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官僚体制的政治 第三篇 向下看
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第十一章 下属与下级
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在第二篇中，除了最后几页内容，我们专门分析了在等级制中寻求升职的政治人的行为。在本书的第三篇中，我们将要分析政治人“向下看”的行为。我们将通过某个人的眼睛考察官僚体制的结构，这个人的主要任务是让下属做他想要做的事。这两个视角不一定是对立的；相反，它们在分析官僚体制的结构时是互补的。在这两种情况下，政治人都在从他所处的环境寻求最大程度的满意。在这两种情况下，他都将利用他在等级制中的关系去实现其目标。从广义上说，这两种情况中的情形与在经济的而非政治的背景下活动的个人也是相似的。
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尽管如此，如果我们进入更为具体的分析层面，政治人在这两种情况中的前景就变得大不一样了。用极其简单的话来说，那就是，等级制中的政治人寻求权力，权力能让他实现他的根本目标。相比之下，处于等级制顶层的人有了这种权力，但是他面对的是以最有效的方式运用这种权力的组织问题。通常情况下，这位政治人会发现，自己高于这个等级制中的某些人，但又低于另一些人。结果，他就会既作为我们在第二篇中讨论的那种人来行事，也会作为我们将在第三篇中讨论的这种人来行事。几乎所有的政治人都面临与下级相处的某种问题。在最底层之上，这位政治人将具有监管作用，而政治人自己的晋升前途在一定程度上也要依赖于他利用下属的效率。
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好，现在来看看这位政治人在一个等级制中面对的问题，他的级别使他足以承担某些监管工作，但是他的级别也还没有高到使他对进一步升职不感兴趣的地步。他想要从追随者那里得到的东西可以分为两类：首先，政治人要监督完成某些指定任务。他可能是某个部门的主管，负责收集伊利诺伊州谷物统计数字；他可能负责监督在翡翠佛陀（Emerald Buddha）前连续九天祷告式的唱颂；他也可能受委任指挥一支军队。不管他的指挥性质为何，他领导的部门完成任务的效率将影响到他自己的地位。他会有显著的兴趣改进这一效率。而且，只要他的行为是为着改进他这个特定部门的效率，他实际上就是作为他自己上级的一位代理人在行事，并贯彻执行上级的意志。
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其次，政治人也会在另一种意义上对追随者的效率感兴趣。在他与同僚向共同的领导（们）争宠的过程中，他的下属可以非常有用处。他们是为这个目的组织起来的，而他们的效率，对于政治人自己的权力斗争很重要，但是这类效率对于这个部门所承担工作的业绩不会有什么帮助。然而，在理想的高效组织中，这位政治人会意识到，取悦上级的唯一方式是把这个大企业中他负责的部门组织起来，最有效地实现该企业的组织目标。正如我们曾建议过的，与这种理想状态的近似程度可以成为测定组织结构效率的良好指标。与这种理想状态相反的极端是这样的组织——其中聪明而雄心勃勃的政治人，对于他负责的部门是否执行广泛的组织任务，相对来说漠不关心。相反，他对于下属的主要兴趣是让他们作为随从，在他与同僚为晋升而起的冲突中提供帮助。对于这位政治人个人，这两种“效率”多少是不可区分的。就像最高领导一样，他的兴趣在于使自己的愿望得到实现。他想让下属去做那些最能让他在组织中得到提升的事情，而且他对这些活动是否符合其表面的责任也不特别感兴趣。
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“理想的”领导
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我们来想象这样一个人：他对自己的下属无所顾忌，同时，他也不能像上帝那样控制下属的活动。我们不大容易遇到有这么大自信的政治人，但是对这种“理想类型”的分析，将大大帮助我们理解现实中监管人员的问题。这位“理想的”领导的核心问题是，把下属政治人组织起来，使他们尽最大可能地按照其上级的愿望行事。实际上，这是处于金字塔尖上那位领导的主要问题。但在更为一般的意义上，这也可以看作是社会组织的基本问题。通常情况下，人们肯定都会承认，各个组织有效工作以实现赋予它们的职责是可取的。从某种意义上说，分析者在这里的立场有点像是政治经济学家的立场。我们将尽力去发现这样一些类型的社会制度，它们能以既定的资源消耗，最大效率地实现令人向往的目标。由此提出的理论，将是一种一般的规范理论，但是这种理论，也正如在所有这类情况下一样，要能有用，就必须分别适用于每个特定的组织。
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民主社会中的集体领导
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这里的分析与民主国家特别相关，也特别重要。正如我们看到的，这里，最高领导是选民。每个选民都是一个大型集体领导——或者，更精确地说，大量集体领导——中的一个成员。那些通过选民的（集体的）喜好获得了地位的政治人，应该以几乎是盲从的忠诚遵从“人民的意志”。这个基本事实常常被混淆。首先，我们有时把政治人说成是领袖，而不是追随者。但是，我们必须承认，那声呐喊——“暴民上街了。我必须知道他们想上哪儿，我才是他们的领袖！”——是对任何民主政治家很好的说明。
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其次，造成基本情况的事实被混淆的第二个因素存在于民主的“正式理论”中。人们有时会假设，存在某种“普遍意志（volonté générale）”，而民主过程的责任就是找出这种意志。当然，任何对实际民主过程的合理而精心的考察，都将迅速驱散这种幻象。
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从这里所采纳的观点来看，这个问题消失了。民主不过就是最高权力落入某个特定类型的集体领导手中的一种政治制度。政治人将以侍奉任何领导大致相似的方式侍奉这个集体领导。只在这种意义上——他们对确定下次选举时可以得到奖励的行为类型感兴趣——他们才会对“人民的意志”感兴趣。在第二篇中，我们已经讨论过政治人对选民的这种反应，而且也没有暗示说，选民对政治人就不拥有控制权。但是，应该强调指出，选民愿意奖励的政治人的行为，大概和能讨得政治学教授欢心的行为不是一回事。
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因此，政治领袖是因选民的喜好而获得他们的地位的，用这里讨论的关系来说，就是：人民是政治人的上级。如果我们希望政治人以特定的方式行事，他们就应该因为照办而得到奖励。相反，如果我们希望防止特定类型的政府行为，就必须让这类行为对政治人无利可图。民主的选民遇到的问题与行政管理金字塔顶端上“理想的”领导遇到的问题大致相同。因此，本书这个部分的分析要解决面对选民人口的问题。
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等级制任务的限度
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我们现在要简短地讨论一下合理分派给任何由个人组成的组织的任务限度。就我所知，限度的概念尚未得到充分的探讨。大概没有人会相信，分派给某个官僚体制的任务会无限扩大，但对这一点似乎也还没有进行过认真的讨论。偶尔能找到一些关于“不可能由行政管理完成”的任务的参考资料，但是这种说法通常是指由于可资利用的人力有限，或者由于不同指令存在相互冲突，导致任务的不可能完成。而这个假设——有些任务，即使没有内部的诸多矛盾，只是因为过于庞大，任何官僚体制都无法完成——看来还没有得到考察。但是，这个假设一旦被提出，大概没有人会否认其正确性，尽管就其与本题是否相关会有迥然不同的观点。
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可以由官僚结构完成的任务可能是有限的，而学者们对此一贯倾向于视而不见。这种倾向表明，如果这些限制确实存在，它们实在是太高了，以致妨碍了在现实世界中实际解决这个问题。各种组织都已经建立起或计划实行极高的限制。1930年代和1940年代的某些社会主义学者曾梦想建立一个世界国，一个计划社会。德国纳粹也有基本相同的组织梦想，尽管其目标是不一样的。在历史上，同样的幻想一直相当常见。我们已知的大多数统治制度，都已经把政府控制与集权主义的政治结构结合起来。我们所熟悉的西方社会的有限国家，成了与人类经验总体上明显不同的一个怪物。〔1〕西方国家在这种反常的政治制度下取得的进步，在某种程度上，可以表明这种政治制度的效率，但是，其历史上不常见的方面不应该被忽视。
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人们提出了各种各样的建议，希望改变西方在过去一两个世纪特有的政治秩序，以形成一种更接近于世界规范的秩序。这些建议招致了数不清的反对。但是，在那些重要的反对意见之中，似乎还没有包括这种看法：要组织起一种能实际承担（而不是表面上承担）对某个国家的全部活动进行中央集权控制任务的政府结构，那将是不可能的。的确，经济学家一直坚持认为，作为组织经济活动的手段，经济计划可能是最没有效率的，而且这种计划会降低生活水准。但是，这种论断经常建立在严格的经济思考之上。人们普遍没有认识到，官僚体制所能承担的任务还受到一些一般性的限制，但有两个人是例外。F. A. 哈耶克曾很有说服力地强调，计划机构解决不了高效管理计划经济的问题，因为这种机构不可能拥有决策必备的所有知识。尽管哈耶克只将这一反对意见用于计划经济，但它肯定有更大的适用性。其他领域的行政管理问题也会有这样的复杂性，以致在一个官僚体制中进行有效决策所必需的信息集中处理恐怕是不可能做到的。〔2〕
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迈克尔·波兰尼也提出了反对中央计划经济的一个有趣的数学论点，一个建立在控制问题上的论点。尽管他的主要兴趣在经济方面，但他的论点也适用于其他类型的组织。〔3〕哈耶克和波兰尼两人显然都反对中央计划经济，为的倒不是这里所提到的论点，但据我所知，还没有哪位这类经济秩序的拥护者尝试过要就这一论点驳倒他们中的任何一位。这真是件有趣的值得注意的事情。还是据我所知，也没有哪位政治学者承认过这些研究同政治理论的整个主题有关，这也是有些奇怪的事。这些论点似乎没有给人留下多少印象，以至于连那些基于其他理由反对集权主义控制的人们，也常常含蓄地认为，中央计划的社会是可能的。〔4〕
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关于“一个官僚体制能够完成多大规模的任务”这整个效率限度的问题，比较正式的讨论必须推迟进行，但在这里要做一个简短的介绍。在以后各章中，这些限度的性质将得到更透彻的讨论，而且我们会试着去确定它们的一般数量级（general order of magnitude）。我们还会发现，这些限度会随着所要完成任务性质的变化而变化，某些类型的活动可以采用的方法会极大地提高通过单个组织结构能够完成的任务的规模限制。根本问题在于，高效完成某项任务所必需的内部协调程度，可能高于某个大得足以完成这一任务的等级制结构所能达到的程度。只要这一点成立，该任务就是这个组织不可能完成的。
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到目前为止，我在使用“任务”一词时，大都用的是单数。如果我们想一下大型组织所承担事务的多样性，限制这一概念适用的力度就不一样了。任何大型组织中的不同人们，通常会做着大量不同的工作。假如这些不同的工作被故意设计为一个大的功能上相互协调的组成部分，对这个组织可能具有的规模的限制可能是苛刻的。另一方面，如果该组织承担了一些相互无关的、独立的活动，我们这里所说的限制概念也就不适用了。当人们认识到，完成无关的、不需协调的活动就相当于把单个组织变成了几个组织，它们仅在每个单位偶尔有事需要同样一些人员参与时才聚合到一起，这显然就变成了事实。然而，这里关注的重点，是以执行某种协调任务为目的而存在的组织结构，即便这种任务抽象简单到只是贯彻执行某人或某个集体的意志。对这种类型组织规模的限制，要比对那些形式上有组织实际上无等级制内有效协调的组织低得多。
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官僚体制的目的
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非常大型的组织为什么会存在？大多数人回答这个问题不会有什么困难。例如，通用汽车公司的股东就懂得，这个特定等级制组织的目的，主要是通过制造和销售汽车来赚钱（他也想从中获得一部分）。同样，如果被问到为什么要有一个全国性的政府，大多数美国公民就会用多种活动来回答，如国防、外交事务，等等，所有这些活动都是由政府官僚机构担当的。因此，对于一般老百姓而言，任何等级制组织存在的明显正当理由，就在于它能够完成某种任务。对于组织目的的这种讲求实际的理解，也是本书采用的理解。建立组织——若尚未建立，就应该这样建立——使之成为完成某些事情的一个手段。
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然而，官僚结构的存在还有不那么明显的正当理由。等级制中的个别成员很可能会感到，尽管可能只是在潜意识里，等级制的主要活动之一就是给他个人以支持。令人奇怪的是，这种态度并不仅限于官僚体制自己的成员。每次国会辩论讨论到政府经济时，有些言论就会提到对一些官员生计的“威胁”——雇用他们的等级制预示要被取消。取消某个部门或机构的建议总会提出有关人员遣散的问题。在国会中，在选民公众中，这都被广泛认为是一个有根据的论点，尽管不一定具有决定性。同样的论点适用于肯定的方面。有时候，建议成立新的组织，不是说它们要起什么作用，而是说它们要雇用什么人，就好像它们的基本功能是雇用员工似的。
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