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如果我们看看某个等级制打算在规模上做的扩展，就可以预料，情况是相似的，尽管并非完全一样。假设有人提议增加某项新的职能，这个职能会很明确，一些直接的受益人也是显而易见的，而因增加这个职能造成的整个组织的效率下降则难以觉察。由这种变化带来的“不幸”，人们看不见，而带来的好处却展现在大家面前。只有在一系列这类变化全部完成之后，人们才会普遍认识到：这个组织运行不畅了。即便是到了那时候，运行不畅的原因也未必能得到正确的诊断。
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帮助等级制增添新任务的另一个因素，是官僚自由企业这种体制本身的无效率。我们先前已经指出，在这种体制中，最高领导常常能通过直接发布命令，让其下属去执行任何一项行动。但是，在这种情况下，选择合适的官员执行这项任务却是件棘手的事。对于这位领导来说，摆脱困境的简便办法是任命一位新官员来执行想要的那项具体行动。这似乎特别有可能发生在雇员不能被轻易解雇的那些官僚体制中。在这种体制下，就像在联邦政府的官僚体制中，最高领导不大可能受到公开违抗，但是其政策却可能被现存的行政管理机构严重破坏。领导了解这种情况后，就会建立新的部门和机构，来保证其意愿得到贯彻执行。这样建立起来的新部门在其运作的最初几年中，很可能仍然处于严格的控制之下。这使人们经常听到的那种说法，“行政管理机构只在刚建立的头几年中工作得还不错”，有了一些真实性。整个情形是非常矛盾的：过度扩张的官僚体制的无效率，会导致进一步的扩张，从而导致进一步的无效率。
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大多数现代政府的等级制都已大大超出了其有效的组织限度。增加新的要素对整个组织的效率造成的破坏性效果，是整个组织规模的一个函数。如果是一个非常小的官僚体制，某一扩张带来的好处或许会超过效率因素。但是随着组织的增大，每增加一个单位会导致的整个组织效率的下降就会大幅度增加。这种体制最终会蜕化为官僚自由企业。一旦达到了这个阶段，在官僚体制中增加或减少一个机构带来的效果又将是微不足道的了。在这个水平上，只有大幅缩减整个组织的规模，或专门创设新的机构，才能使特别任务得以完成。
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无论如何，在我看来，这里的分析看起来清楚地表明，大多数现代政府已经达到的官僚自由企业阶段是不受欢迎的。大多数观察人士恐怕都会同意这一点。赞成扩张的人，要么谈论的是个人的特殊利益，要么谈的是一种从来就不曾存在过的有着完全神话般协调能力的行政管理金字塔。对于这些论调的唯一反击，就是仔细分析一下现代行政管理组织内部官僚主义办事程序的实际工作情况，而且如果可能的话，亲身与其接触接触。
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官僚体制的政治 第十九章 控制的问题
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在先前各章中，已经用很长篇幅讨论了涉及让组织按要求做事的困难和复杂情况，但是还几乎没有谈到有可能用来使这些困难的影响降到最低的技术。在本章及以后各章中，我要来考察这个问题。
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目前的讨论应该指出官僚组织最容易对付的那些问题，而且还应使人们了解有可能适用于每一种任务的官僚体制的数量级。第二十一章、二十二章和二十三章将讨论一些特殊技术，运用这些技术可以在某些情况下建立起相当大型的组织，同时又可以避免官僚自由企业或官僚帝国主义的危险。
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步兵的例子
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我们来看看步兵连队指挥员的两种不同情况。在第一种情况中，他命令：“向左转”；已在练兵场上整装待命的连队，全都按规定执行了这一命令。这是人们所能获得的最简单的一种服从。一个人对一伙人的控制程度，似乎不会比这更大了。命令已经下达，它不需要解释，不需要运用于某种情形，而且命令的性质是这样的：那位指挥员只要对他的连队扫上一眼，就能确认每位战士都已经执行了命令。在这个例子里，可以说，只有指挥官想到并做出了决定，只有他“想要”这个动作，他的下属仅仅是执行他的决定。即使我们认为这样的解释实在是过分简单了——毕竟军队有可能叛变，而且非常可能的是，他们之中至少有一人会犯错误——但我们还是必须承认，这位指挥员对他的下属有着异常大的控制力。
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现在，我们来看一下，还是这位指挥员，在战斗情况下指挥着这支连队。他已派出五个侦察小组去侦察敌人的位置。尽管这五个侦察小组也构成了一个比较大的部分，但每个小组却有各自独立的任务。此外，每个小组也会遇到各自特殊的问题。即便这位指挥员拥有与每个小组即时联系的可靠方法，他还是不能像对在练兵场上集合待命的连队那样给他们发布命令。他不能指望像每个小组的组长那样了解具体情况；即便他了解了情况，他也不可能像每个小组的组长那样，那么充分地思考每个小组所遇到的问题。
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这位指挥员想从侦察组长那里得到的，不是我们在练兵场上看到的那种简单而单纯的服从，而是某种非常难以得到的东西。这位指挥员想让侦察组长们对他们将要遭遇的各种问题做出决定，而这些决定又要符合他的总战略；但是他不可能提前告诉他们有些什么样的决定。在这种情况下，连队指挥员在给下属布置任务时就要费一些脑筋，要求他们去思考并自行其是，以此增加其思考能力。侦察组长通常会得到一些笼统的指示，譬如他这组人要去哪里，他要找到什么；但是如遇紧急情况，决定要不要执行这些笼统的指示，就是他的职责了。在比较正常的情况下，他会服从这样的指令，但是，在这一命令的具体执行过程中，他可能得做出许多决定。
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侦察小组的情况相对于练兵场的情况有个有利之处，那就是，许多决定可以都是由整个组织做出，因为每个侦察组长除了服从连长的命令外还必须做出各种决定。不利之处在于，由下属做出的某些决定不可避免地会与指挥员的意愿相抵触。从侦察小组离开前沿时起，他们就逐渐脱离上级指挥员的视线。侦察组长可能有意违反命令而不被发觉，或者他们可能犯错误。还有另外一种情况，他们可能遭遇了一种哪个具体命令都不适用的情况。在这些情况下，他们可能会做出从连队指挥员的角度看是错误的决定。
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练兵场和侦察小组的情况只是一个行政管理情形连续谱系上的一些点。我们可以把练兵场的情况设定为该谱系“简单”的一端，而把侦察小组的情况设定为与之对立的该谱系“复杂”的一端。大组织可以执行简单的任务；而复杂的任务，如要有效执行，只能用小组织。一个简单的组织一般仅限于执行一个人的决定。比较复杂的组织实际上要执行大量的决定，而这些决定不是一个人所能完成的。倘若该组织有着统一的目标，这些数量繁多的决定就应该符合总的设计，因而也就不会成为官僚自由企业的典型。大多数行政管理者遇到的核心问题是，要让事实上由下属做出的大量决定能在最大程度上执行整个组织的总“政策”。
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这里所希望的只是完美情况的某种近似值。迈向官僚智慧的第一步是要承认这个事实。如果人们接受了这个事实，就能通过利用一些控制的统计方法达到合理满意的结果。这个方案初看起来似乎有些怪异而激进，但它却是理论方面的一个创新。最成功的行政管理者实际上都在使用这种方法。我将在稍后对这种方法做详细讨论。
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沟通
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上级想要下级执行其意志，会遇到两个关键问题：一是使他的意愿正确下达；二是确保这些意愿得到执行。〔27〕这两个问题不只在理论上是分开的，良好的行政管理也必须在实践中付出所有的努力把它们分开。然而，这两个问题在许多现代行政管理结构中是纠缠在一起的，而且由于目前存在的这种情况，有些分析人员便得出结论说，这样一种纠缠状态是可取的。
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这两个问题为什么如此紧密地纠缠在一起的原因值得讨论。在企业和政府的等级制中，都会有一些事先没有为该组织制订明确政策的情况（政府的更多些）。而政策，正如这个词组通常所使用的那样，产生于具体情况下做出的一系列的个别决定。这些决定最初由低层级的人员做出。当然，高层级对低层级人员做出的奖惩决定是具有决定性意义的。在某种程度上，这种做法是不可避免的——甚至可能是可取的——但是在大多数情况下，之所以采取这种做法，是因为管理上的无效。
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我们先来看一种情况，其中沟通与控制问题的这种混淆实际上是不可避免的。假设某位领导的助手常被要求对各种事情做出决定，而他们并没有从上面得到有关这些事情的完整和全面的指示，但是还要假设，这些决定可能还要适用该组织的某些总的原则。然而，由于事发突然，新问题层出不穷，该组织的总原则并不能总是覆盖所有这些新的问题。处于这种情形的下属，总会发觉自己偶尔也会遇到必须由他先拿出个有效决定的问题。如果领导同意这个决定，那么，该组织的政策就可能产生于这个低层级的决定；如果领导不同意该决定，就不会出现一般性的政策。
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这种最终由低层级人员制定政策的情况是无法避免的。这种情况偶尔会在所有组织中出现，不论这些组织有多么高效。然而，比较常见的由低层级人员做出决定的情况却是与此不同的，不仅是最初的决定，而且所有后续的决定，都可能是由该等级制中处于最底层的人员做出的。领导既不能批准这些决定，也不能不批准。这要么是由于指挥链堵塞得太厉害了，以至他对这些问题一无所知；要么是由于他太懒；再不就是他担心，由他做出的任何决定都会反过来激怒该等级制中他自己的领导。在像这样的组织中，低层级人员很可能在尽力使高层官员采取行动的努力付之东流后，被迫自己来做出决定。在经历了一系列这类事情之后，组织的所谓政策就可能按先例去发展，而高层官员很可能根本就不再对任何重要事务做决定。
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有人会说，在某些情况下，这种体制很不错嘛。普通法体系中判例法的形成靠的就是类似的过程，而且普通法的形成过程也有公认的好处。可事实依旧是，人们的本意并不是让普通法产生于任何中央组织。尽管人们可能认为，在服从先例（stare decisis）的规则下让人们做出个人决定是形成法律制度是一种好方法，但并不能因此就认为，这也是运用中央指导的政策的一种好方法。
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还有另外一些组织，其政策表面上来自低层级的决定，但其实并非如此。产生这种现象的“政策”或许可以称之为“行政管理伪善（administrative hypocrisy）”。一个组织的“官方政策”与其实际政策时常相差悬殊。例如，彼得·M. 布劳所著《官僚体制动力学》（The Dynamics of Bureaucracy）〔28〕考察了美国某个州职业介绍所的运行情况。“接待员”是职业介绍所的主要雇员，他们被雇用后要上培训课程，了解与其职位有关的职责。但是，他们的实际职责其实与培训课程毫无关系。正如布劳所说，培训的内容只是该机构理论上的政策，实际政策却完全是另一码事。
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在更为复杂的情况下，行政管理伪善有可能成为有效运行的障碍，对于新雇员尤其如此。如果人们实际期待的雇员表现模式与该组织的“理论政策”这两者都是复杂的，理解这种理论政策就只能是对新雇员的妨碍。除了指出这种行政管理伪善在大型组织中是非常普遍的制度外，对于其做法似乎没有必要进行细致的讨论。对本书这个部分的目的而言，其影响就在于，表面上是组织的低层级人员做出决定，而实际情况并非如此。在行政管理伪善的制度中，每遇到一个问题都必须做出两个决定：首先是决定做什么，其次是决定如何为所做之事做出合理解释。第一个决定必须立即做出，而第二个决定则常常可以拖延。正是由于这种拖延，才使低层级官员看起来是在“政策”形成之前，就早早地在做事情了。
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当然，也会有决定必须由等级制中的低层级人员做出的情况。如果真是这样，等级制本身的存在理由（raison d’etre）就不存在了。因此，在下面的分析中，我还要像以前一样继续假设，等级制是这样一种组织，其目的是为了使中央决策通过低层人员加以贯彻执行。
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