同的过程。佛罗伦萨美第奇家族势力的建立就是一个例子〔21〕。凯撒对罗马帝国的颠覆略有不同，但凯撒曾是民主派的领袖，而杀死凯撒的那些人则试图保护罗马政制免受民主派损害。这个过程与马克思的纲领也有些相似，它强调发展穷人与富人之间的阶级斗争，然后建立一个“（大多数）无产阶级的专政”。
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所有可查到的历史证据似乎都指向了一个根本的区别，“拥有最高权力的人民”与拥有最高权力的个人的区别。国王和独裁者可以被推翻，但是稳固的民主只能通过说服才会退出。如果人民足够明智，甚至在同“人民的敌人”打交道时，也拒绝背离民主，那么，民主的结构就安全无虞了。国王从来就不是安全的。没有哪个个人获得过完完全全的最高权力。然而，即便统治者在选择政策和做出任命时必须顾忌外界的反应，他仍然有广泛的选择。临床上诊断为精神病人的人长期掌握最高权力的事例，已经多得不胜枚举了。
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最高领导的行为
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我已经用了相当长的篇幅，离开主题去讨论推翻领导可能发生的过程，之所以要谈到这个偏离主题的问题，是为了强调最高领导权力的有限性。现在，我们可以来考察处于“最高领导”位置上的政治人的行为了。
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首先要关注的一点，也是我们已熟悉的一点，是由等级制的低层上升到这个位置时可能发生的动机变化，以及由此导致的行为变化。假设某人一门心思进行自我推销，并想方设法要在某个等级制中得到提升。最终，他到达了金字塔的顶端。那个此前一直支配着其生活的动机，即向上爬，一下子消失了。是的，他的一些精力可以转到想方设法保住他的地位了；但是与到达顶端的斗争相比，这个任务并不需要那么多的努力和关注。在这种情况下，这位政治人的行为可能表现出重大改变。他的注意力转向了他从前没有顾及的一些目标。例如，他可能想要好好生活了。在他为权力奋斗期间，他可能一直在有意忘记这种快乐，但是，一旦他已经达到最高位置，这类的牺牲就不再是必要的了。“生活水平”的显著改善几乎是获得最高权力后的普遍现象。
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同样，社会生活方面也受益多了。这位政治人可能一直想让自己的行为与社会群体在道德上保持一致，去过一种“符合道德准则的生活”。这种愿望一直屈从于获得权力的愿望本身，因而，在他上升到这个等级制顶端的过程中几乎从未表露过。既然他已经大权在握，他便有可能按照他的基本愿望来行事了，尽管他会适可而止，绝不会做到危及其地位的程度。有人认为国王、独裁者等人体现着国家意志，道理恐怕也就在这里。即使是使用最残暴和最不道德的手段获得最高权力的人，也会在他的臣民面前表现得像个开明统治者。奥古斯都〔22〕恐怕是随着最高权力到手表现出这种性格明显变化的最重要的例子。
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地位已经升得足够高，以至没有顶头上司的政治人会发觉，他的首要任务是要让人们能听从他的命令。这个问题又可以分为两个部分：一个是避免被推翻的消极目标；另一个是使事情得以完成的积极目标。本章将讨论第一个目标，而第二个目标将在本书的后半部分进行详细讨论。说到这里，考察一个中间类别会是很有用的，那就是，并非最高领导，但也没有顶头上司的人。
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准领导
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即便是在一个组织良好的等级制结构中，也会存在一些没有顶头上司的人。美国的联邦法官是人们熟悉的一个例子。联邦法官的任期是终身的，而且只有出现某些严重的违法行为才可能去职。在实践中，由于削去法官职务的唯一途径是国会的弹劾程序，几乎任何纪律约束对他都无能为力。宪法也保护他的工资不被削减。立国者们认为，这最后一条是非常重要的，以致他们曾认真讨论过，在宪法上约定用商品而不是货币支付法官的工资，以防止通货膨胀对他们产生影响。由于联邦法官受到保护，不会被免职，他也就理所当然地不受外界升级的诱惑。从历史上看，从司法系统中任命最高法院法官的情况很少见，因而可以提出这样一种很有分量的观点，即应该避免将人们“晋升为”联邦法官。倘若这种“晋升”被当作一个重要的前途，有抱负的人就会开始以此为目的进行决策了。
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自从19世纪下半叶以来，美国的政府结构中引进了其他准领导。有意设置的独立于任何上级的各种各样的机构和委员会建立起来，州际贸易委员会、联邦储备委员会和原子能委员会就是例子。这些机构和委员会通常被授予某个活动领域的管辖权；这类领域通常是联邦政府希望参与，但“政治”的影响又被认为是害的领域。这类部门的成员经常由两大政党的人员担任，所占比例大致相等，任职期长度适当而且是错开的。但是，由于这些成员还有重新任命的问题，较之联邦司法系统的成员，他们不受行政或立法机构影响的独立性就小多了。
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首先应该指出，大多数联邦法官和独立委员会的成员，在初次得到任命时都是普通类型的政治人。被任命到最高法院任职的人几乎总是在政治生活中出类拔萃的人；而被任命到低级联邦法院任职的人通常则是不那么成功的政治人。因此，整个系统肯定建立在这样的信念基础之上：政治人会因被任命为法官而以某种方式发生改变。
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显然，立国者和他们的现代继承者，那些创建了各种委员会的人，肯定都以类似于本书的方式含蓄地分析过政治人的动机。他们意识到，政治人会对“向上爬”不遗余力。因为立国者们在遇到官司时，不愿意被关心个人升迁胜过关心案情的法官审理，所以，他们便试图确保法官不是通常意义上的政治人。但是无论如何，法官的任命还是要从那些最成功地想方设法得到任命的人中选出，所以在这个阶段还不能去除这种政治人。然而，如果由于有了这一任命，联邦法官已经有效地脱离了政治生活；如果他既不必担心失去自己的职位，也不大可能获得更好的职位；那么他先前生活中的主要目标——他自己的提升，就会变得与他的行为没有关系了。没有什么特殊的决定能影响到他未来的职业生涯，因此，他在所有情况下都会“秉公断案”。
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可是，司法系统并非总是像设计的那样运作。法官和独立委员会的成员有时候还是政党中的积极成员，而且他们的党派情绪可能影响到他们的裁决。法官偶尔也会盘算着回到积极的政治生活中，并且在某种意义上，他们也会为他们的裁决“拉选票”。在独立的委员会中，这些因素的作用比在司法系统中更大。大多数委员都在心里牢记着自己的最后任职期限。即便他们会比那些有可能被立即解职的人对政治影响的独立性大一些，他们也不会有近乎法官那样的独立性。然而，从总体上说，独立的司法系统这种体制还是成功的，别的国家都在广泛效仿它；尽管奇怪得很，大多数美国的州一级司法系统并没有这么做。〔23〕
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在司法系统之外，独立性极少有不打折扣的情况。独立的机构和委员会只在一定范围内不受政治的影响。这可能是有益的，因为独立性有其优点也有其缺点。从理论上说，独立性本身与政府的基本原则总是对立的。可以想象，一个政府绝不可能让所有官员都享有联邦法官那样的独立性。从实践上说，这可以归纳为一个事实：无法让真正独立的官员服从命令。我们还可以美国的司法系统为例。
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联邦法官执法不力。这看起来与前述内容有矛盾，但其实并不矛盾。而且这也不是对司法系统的严厉批评。倘若法院的职责是严格执行立法机构制定的法律，那么联邦法院的工作就做得太差了。但是，另一方面，倘若法院的职责被认为是依据文化习俗公正审理案件，联邦法院的工作就做得相当好。这两个概念是不同的。倘若由立法机构制订的某个法令，在用于某个特定案例时与法官持有的正误观念完全一致，那就不会有什么问题，法官会遵循这一法令进行裁决。然而，没有这一法令，法官很可能也会做出同样的裁决。另一方面，如果用于某一特定案例的“法律”与法官的道德规范相背离，在通常情况下，法院就只会口头上承认该法，而实际执行的却是道德规范。
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在这种冲突的情况下，有几种办法可以避开该法令：可以宣布该法令违宪，但这是最激烈的一种办法；也可以把法令解释得与法官的想法一致，但这也不是常用的办法；更常用的办法是发现与原来不同的事实。例如，假设根据法律，可以对某个犯有某种罪刑的人判处10年监禁。但是，法院或陪审团可以认为这样判罚不公正，并“发现”该犯并没有犯这个罪名的罪，却可能犯有其他有关的可以从轻判处的罪行。在这种情况下，法律就不会按照其书面所写的那样去执行。上诉法院不愿推翻下级法院对“事实”问题做出的裁决，而且，无论如何，上诉法官很可能与审判法官持有大致相同的道德观念。
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在美国，作为这套制度互动的结果，我们有两套“法律”——一套是数量巨大而内容复杂的法律和先例的汇编；一套是法官和陪审团的道德行为模式。在通常情况下，法学院把“法律”定义为“法官实际上将做的事情”，就是承认，法官不必服从他们从政府系统其他部门接到的命令。总的看来，这大概是可取的。没有哪个公民能对立法机构制订的所有真正适用于他的法律都了如指掌。在这种情况下，法官实际上不执行法律看来倒是有利的。
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这样一种体制的弊病是命令得不到服从。尽管这在司法系统中是可取的，但是人们已经注意到，这并不适用于政府的大多数部门。从行政管理的角度说，这样一个系统是极为无效率的。这将使政府高层的决策执行困难或根本得不到执行。最高法院有权废除任何它认为与宪法相抵触的法律，这只是凸显了这个问题。这个系统中的独立成员，凭借其独立性，就真的处于系统之外了。他们自己就是领导，而不是处于整个机构的领导之下。的确，在这方面，他们比真正的帝王还要独立得多。美国联邦法院的法官如果采取了一种不受欢迎的立场，不必担心自己被推翻。他在采用一种民众反对的做法时，要比独裁者安全。法官的这种独立性可以保护公民不受政府其他部门专制行为的迫害；但是从等级制内部运行的角度来看，这种独立性是无效率的。而且，正因为无效率，这种独立性在整个等级制结构内的许多职位上是不可容忍的。
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