1703363575
1703363576
在罗马帝国的历史中可以看到这一过程。历史学家利用了小普林尼〔24〕——一个省级总督——与图拉真皇帝〔25〕之间的通信，作为罗马帝国衰落的形象说明。普林尼就范围广泛的多种地方行政管理方面的问题向图拉真征求意见和帮助。历史学者们总是习惯于一边对普林尼无法解决在奥古斯都时代的总督能解决的问题深表遗憾，一边又为图拉真因这种情况受到的责难开脱。但是，似乎很明确的是，图拉真和他的前辈们与那些试图贯彻执行其意志的人们共同导致了这一过程。
1703363577
1703363578
普林尼就在其辖区内的沟渠建设向图拉真征求意见，不是因为他觉得图拉真是个特别合格的工程师，而是因为他觉得这是个标准的办事程序。而且，图拉真偶尔也会抱怨自己工作过于劳累，但是他从未因普林尼不能独立决策而撤他的职。普林尼的估计很可能是正确的：他的行为大概最讨这位皇帝喜欢；倘若他真的听从皇帝的忠告而自行其是，他就会变成平民了。帝国体制的这种失败似乎至少和“罗马人民道德力量的衰落”一样，共同导致了罗马帝国的衰落。
1703363579
1703363580
类似地，在本世纪，伦敦殖民部的苦心经营，与形形色色现存殖民地的总督越来越依赖于中央机关指示的倾向，都不能说明现在的总督本身比先前的总督能力差。它只意味着，中央政府现在想比从前对他们施加更多的控制。英帝国即使不由于其他原因而衰落，帝国官僚体制的这种逐渐崩溃大概最终也会带给它末日的。
1703363581
1703363582
尽管许多政府都发展形成了多少相似于帝国体制的官僚结构，帝国体制的纯粹形态也只是这个谱系的一端。对于大型组织，另一端就是官僚自由企业。几乎每个大型行政管理结构都会包含这两种体制的要素。从历史上看，似乎清晰可见某种从帝国型向另一端转变的趋势。这是因为存在着这样一种趋势，就是越来越多地控制官僚机构。在某些情况下，这是一种逐渐的转变——从本质上不受控制但“效率”还可以的制度，转变为一种本质上可控制但“效率”大大降低的体制。处于顶层的个人或集团在这两种体制中都不会对该组织的大部分活动有很多控制，尽管中央权威对某一下属的具体行动还是有可能加以控制的。
1703363583
1703363584
官僚体制的成长
1703363585
1703363586
极少有人会有意识地拥护这两种官僚体制中的一种。官僚自由企业的成长壮大，是由于人们常常出于好意让一个单独的组织承担更多的任务，而这些任务已不是等级制组织所能完成的。例如，一个政府单位决定要扩大其对国民生活的控制范围，并接纳一个先前在政府程序之外组织起来的部门。如果这个政府在进行这一实验之前正处于或已超出了“临界的”规模，增加这个新任务就会降低现存官僚体制的效率，并迈出向官僚自由企业发展的第一步。一系列这类事件促成了官僚自由企业之花的盛开怒放。谁也没有策划这个结果，谁也不认为它可取，然而，大多数现代政府就是巨大的榜样，预示着官僚结构增长的结果。没有人会对这个最终结果感到高兴，除非是那些感到对成为一个“大一统”结构的一部分有着某种强烈心理需求的人。这种结构不是“大一统”的，实际上也不可能是，但它或许依然能满足心理需求。
1703363587
1703363588
一个官僚体制的这种逐步成长，通常是由一系列我们已经逐一讨论过的个别扩张造成的，而且每次扩张都有其自身的价值，而与整个结构无关。〔26〕同样，谁也不会站在这样的立场上为官僚结构辩护，说它们天生就是好的。维护官僚结构的论点常常是各管一段。我们来看个问题，任何想向国会“推销”撤销庞大联邦官僚体制中某个特定机构是合理主张的人，都可能遇到这个问题。我们先要承认，这个机构做了某些工作，而且有的人，哪怕只是该机构的雇员，从该机构的持续存在中得到了好处。例如，该机构可能正在尝试加快处理移民签证，而且也有证据表明，该机构的活动确实在某种程度上减少了申请人取得“签证”平均所用的时间。
1703363589
1703363590
在整个政府系统中，这个具体的行动可能会因被其他机构用放慢发放签证而被完全抵消，甚至使签证发放的速度更慢。尽管如此，反对撤销这个具体机构的理由依旧是，撤销了这个机构会放慢签证的发放。之所以造成拖延签证发放这个问题，可能就是由于发放签证的官员已经太多了，但是人们可以争辩说，撤销任何一个具体机构都会对某些人不利，除非在整个结构中同时还有其他激烈的变革。因此，向着激烈变革的第一步，就可以因为它不是一个激烈变革而被否决了。
1703363591
1703363592
取消这个机构，由于简化了监督问题，将自然而然地改善政府等级制的运行。然而，这种作用是分散的，而且很难得看到，而取消这个机构则是一项惹人注意而又明显的行动，其作用会集中而明显地落在全部有关人员的身上。这种不对称给了该机构辩护者一种策略上的优势。这个问题会使经济学家联想到关税问题。排除那些基本上是骗人的特例，大家都会因关税制度而有所损失。但是，废除各项关税的尝试却会遇到坚决的抵制。
1703363593
1703363594
其中的原因人们都能理解。削减手表的关税会损害手表制造商而帮助其他所有人。更准确地说，这将损害作为生产者的手表制造商这一职业，而会帮助作为手表消费者或购买者的手表制造商以及所有其他人群。对于整个国家来说，废除该项关税带来的收益会比手表制造商可能遭受的损失大得多。但是，损失受到了集中关注并且很容易看见，而收益是分散的，且对任何个人没有太大的影响。因此，手表制造商大概会在以民主为特征的普通政治过程中获胜。然而，我们对于削减关税或是削减现代官僚体制规模的前景都不应该感到绝望。19世纪的辉煌胜利之一就是逐步取消了关税和对国家之间商品和服务流动的其他限制措施。我们在20世纪下半叶看到同样的发展并非是不可能的事情。未来的历史学家会把大多数国家在1875～1950年那段时期回归重商主义政策，只看作是个过渡阶段。
1703363595
1703363596
如果我们看看某个等级制打算在规模上做的扩展，就可以预料，情况是相似的，尽管并非完全一样。假设有人提议增加某项新的职能，这个职能会很明确，一些直接的受益人也是显而易见的，而因增加这个职能造成的整个组织的效率下降则难以觉察。由这种变化带来的“不幸”，人们看不见，而带来的好处却展现在大家面前。只有在一系列这类变化全部完成之后，人们才会普遍认识到：这个组织运行不畅了。即便是到了那时候，运行不畅的原因也未必能得到正确的诊断。
1703363597
1703363598
帮助等级制增添新任务的另一个因素，是官僚自由企业这种体制本身的无效率。我们先前已经指出，在这种体制中，最高领导常常能通过直接发布命令，让其下属去执行任何一项行动。但是，在这种情况下，选择合适的官员执行这项任务却是件棘手的事。对于这位领导来说，摆脱困境的简便办法是任命一位新官员来执行想要的那项具体行动。这似乎特别有可能发生在雇员不能被轻易解雇的那些官僚体制中。在这种体制下，就像在联邦政府的官僚体制中，最高领导不大可能受到公开违抗，但是其政策却可能被现存的行政管理机构严重破坏。领导了解这种情况后，就会建立新的部门和机构，来保证其意愿得到贯彻执行。这样建立起来的新部门在其运作的最初几年中，很可能仍然处于严格的控制之下。这使人们经常听到的那种说法，“行政管理机构只在刚建立的头几年中工作得还不错”，有了一些真实性。整个情形是非常矛盾的：过度扩张的官僚体制的无效率，会导致进一步的扩张，从而导致进一步的无效率。
1703363599
1703363600
大多数现代政府的等级制都已大大超出了其有效的组织限度。增加新的要素对整个组织的效率造成的破坏性效果，是整个组织规模的一个函数。如果是一个非常小的官僚体制，某一扩张带来的好处或许会超过效率因素。但是随着组织的增大，每增加一个单位会导致的整个组织效率的下降就会大幅度增加。这种体制最终会蜕化为官僚自由企业。一旦达到了这个阶段，在官僚体制中增加或减少一个机构带来的效果又将是微不足道的了。在这个水平上，只有大幅缩减整个组织的规模，或专门创设新的机构，才能使特别任务得以完成。
1703363601
1703363602
无论如何，在我看来，这里的分析看起来清楚地表明，大多数现代政府已经达到的官僚自由企业阶段是不受欢迎的。大多数观察人士恐怕都会同意这一点。赞成扩张的人，要么谈论的是个人的特殊利益，要么谈的是一种从来就不曾存在过的有着完全神话般协调能力的行政管理金字塔。对于这些论调的唯一反击，就是仔细分析一下现代行政管理组织内部官僚主义办事程序的实际工作情况，而且如果可能的话，亲身与其接触接触。
1703363603
1703363604
1703363605
1703363606
1703363608
官僚体制的政治 第十九章 控制的问题
1703363609
1703363610
在先前各章中，已经用很长篇幅讨论了涉及让组织按要求做事的困难和复杂情况，但是还几乎没有谈到有可能用来使这些困难的影响降到最低的技术。在本章及以后各章中，我要来考察这个问题。
1703363611
1703363612
目前的讨论应该指出官僚组织最容易对付的那些问题，而且还应使人们了解有可能适用于每一种任务的官僚体制的数量级。第二十一章、二十二章和二十三章将讨论一些特殊技术，运用这些技术可以在某些情况下建立起相当大型的组织，同时又可以避免官僚自由企业或官僚帝国主义的危险。
1703363613
1703363614
步兵的例子
1703363615
1703363616
我们来看看步兵连队指挥员的两种不同情况。在第一种情况中，他命令：“向左转”；已在练兵场上整装待命的连队，全都按规定执行了这一命令。这是人们所能获得的最简单的一种服从。一个人对一伙人的控制程度，似乎不会比这更大了。命令已经下达，它不需要解释，不需要运用于某种情形，而且命令的性质是这样的：那位指挥员只要对他的连队扫上一眼，就能确认每位战士都已经执行了命令。在这个例子里，可以说，只有指挥官想到并做出了决定，只有他“想要”这个动作，他的下属仅仅是执行他的决定。即使我们认为这样的解释实在是过分简单了——毕竟军队有可能叛变，而且非常可能的是，他们之中至少有一人会犯错误——但我们还是必须承认，这位指挥员对他的下属有着异常大的控制力。
1703363617
1703363618
现在，我们来看一下，还是这位指挥员，在战斗情况下指挥着这支连队。他已派出五个侦察小组去侦察敌人的位置。尽管这五个侦察小组也构成了一个比较大的部分，但每个小组却有各自独立的任务。此外，每个小组也会遇到各自特殊的问题。即便这位指挥员拥有与每个小组即时联系的可靠方法，他还是不能像对在练兵场上集合待命的连队那样给他们发布命令。他不能指望像每个小组的组长那样了解具体情况；即便他了解了情况，他也不可能像每个小组的组长那样，那么充分地思考每个小组所遇到的问题。
1703363619
1703363620
这位指挥员想从侦察组长那里得到的，不是我们在练兵场上看到的那种简单而单纯的服从，而是某种非常难以得到的东西。这位指挥员想让侦察组长们对他们将要遭遇的各种问题做出决定，而这些决定又要符合他的总战略；但是他不可能提前告诉他们有些什么样的决定。在这种情况下，连队指挥员在给下属布置任务时就要费一些脑筋，要求他们去思考并自行其是，以此增加其思考能力。侦察组长通常会得到一些笼统的指示，譬如他这组人要去哪里，他要找到什么；但是如遇紧急情况，决定要不要执行这些笼统的指示，就是他的职责了。在比较正常的情况下，他会服从这样的指令，但是，在这一命令的具体执行过程中，他可能得做出许多决定。
1703363621
1703363622
侦察小组的情况相对于练兵场的情况有个有利之处，那就是，许多决定可以都是由整个组织做出，因为每个侦察组长除了服从连长的命令外还必须做出各种决定。不利之处在于，由下属做出的某些决定不可避免地会与指挥员的意愿相抵触。从侦察小组离开前沿时起，他们就逐渐脱离上级指挥员的视线。侦察组长可能有意违反命令而不被发觉，或者他们可能犯错误。还有另外一种情况，他们可能遭遇了一种哪个具体命令都不适用的情况。在这些情况下，他们可能会做出从连队指挥员的角度看是错误的决定。
1703363623
1703363624
练兵场和侦察小组的情况只是一个行政管理情形连续谱系上的一些点。我们可以把练兵场的情况设定为该谱系“简单”的一端，而把侦察小组的情况设定为与之对立的该谱系“复杂”的一端。大组织可以执行简单的任务；而复杂的任务，如要有效执行，只能用小组织。一个简单的组织一般仅限于执行一个人的决定。比较复杂的组织实际上要执行大量的决定，而这些决定不是一个人所能完成的。倘若该组织有着统一的目标，这些数量繁多的决定就应该符合总的设计，因而也就不会成为官僚自由企业的典型。大多数行政管理者遇到的核心问题是，要让事实上由下属做出的大量决定能在最大程度上执行整个组织的总“政策”。
[
上一页 ]
[ :1.703363575e+09 ]
[
下一页 ]