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美国陆军拥有数量庞大的摩托化交通工具，从吉普车和汽车，到专门运输“原子炮（atomic cannon）”的车辆。先将严格的专用车辆放在一边不谈，这些车辆都是用大量标准化的大规模订单采购的。这些购买并非每年从诸多制造商处获得，而是用一份订单，注明所有的要求，交给一位制造商。然后，这位制造商就会在不改变型号的情况下，按照各种规格生产某一种类的所有车辆。〔22〕在购买之后，这些车辆按标准化的方式分配给各个陆军单位。人们要努力保证——尽管并不总能成功——譬如说，第502汽车营的卡车都是同一型号的。当然，这种标准化的目的，是要简化维修及备用零部件的问题。进一步简化同样这些问题的体系是车辆的统配调用库（motor pool）。每个单位在不用车时都要将车辆保存在统配调用库，而统配调用库拥有维修设施。所有的日常维护保养和修理工作均在统配调用库完成，而车辆通常也在统配调用库所在地的地区内使用。至于比较全面的大修，车辆会被送到比较大的维修保养厂去，这个维修厂常常隶属于某个军械单位，这个军械单位隶属的指挥机关，要高于那个拥有一个统配调用库的单位。
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这个体系确实能使备用零部件的问题降到最小。对于整个陆军和每个车辆统配调用库来说，汽车类型的数量被最小化了。每个统配调用库对它必须保证维修的车辆数，以及这些车辆的类型和型号事先都有了解。而且，军用车辆的设计特别强调皮实耐用和简单易用。这些额外的因素使维修问题总体上降到了最低程度。
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然而，尽管有这些有利因素，陆军车辆的备用零部件问题，看来仍然不时成为无法解决的问题。这个任务看来简单：应该从制造商那里购买零部件，把它们运到适当的大装备库，然后再运到下属的装备库；这些下属装备库再将零部件发送到最终消费者——车辆统配调用库。但在实践中，这个问题被证明极为困难。尽管为获得维修用零部件花了大量费用，但许多车辆仍然因为没有可用的零部件而无法使用。当车辆过时和遭淘汰时，问题就更加复杂。每次更换车辆时，在各级装备库中都会发现有大量淘汰车辆的零部件储备。困难显然在于如何把这些备用零部件发送给真正需要它们的车辆。
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自第二次世界大战结束以来，备用零部件问题一直是让军事组织感到头痛的问题，而且已经试过了各种各样的临时措施。各类顾问，特别是经济学家，都被召来出主意想办法，数量繁多的组织变革也已经做过了。然而，这个问题依然故我，甚至是只见恶化不见好转。到目前，已经动用了一部大型计算机，其内存中储存了所有装备库的库存情况，而且它还会直接向每个装备库下达运送零部件的命令。当然，这个问题是最适合计算机解决的了，而且也没有理由怀疑这种方法可能取得的结果。
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在这个特例中，大型计算机的使用，消除了等级制组织内涉及大量人员协调行动的一些问题。事实上，通过这种方法，等级制被取消了。从计算机的角度来说，在该结构的顶层与底层之间不再有中间层。计算机将从最底层接收信息，并直接向每个装备库发出命令。因此，通过各种渠道传送报告和命令造成的扭曲被消除了。同时，由计算机发出的命令也是最干脆利落的：“运送500个备用零部件到78号装备库”；“从费尔斯通公司订购5000个轮胎”，诸如此类。这些命令将依据现成的储存数量报告；而这些报告也具有同样简洁的性质。然而，计算机得依赖正常的指挥链技术，来确认装备库向它提供了确实的库存数量并服从了它的命令。在这点上，计算机得依赖传统的官僚体制来运行；而且在这点上，计算机是可能出错的。
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这幅图画令人相当郁闷，只是由于引进了现代的计算机技术，才使人稍稍看到一丝亮光。我们要把这幅图画与通过普通的市场机制供应卡车零部件的情况做个比较。在美国，卡车并没有特别标准化，无论从设计上说还是从车队构成上说。而且，卡车常常从事长途运输——譬如说，从旧金山到芝加哥，而且有许多时候需要在远离家乡修理厂的情况下进行维修。备用零部件通过一条从临时维修工和批发商，到零部件供应店和“凭证取货店（truck shop）”的链条分销。可以通过卡车公司（如果卡车司机离基地很远，也可自己办理）直接购买零部件，通常都是单件订购。要使这样一个复杂得多的系统有效运行，如果从军方类似的问题角度看，其中的问题似乎是无法克服的。这里甚至似乎得有更大型的计算机才行。
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然而，事实上，这里极少或根本就没有遇到什么困难。用军队的标准看，待在从制造商到卡车这条“管道”中的零部件总量非常小。而且，卡车也极少因为搞不到备用零部件而长时间“趴窝”，尽管所需的不同类型的零部件总量远远超过了比较标准化的军用车辆所需的数量，尽管这些零部件是通过数量多得多的“装备库”分销的。我不想在这里讨论市场机制是通过什么样的细节来完成这件事的。这最好留给经济学家来办。这里的关键是，确实存在着非官僚体制的方法来协调人们的活动，而这些方法要比官僚体制的方法更有效。
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这并不是说，所有问题都有市场的解决办法，也不是说，如果这些方法存在，就一定要推荐使用这些方法。尽管肯定有一些政府职能，例如邮局，主要是由于历史的偶然才出现在公共部门，但是，绝大部分传统的政府职能并不适用于市场组织。例如，很难想象警察的工作如何能沿着市场的路线来组织。甚至就是对军队中的车辆零部件问题，这里也并不建议说，换用一种市场组织的供应方法会是明智的。然而，军队组织正在越来越多地利用市场技术，而且在许多情况下，即使不可能建立有效的市场组织，他们也在绞尽脑汁想创造出一种类似市场的情况。
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说得再好，协调问题也是难以解决的；在做出适当的组织决策之前，必须全面地弄清所有方法的优点和缺点。
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官僚体制的政治 第十八章 放松要求
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在这一章里，我打算讨论某些类型的组织，即那些应用广泛而又避开了前几章中已经讨论过的限度问题的组织。从实质上说，避开这些限度的方法有两种：首先，等级制组织有可能被约束在那些监督变得相对容易的领域，因此，在这些领域中，该等级制的负责人几乎不费力就能使自己的意愿得到贯彻执行。这种类型的组织将在以后各章讨论。其次，对这一官僚体制的要求有可能放松了。人们可以把等级制必须贯彻执行上面“命令”的要求丢在一边，并允许该组织自行其是。谁也不打算为这样的组织形式辩解，但是，在对官僚体制进行综合研究时必须意识到，人们时常是遵循这类方法办事的。
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官僚体制内外观
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在讨论这一方法之前，必须说明一个特殊问题，即使是稍稍偏离了主题，这种代价也是必须付出的。现代官僚体制常常受到抨击，即官员们不做事。这个抱怨更为复杂的一个版本是，尽管官员们忙得烦躁易怒，他们还是像沙漠孤岛上的中国洗衣人，只不过是在洗相互的衣裳，而他们对外界的影响无异于他们不做事。〔23〕显然，这类官僚的组织几乎不会提出什么监督的问题。
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毫无疑问，这种指责有某些道理。在官僚体制外面同它打交道的人可能对它完成了多么少的“工作”印象深刻。例如，美国国务院中的大部分工作是雇员准备报告和分析资料，然后，这些报告要由另一些雇员来阅读，然后准备文件；这些文件则只由第一份文件的作者来阅读，如此等等。然而，这些指责基本上是肤浅的。从外部来看官僚体制，并根据“认为”它“应当”做的事情来判断它，这样的指责看似有理。从内部来看官僚体制，从官员个人的视角来看，则可以看到，这个组织的成员通常正在做着那些将使他们得到上级奖励的事情。
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在某些情况下，这种为获得奖励而做事的情况可能并不是很明显。当我还在芝加哥做一个法律文书时，在凯利当政期间的后半段，我逐渐熟悉了一些市和县级政府中的各种办事机构。很明显，并非所有这些办事机构中工资单上的雇员都必须定期汇报工作，而汇报工作的人中也没有谁有过度操劳的危险，这也是很明显的事。然而，要说这些人啥事都没做，恐怕还是不正确的。他们是被其上级雇来“拉选票”的，而做这件事他们是相当积极而有效的。一个人若只看到他们在其正式任命的职位上的活动，或许会轻易得出错误的结论，认为这些人游手好闲，那可是大错特错了。这个特定人员的例子表明，在判断某个组织是不是在做事情时，必须考虑到的是上级的、领导的真实意愿，而不是外部观察者认为他们应该有什么意愿。
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那种认为“华盛顿的官员们不过就是把文件翻来翻去”的共同看法也犯了同样的错误。譬如说，由国务院的情报研究局准备的文件，可能从未被任何人读过，也没有人认为重要，人们可能就由此推理说，这整个事情是白费力。实际上，该组织的上级确实需要这些文件，尽管他们也极少去读。例如，该组织的一位高层成员写了一篇好文章，有14页。由于单看这篇文章似乎不大有吸引力，他就让其下属每人准备一篇有关同一主题的文件。尔后，他把这些文章收集成书，油印成册，共有150页，并把他的文章标上“导言和摘要”置于卷首。用这种方法，这位聪明而有抱负的政治人就能让他的上级对他的能力留下印象。即便恐怕没有人读过这整本书，读过“摘要”的却大有人在。该书因此而对委托制作它的上级有了大用场。取自《天路历程》（Pilgrim’s Progress）中的空白页和摘录都不会起到这样的作用。
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然而，情况通常还要复杂得多。就算绝大部分内容都没能引起多少注意。这里的关键又是，外部人士可能看到老长一串报告还没人读过，就认为这是不必要的活动，而从内部人士的视角看，这些报告却可能相当必要。这种同外部人打交道的官员似乎都很有趣而且彬彬有礼，但是似乎却什么事情也没办的情况，或许可以用同样的背景来解释。这位官员可能真诚地想帮助外来人解决困难，但是，如果要解决困难就得向他的上级提出一些问题，他就会非常谨慎。这位官员最终可能会表现出不愿采取行动。这里的困难并不在于这位官员个人的懒惰，而在于从职业立场来看，他对该等级制中的其他成员施加压力的做法不可取，除非这种压力有可能给他带来某些好处。
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官僚自由企业
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在暂短离题，针对一种共同的批判为现代官僚体制做了辩护之后，我现在打算来讨论我要称之为官僚体制中的“官僚自由企业”和“帝国”体制。这些情况中的一种或另一种，存在于这样的官僚体制中，这种官僚体制已经大大超越了控制限度，因而实际上并非正在履行领导建立该体制原本要履行的职能。每一种情况下的特殊因素可能相当复杂，但是我们可以用代表该谱系上两种极端情况的两种纯粹类型来简化分析。历史上有一些接近于每种极端情况的事例，但是大多数真实的组织都是这两种极端情况的某种混合物。
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“官僚自由企业”，正如我要给它的定义，是当努力扩展一个等级制组织的规模超出了其实际限度时，一种多少自然发展而成的体制。正如本书的分析反复表明的，组织越大，其直接代表该组织最高领导、高级官员意愿的行动就越少。想想看，一个非常庞大的行政管理结构或金字塔，从顶层到处于“前线”的人们——也就是与外界打交道以贯彻执行组织任务的人们——之间有着10个等级或层次。如果我们接受——作为一种粗略的近似值——第十五章中做出的数量估计，处于顶层的单独个人或集体对底层的那些人肯定没有多少控制力或根本控制不了。在这种类型的一个大型组织中，“指挥链”上的每个环节都会对从上面接到的命令做一些修正和改变，而改变还会相互叠加复合；作为这一系列改变的结果，中央的控制就被消除了。
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只能得出结论说，在这类非常大型的组织中，官僚体制具体活动的很大一部分将可自行其是，无论据称它应该服从的权威是谁。“它”，也就是这个官僚体制，会去做事情，会采取行动，不是由于这些行动是该组织的最高权威——权力中心——所属意的，而是由于这些事情，这些行动，是该官僚体制自身的发展过程所导致的。这并不是说，该官僚体制中的各色人等都能自由选择其各自的做法。相反，根据我们的假设，每个人每采取的四项行动中，就有三项要受到其直接上级的控制，余下的25％代表了个人行动非常有限的一点自由度。个人行动的实际自由度因不同组织，以及同一组织内的不同层级而有所变化，但是我们假设的75％的行动受到上级控制，很可能是个中位数。
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很难为这种体制，或为带有这类模式特征的组织，提供任何合理的辩护。在某种意义上，它似乎会带来最坏的情况，既缺乏有效的中央控制，也缺乏个人的行动自由。正如先前已经提到的，这些体制通常是偶然发展而来的，并非由设计或有意识的选择而来，它们是因努力要承担不可能完成的任务而产生的结果。
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例如，美国国务院似乎就大致接近于这里讨论的纯粹类型。美国的对外政策思想极度扩展，美国国务院就是这种扩展自然而然带来的结果。直到不久前，对外事务还是一个非常有限的领域。根据世界各国外交部的规定，它只包括某些国家间的关系。还是直到不久前，没有哪个国家想要同世界上所有其他国家保持外交关系，在那些确与某个特定国家保持着外交关系的国家中，在许多场合下，这些关系是纯粹走形式的。大多数大使和部长们的大多数时间都处于例行公事和等待之中。人们期望他们能熟悉其驻在国，但是，只有在该国由于某种原因突然变得重要起来的时候，他们才会扮演积极的角色。在任何特定时间内，只有少数几位大使会积极执行外交政策。因此，外交部长或国务卿会发现，监督三四位大使的外事活动是个相当轻松的任务。而在旧体制下，这是个将能应付的任务。
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