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乔治·坎南的评论形象地说明了这一点：外交政策领域的高层官员通常都是在有关事实信息不足的情况下来决策的。在一定意义上，这对所有重要决策都是事实。这里所强调的特殊问题是，这位上级在评价下属时，会用自己在信息不足的基础上形成的见解替代下属的见解，而下属倒很可能是比较了解情况的。
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这位领导怎样才能发现关于某个特定事例的足够信息，从而能对其下属是否做出了一个“正确的”决定做出适当的判断呢？一种方法是，他可以自己去进行调研。但是，还有一种不那么繁重的方法可用——直截了当地要求下属提供关于具体事项的事实。正如我们已经注意到的，这种方法并非绝对可靠，因为下属可以不提供可能使人怀疑其决定的信息。呈送给领导的扭曲事实肯定会增加，尽管扭曲的程度既取决于下属的个人品格，也取决于这位上级用以进行监督的方法。正如我们在第二篇中所见，倘若这位领导以信任下属著称，那么不诚实的下级比起其诚实的同僚就处于一个明显有利的位置。另一方面，倘若这位领导惯于独断专行，至少有时候是这样，其下属大概就会对信息做一定程度的扭曲，诚实者的不利因素就会减少。对于我们的分析来说，我们要假设，这位领导并不单纯依赖“人在本质上都是好的”这样的信念。
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那么，当这位领导打算考察其下属决定的后果时，怎样才能控制其下属向他提供不实信息的可能性呢？似乎还是要再次推荐统计的方法。倘若这位领导想要检查所有递交给他的东西，想用这种繁琐的方法找出事实，他恐怕会一无所获。倘若他用某种随机抽查的方法，从所有事项中选出一定数量，进行细心地查考，那么，这位领导肯定能大大节省自己的时间。下级也会面对如下的情形：在已经付诸行动的每100个决定中，领导可能会要求我提供给他20个我采取行动的全面信息记录。这20件事将通过某种方法选出来，而我不能事先预测这种方法。在这20件事里，领导可能，比如说只选出5件，对我呈送给他的信息的精确性进行细心检查。而我也还是没有办法知道，这5件事是如何从那20件事里选出来的。再者，这位领导很可能对我提供了错误信息的处罚要比对我做出了错误决定的处罚严厉得多。最后，在某些事情上，我希望领导展开他自己的调研，并能比我所做的调研更进一步。
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这种方法看来会替代在一个等级制中对下级行为有可能是最大限制的做法。这位领导务必特别谨慎，不要被哪怕是最小的干扰，引导去检查那些碰巧出现的容易检查的信息，或者去检查他自己的知识使他特别有资格去检查的那些领域里的事。恐怕在这方面，对这位领导最困难的任务是，必须有意回避其自身利益寓于其中的领域，对一些事件进行特殊的或是过多的检查。
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在下属恰好是“专家”而上级又特别不熟悉情况的领域中，会出现一个独特的问题。在这里，要理解下级对导致他自身决定的那些“事实”的分析，需要对领导进行特殊专业领域的教育。倘若每位下属都是不同领域的专家，可不能期待这位领导能学会所有这些领域的内容。在这种指挥情形中，这位上级完全没有能力对下级的决定做出独立判断，除非他能求助于“用结果判断（judgment by results）”；这种方法我们将在下一章里讨论。只有领导的下属大致成为有关专业领域的专家，领导才能用这里讨论的方法施行真正的控制。
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在有些事例上，领导应该进行更深入的调研，从下级按正常调研程序做出决定时停止的地方做起。这将使领导能够判断研究过程本身的效率，判断下级是否停止得太早了，或者是费了太多努力才下定决心。
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本书第二篇的分析表明，这位领导通常会安排这位下级的同僚去检查这位下级的活动。从规范的角度说，当我们想到该等级制贯彻执行其基本目标的效率时，也应该推荐这样的安排。如果有效的管理是目的，暴露实情就该受到奖赏和鼓励。这是对行政管理过程思考的结果，不是道德标准。另一方面，如果这位领导希望在这方面维护道德标准，他就必须做好准备，接受一个不大有效率的组织。道德原则本身常常自相矛盾。如果假设某人尽其职责就在于帮助上级贯彻执行该等级制的目标，那就要告诉能尽这一职责的人。再有，如果这位领导关于下级行为的信息通过这种安排得到了改善，那么整个奖惩制度就该比领导信息不全时更多地符合于大家都能接受的“公正”想法。无论如何，高效的行政管理者通常都会在一定程度上利用下属对另一个下属打的报告。
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合理预期
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现在我们来简略地考虑一下，当一位领导仔细观察其一位助手的活动时，他可能期望的结果的性质。他不应该期望十全十美，不管如何界定十全十美，这看来是显而易见的。没有哪两个人会对在一系列事情上应该做出的什么决定持一致的意见。而且，这两个人——这位领导和那位下级——持不同意见的次数也是不一样的，取决于所涉及决定的复杂程度。前面的数字模型已经表明，在一般情况下，如果在四件事情上有三件事情领导与下属的意见一致，他就应该感到满足了。这个比例，对于那些复杂程度可以用“决策（decision making）”〔31〕一词说明其特征的大多数情况，似乎是合理的。
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在极端复杂的事务中，有可能会出现领导的决策与下属的决定相关性甚低的情况。为了这里分析的目的，如果我们让领导不能期望比四分之三更高的服从比例，那么，在他每次发现一个具体决定被证明是错的时，他当然就肯定不能用裁员的办法裁掉那位下级。必须把决定过程的顺序性质牢记在心。领导可以在一段时期后，对在做出“正确”决定方面相对成功或相对不成功的人员进行重奖重罚；或者也可以在每次检查达到预期时给予轻奖轻罚，过上一段时间，这些奖罚加起来的平均数会达到一个合理的程度。无论用哪种方法，关键在于，在任何情况下，无论是重奖还是重罚，都不该与任何特定个人的决定或行动挂钩。
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我认为，我在本章分析的监督方法，是可用的最好制度。再讨论各种各样的变通方法并指出它们相对的缺点，恐怕不会有什么收获。人们提出的所有其他控制制度，几乎都是建立在对领导精神力量的幻想上的。这些想法极少用语言文字表达出来，但在大部分监督理论和许多组织图表中却似乎都隐含了这个意思。如果某位领导组织自己队伍的方式使他上当受骗，他可能会相信，他达到的结果好于通过这里所讲述的控制程序能够取得的成果。事实上，这位领导或许应该显示其真正的聪明才智，避免受人怂恿而认为他的组织比有真正事实保证的情况更有效率。
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也可能以这样一种方式来组织等级制：把任务分派给大部分并不涉及真正独立决策的下属。在这种情况下，会出现一种控制幻象，以为所控制的组织比实际存在的组织大得多。例如，在美国的外交部门中，有大量的时间用于撰写、分发和阅读形形色色的报告，而这些报告对于国务卿所做的任何决策影响甚微。由于许多人忙于这些报告，也由于这些报告表面看与决策有关，因此就产生了一种广泛流传的幻觉认识：大家都在忙于制订外交政策。极少有人意识到：“他们的位置越高，他们读的东西就越少。”同样数量的有效决策可以由小型组织制定，而决策也会在同样良好的信息基础上做出。尽管小型组织掌握的信息总量可能比较小，但却没有理由认为，实际决策人员了解的信息就一定不如大型组织。
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从实证意义上看，这里所表述的行政管理程序的概念是相当精确的。该系统看来精确描述了高效行政管理人员的所想所做，尽管并不是该系统使他们的行为合理化的。无论如何，在规范的意义上，这里讨论的程序对于组织效率的改进是一种有意义的目标。倘若行政管理等级制能够明确地按照这里概括的模式建立，它们的运行效率肯定就会高得多。
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多层官僚体制中的控制
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前面的分析大部分限定于一种单层等级制：一位领导和一帮在他直接监督下工作的助手。在大型组织中，前面阐述的那些原理仍然有效，而且个人相对于其下级有关的地位与单层体制中也是一样的。两种情况的不同之处在于，在多层等级制中，中层受监督的活动就是它自己的监督活动。倘若我们假设一个三层体制，其中一位领导者有四位助手，每位助手又有四位助理，该领导按我们先前分析的方式发布指示。那么，助手们会向他们自己的助理发指示，这些中层官员的指示通常涉及把一般任务分派给下属的决定，并与低层命令所要求的具体细节有关。由中层官员做出的这些决定，必须受到该等级制领导的监督，而这位领导将会利用我们上面已经讨论过的技术。中层官员的监督活动也将遵循同样的一般原理。
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讨论更加复杂的行政管理金字塔，似乎没有多大必要。控制的原理仍旧是相同的，只是必须记住，由最高领导对整个等级制施行的实际控制，会随着该组织的整体规模的增大而逐步下降。然而，本书描述的组织是一种理想的组织。倘若行政管理者不能按理性行事，这种浓缩的组织模型所表明的效率水平，就有可能达不到。回忆一下，我们先前曾说过，领导对追求最大限度的实际控制不一定感兴趣，倒可能会寻求一种表面的控制。而这里的分析说的是对该等级制的实际控制。
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现存的官僚结构
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在接受本书分析的前提下，可能提出的问题是：目前现存于许多现代事例中的官僚机构都是如何运作的呢？答案似乎是双重的。首先，大部分现代官僚体制简直就是个错误。各种各样的目的一般来说似乎全都是可取的。能否设计出一个官僚等级制或组织来达到这些可取目的，这个问题甚至连提都还没有提出过。建立官僚体制就是为了完成一些权宜之计的事情。对付官僚体制不断的失败，一种办法是持续不断地重组，理由是，失败是由组织细节中的问题引起的；另一种办法是，暗中改变组织的目标。就当是个实验吧，如果有人考察一下政府任一个部门最初建立的理由，把这些理由与目前为使该部门续存提出的那些理由加以比较，他大概就会发现，该部门应该实现的具体目标已经发生了很大的变化。该政府部门变成了一个永久性的固定结构，而目标却在不断地变化。随着时间的推移，官员们自己的既定利益在说明组织存在的合理性时变得越来越重要，尽管在与外界人士讨论时，官员们的利益从来都不是唯一的理由。〔32〕
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官僚体制的政治 第二十一章 用结果判断
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在今天的世界上，可以看到为数众多的大型官僚组织，但是人们并没有解释说它们的存在全都是错误的。有些组织工具只能在某些场合下使用，在这些场合有可能比在普通情况下更能对它们实行大规模的有效监督。许多现存的大型组织就是利用这种机会的反应。本章将专门对这些方法予以考察。
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结果与行动
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在讨论上级从其下级获得合意决定的活动时，我们隐含地假设，这位上级必须像他的下级一样考虑到同样的一系列事实，并根据这种考虑，确定其下级的行动是正确的还是不正确的。官僚体制中绝大部分任务要求这种类型的监督。然而，简单的任务，比如开挖一个沟渠，需要的监督就容易多了，因为这位领导只关心结果——在这个事例中就是沟渠的英尺数，而这类结果很容易就能看到。可惜的是，复杂的任务极少能适用于这种做法。另一方面，也有某些种类的情形，可以用相当简单的方法评价相当复杂的任务。高效运行的大型组织，通常承担这类任务。在这样的情况下，领导们能够对下属的行为做出判断，不是通过他们的行动或决定来判断，而是通过他们行动的结果来判断。
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这个过程听起来很简单，实际上则不然。从表面上来看，大多数行动，像开挖沟渠一样，总能用结果来进行判断。要说明这并非真实并不困难。举个实例，我们假设，美国人民给了罗斯福政府一个一般性的指示：“要改善公益事业”。我们现在来想象一下，罗斯福政府建立了社会保障体系，事实上它也这样做了。那么，我们能否用其结果、用其对公益的贡献，来判断这个特殊的行动呢？答案是否定的，尽管乍看一眼，这可能是有争论的。然而，倘若有人问一个相信这种措施已经使美国受益匪浅的人，他是如何得出这个结论的，他的回答肯定不会是：“我四下里一望，就能看到，与这一措施实施之前的状况相比，一般的福利水平得到了改善。”他倒是很可能会重复那些赞成社会保障人士在这一措施未实施前使用的论点。换言之，事后判断这一行动，他会重复导致该行动第一次得到采用的那一系列理由。对于批评人士，这一点是相似的。他们通常不会提出任何会引起反对的结果，而是重复原先提出的反对社会保障论点。这一点似乎已经明确了：仅仅用考察结果的办法，无法评价该决策正确与否。
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