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所有可查到的历史证据似乎都指向了一个根本的区别，“拥有最高权力的人民”与拥有最高权力的个人的区别。国王和独裁者可以被推翻，但是稳固的民主只能通过说服才会退出。如果人民足够明智，甚至在同“人民的敌人”打交道时，也拒绝背离民主，那么，民主的结构就安全无虞了。国王从来就不是安全的。没有哪个个人获得过完完全全的最高权力。然而，即便统治者在选择政策和做出任命时必须顾忌外界的反应，他仍然有广泛的选择。临床上诊断为精神病人的人长期掌握最高权力的事例，已经多得不胜枚举了。
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最高领导的行为
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我已经用了相当长的篇幅，离开主题去讨论推翻领导可能发生的过程，之所以要谈到这个偏离主题的问题，是为了强调最高领导权力的有限性。现在，我们可以来考察处于“最高领导”位置上的政治人的行为了。
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首先要关注的一点，也是我们已熟悉的一点，是由等级制的低层上升到这个位置时可能发生的动机变化，以及由此导致的行为变化。假设某人一门心思进行自我推销，并想方设法要在某个等级制中得到提升。最终，他到达了金字塔的顶端。那个此前一直支配着其生活的动机，即向上爬，一下子消失了。是的，他的一些精力可以转到想方设法保住他的地位了；但是与到达顶端的斗争相比，这个任务并不需要那么多的努力和关注。在这种情况下，这位政治人的行为可能表现出重大改变。他的注意力转向了他从前没有顾及的一些目标。例如，他可能想要好好生活了。在他为权力奋斗期间，他可能一直在有意忘记这种快乐，但是，一旦他已经达到最高位置，这类的牺牲就不再是必要的了。“生活水平”的显著改善几乎是获得最高权力后的普遍现象。
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同样，社会生活方面也受益多了。这位政治人可能一直想让自己的行为与社会群体在道德上保持一致，去过一种“符合道德准则的生活”。这种愿望一直屈从于获得权力的愿望本身，因而，在他上升到这个等级制顶端的过程中几乎从未表露过。既然他已经大权在握，他便有可能按照他的基本愿望来行事了，尽管他会适可而止，绝不会做到危及其地位的程度。有人认为国王、独裁者等人体现着国家意志，道理恐怕也就在这里。即使是使用最残暴和最不道德的手段获得最高权力的人，也会在他的臣民面前表现得像个开明统治者。奥古斯都〔22〕恐怕是随着最高权力到手表现出这种性格明显变化的最重要的例子。
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地位已经升得足够高，以至没有顶头上司的政治人会发觉，他的首要任务是要让人们能听从他的命令。这个问题又可以分为两个部分：一个是避免被推翻的消极目标；另一个是使事情得以完成的积极目标。本章将讨论第一个目标，而第二个目标将在本书的后半部分进行详细讨论。说到这里，考察一个中间类别会是很有用的，那就是，并非最高领导，但也没有顶头上司的人。
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准领导
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即便是在一个组织良好的等级制结构中，也会存在一些没有顶头上司的人。美国的联邦法官是人们熟悉的一个例子。联邦法官的任期是终身的，而且只有出现某些严重的违法行为才可能去职。在实践中，由于削去法官职务的唯一途径是国会的弹劾程序，几乎任何纪律约束对他都无能为力。宪法也保护他的工资不被削减。立国者们认为，这最后一条是非常重要的，以致他们曾认真讨论过，在宪法上约定用商品而不是货币支付法官的工资，以防止通货膨胀对他们产生影响。由于联邦法官受到保护，不会被免职，他也就理所当然地不受外界升级的诱惑。从历史上看，从司法系统中任命最高法院法官的情况很少见，因而可以提出这样一种很有分量的观点，即应该避免将人们“晋升为”联邦法官。倘若这种“晋升”被当作一个重要的前途，有抱负的人就会开始以此为目的进行决策了。
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自从19世纪下半叶以来，美国的政府结构中引进了其他准领导。有意设置的独立于任何上级的各种各样的机构和委员会建立起来，州际贸易委员会、联邦储备委员会和原子能委员会就是例子。这些机构和委员会通常被授予某个活动领域的管辖权；这类领域通常是联邦政府希望参与，但“政治”的影响又被认为是害的领域。这类部门的成员经常由两大政党的人员担任，所占比例大致相等，任职期长度适当而且是错开的。但是，由于这些成员还有重新任命的问题，较之联邦司法系统的成员，他们不受行政或立法机构影响的独立性就小多了。
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首先应该指出，大多数联邦法官和独立委员会的成员，在初次得到任命时都是普通类型的政治人。被任命到最高法院任职的人几乎总是在政治生活中出类拔萃的人；而被任命到低级联邦法院任职的人通常则是不那么成功的政治人。因此，整个系统肯定建立在这样的信念基础之上：政治人会因被任命为法官而以某种方式发生改变。
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显然，立国者和他们的现代继承者，那些创建了各种委员会的人，肯定都以类似于本书的方式含蓄地分析过政治人的动机。他们意识到，政治人会对“向上爬”不遗余力。因为立国者们在遇到官司时，不愿意被关心个人升迁胜过关心案情的法官审理，所以，他们便试图确保法官不是通常意义上的政治人。但是无论如何，法官的任命还是要从那些最成功地想方设法得到任命的人中选出，所以在这个阶段还不能去除这种政治人。然而，如果由于有了这一任命，联邦法官已经有效地脱离了政治生活；如果他既不必担心失去自己的职位，也不大可能获得更好的职位；那么他先前生活中的主要目标——他自己的提升，就会变得与他的行为没有关系了。没有什么特殊的决定能影响到他未来的职业生涯，因此，他在所有情况下都会“秉公断案”。
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可是，司法系统并非总是像设计的那样运作。法官和独立委员会的成员有时候还是政党中的积极成员，而且他们的党派情绪可能影响到他们的裁决。法官偶尔也会盘算着回到积极的政治生活中，并且在某种意义上，他们也会为他们的裁决“拉选票”。在独立的委员会中，这些因素的作用比在司法系统中更大。大多数委员都在心里牢记着自己的最后任职期限。即便他们会比那些有可能被立即解职的人对政治影响的独立性大一些，他们也不会有近乎法官那样的独立性。然而，从总体上说，独立的司法系统这种体制还是成功的，别的国家都在广泛效仿它；尽管奇怪得很，大多数美国的州一级司法系统并没有这么做。〔23〕
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在司法系统之外，独立性极少有不打折扣的情况。独立的机构和委员会只在一定范围内不受政治的影响。这可能是有益的，因为独立性有其优点也有其缺点。从理论上说，独立性本身与政府的基本原则总是对立的。可以想象，一个政府绝不可能让所有官员都享有联邦法官那样的独立性。从实践上说，这可以归纳为一个事实：无法让真正独立的官员服从命令。我们还可以美国的司法系统为例。
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联邦法官执法不力。这看起来与前述内容有矛盾，但其实并不矛盾。而且这也不是对司法系统的严厉批评。倘若法院的职责是严格执行立法机构制定的法律，那么联邦法院的工作就做得太差了。但是，另一方面，倘若法院的职责被认为是依据文化习俗公正审理案件，联邦法院的工作就做得相当好。这两个概念是不同的。倘若由立法机构制订的某个法令，在用于某个特定案例时与法官持有的正误观念完全一致，那就不会有什么问题，法官会遵循这一法令进行裁决。然而，没有这一法令，法官很可能也会做出同样的裁决。另一方面，如果用于某一特定案例的“法律”与法官的道德规范相背离，在通常情况下，法院就只会口头上承认该法，而实际执行的却是道德规范。
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在这种冲突的情况下，有几种办法可以避开该法令：可以宣布该法令违宪，但这是最激烈的一种办法；也可以把法令解释得与法官的想法一致，但这也不是常用的办法；更常用的办法是发现与原来不同的事实。例如，假设根据法律，可以对某个犯有某种罪刑的人判处10年监禁。但是，法院或陪审团可以认为这样判罚不公正，并“发现”该犯并没有犯这个罪名的罪，却可能犯有其他有关的可以从轻判处的罪行。在这种情况下，法律就不会按照其书面所写的那样去执行。上诉法院不愿推翻下级法院对“事实”问题做出的裁决，而且，无论如何，上诉法官很可能与审判法官持有大致相同的道德观念。
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在美国，作为这套制度互动的结果，我们有两套“法律”——一套是数量巨大而内容复杂的法律和先例的汇编；一套是法官和陪审团的道德行为模式。在通常情况下，法学院把“法律”定义为“法官实际上将做的事情”，就是承认，法官不必服从他们从政府系统其他部门接到的命令。总的看来，这大概是可取的。没有哪个公民能对立法机构制订的所有真正适用于他的法律都了如指掌。在这种情况下，法官实际上不执行法律看来倒是有利的。
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这样一种体制的弊病是命令得不到服从。尽管这在司法系统中是可取的，但是人们已经注意到，这并不适用于政府的大多数部门。从行政管理的角度说，这样一个系统是极为无效率的。这将使政府高层的决策执行困难或根本得不到执行。最高法院有权废除任何它认为与宪法相抵触的法律，这只是凸显了这个问题。这个系统中的独立成员，凭借其独立性，就真的处于系统之外了。他们自己就是领导，而不是处于整个机构的领导之下。的确，在这方面，他们比真正的帝王还要独立得多。美国联邦法院的法官如果采取了一种不受欢迎的立场，不必担心自己被推翻。他在采用一种民众反对的做法时，要比独裁者安全。法官的这种独立性可以保护公民不受政府其他部门专制行为的迫害；但是从等级制内部运行的角度来看，这种独立性是无效率的。而且，正因为无效率，这种独立性在整个等级制结构内的许多职位上是不可容忍的。
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官僚体制的政治 第六章 单个领导的情形
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处于单个领导之下的政治人，只有一种方法去改善他在这个世界中的地位——用能得到领导奖励的方式行事。当然，政治人个人除了成功还可以对许多事情感兴趣。在哈罗德·茨威格的小说《权力与奖励》（The Power and the Prize）中，男主人公受到一家大公司总裁的青睐被提升为公司的二把手，而他爱上了一个女孩，总裁却不赞成。男主人公还是决心要与女孩结婚，尽管总裁已经告诫他，一桩“不当的”婚姻会使他不能继续在该公司任职。〔24〕在许多没有这么重要的事件上，政治人经常遇到这类艰难的抉择。他会发现，自己有A和B两种做法可以选择。我们这样说吧：A是可以让政治人从领导那里得到奖励的做法；而B，由于与职业升迁无关的一些原因，是政治人真正喜欢的做法。面对这样的选择，政治人必须分别权衡A与B各自的好处，趋利避害，在得到职务提升的好处与不考虑职务问题只做喜欢做的事两者之间做出决定。这并不意味着，政治人总会选择A。关键是，如果他不按领导的意愿进行选择，他就肯定会受到惩罚。
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在特定情况下，不取悦领导的做法对政治人也可以是非常有益的。这看似矛盾其实不然，职务之外的满足，以道德正义感的形式，使某人的牺牲可以用“尽责”来解释。有个中国的故事，说的是某大臣侍奉一位年轻而挥霍无度的皇上。这位大臣常常惹得皇上不高兴，因为他总要对如何勤俭节制建言献策。他的论点总是为皇帝本人的长期利益着想。终于，皇帝动了雷霆之怒，昭告这位大臣，若再敢荐言，就要他的脑袋。这位大臣立即答道：“为了陛下，臣不惜肝脑涂地。”这个故事无疑是虚构的，但是任何熟悉中国历史的人肯定都会意识到，这种事有可能发生。故事中大臣面对的两难选择，每个以政治为职业的人都会有所体会，可能没有那么极端，而有些政治家也确实会做出与那位大臣同样的选择。
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然而，情况也并不总是那么明确。首先，领导对其下属的活动知之甚少，许多事已做完，他还不知道；其次，领导对下属在整个组织任务中的“分工”也常常知之不多。因此，政治人可以故意歪曲事实，或者精心筛选要通报给领导的事实，以此控制领导的决定，以便这些决定能有利于这位下属个人属意的目标。换言之，政治人通过精心安排，可以让领导做出的决定非常贴近政治人自己的意愿。然而，对政治人，要特别强调领导识破真相的危险。如果有位将军最终必须通过首都撤退，不断报告胜利对他就不会有什么好处。
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如上所述，政治人个人在面对这里讨论的情况时，可以在两种做法中任选一种。必须再次强调的是，任何等级制都会像选拔过程一样运行。倘若等级制中的人总是以提升为目的来行事，他们就比较容易得到提升。因此，在等级制中成功上升的人，就是那些最愿意根据升职的动机行事、而不是按其他动机行事的人。正如经济学家喜欢强调的，世界之物皆取之有价。而从升职动机以外得到满足的政治人势必要为这种满足付出代价，那就是晋升的速度反而较慢。
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还要再次说明，这个分析确有些过于简单。面对选择的政治人必须考虑到两个变量：一个是自己真正想达到的目标与领导可能奖励的做法之间的背离程度；另一个是领导觉察其行为的概率。被发现的危险要在对两种做法进行选择时一并考虑。应当进一步认识到，单个领导的情形实际上是极少遇到的，现实世界中政治人面对的选择问题很可能要比我们这里假设的复杂得多。在正常情况下，即便是单个领导，也会存在一些推翻这位领导的机会，不由参照政治人推翻，也会由第三方推翻。为了简化分析，我们用定义取消了这种复杂性。这是多位领导的情形，而非这里所定义的单个领导的情形。
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