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都察院由一个官僚等级制构成，比常规的政府组织要小得多，但是独立并平行于常规政府组织。这些官员（都御史）只有一个职能：逮住正规官员某种形式的错处。如果都御史认定某位官员不忠、不服从帝国的命令，或者不称职，他们可以向该官员的上级控告他。继而，通常会有一个正式调查，调查之后就会对受到控告的官员采取行动，或是对这位都御史采取行动，因为他控告错了。为了使这个制度适用于直线等级制的所有层级，每位都御史都有权向皇帝送上密封信件。尽管这些信件中被控告的高官可以说服皇上，说这些指控是诬告，让都御史受到惩罚，但是这类信件是不得被拦截的。
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这种制度包括一个对都御史的“激励计划”，因为都御史的快速晋升路线就是成功地告发高官。这种情况下的晋升可能意味着走出都察院，进入并融入常规等级制中的最高层。一位都御史如果对派他去调查的常规官僚体制领域内的错误失察，则很可能在未来有更高职位的任命时被忽略。另一方面，诬告会受到严惩（通常会掉脑袋），这种可能性使得都御史在提出指控之前，必须三思而行。
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对都御史的初选也是非常理性的。中国有一种文官科举制，能被任命为高官的人仅限于那些成功通过了科举考试的人。每逢全国性考试，都有三名成绩最好的学者以某种形式受到特别封赏。任命为都御史就是经常采取的封赏。因此，被任命为都御史的人，通常要比进入常规直线系统的一般官员更聪明，也受过更多这一官僚体制传统政治哲学的教育；他年轻而有理想，更重要的是，由于他尚未进入常规的官僚体制，他还没有机会与其他官员建立强有力的依附关系。因此，他是理想的监督其他官员的合格人选。
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这种检查制度的全部效果可以想象。如果哪位官员胆敢做皇上知道了会给予重罚的事情，那他可真是太勇敢了。同时，皇上也不必费心去整天监督行政机关。然而，应该强调的是，这种制度不是设计用来对公民或臣民进行保护的，也起不了这种作用。这种制度对各级官员施加压力，迫使他们执行接到的命令，因而只有在君主的命令有利于臣民时，才会保护臣民。然而，都御史经常上书劝谏皇上本人的行为，却是光荣的事情。这类劝谏按规矩都以一个附加请求作结尾，请求为上书者的大胆放肆而处决他自己。这种附加请求常常被准予执行，足以使提交这类劝谏上书成为巨大道德勇气的一个标识。
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除中国之外，这类复杂而设计周密的外部检查是罕见的。这是非中国体制的一个缺陷。都察院确实使中国的文官制运行得更符合领导的政策，如果没有都察院就不会是这样了。可以预料，同样的机构在其他官僚体制中也会有效地服务于同样的目的。
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西方社会中唯一重要的类似于中国都察院作用的例子是审计。雇用外界的审计事务所，或在大型等级组织中设立一个专门的审计部门，每年由独立会计事务所代表股东检查低层雇员的监守自盗，所有这些做法在形式上都相当像都察院。然而，这种外部检查仅限于企业的一个方面，它不检查有关“政策”的事情。兼任审计的成本会计，确实检查有关政策的事情，而且，也正像我们已经指出的，向管理层提供监管所依据的许多基本信息。然而，成本会计的位置多少是属于命令直线上的，实际上不能被看作是外部机构。
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十字形体制
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在大多数现代组织中，有一种获得外部检查的方法已经被吸收使用。我要称之为“十字形体制”，但是，或许应该更为一般地认识到，它指的就是参谋制。“十字形体制”这个名字似乎更适合于用在这里，原因有三：首先，这个词比“参谋”一词用得更普遍。这种体制已经存在于许多地方（包括中国，与都察院并存），而并没有被称为参谋制，而参谋制这种说法的使用有可能限制过于严格。其次，十字形可能更形象——因为横跨指挥链是我希望在这里强调的这种体制最明显的特征。第三，“参谋”的说法在通常的用法中带有几种可能引起误解的含义。
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正如我已经说过的，十字形体制有着横跨命令链的特征。可以引证美国国务院的组织结构来为这种体制做说明。在美国国务院中，除了有按地域设置的处室外，还有各种各样按“职能”设置的部门，如经济部、签证部，等等。这样，比如说，外事领域官员个人的活动，原则上，应该既服从于该等级制中各级地域上级的领导，也服从包括该活动领域的职能部门上级的领导。
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从表面上看，这种方案是非常有吸引力的，而且这种吸引力可能已经导致在许多大型官僚体制中使用这种方案。另一个例子是，几年前，一家大型飞机制造厂的工程师被召集到一所大房子里。这房子的地板上已经涂上了一些线条，线条构成一个矩阵。工程师们被根据各自的任务安排到这个矩阵中。这种体制简化了的模式有如上图所示。再说一遍，该组织方案背后的想法，从表面上看似乎是很有吸引力的一种想法。
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但是，有几个缺点。第一个问题涉及这位官僚个人面对的选择，因为他接到的是来自其必须服从的两条指挥链相互矛盾的命令。可以想象，这些命令从来都不会发生冲突；但是如果说这些命令从来就不会一致，则肯定更为现实。如果这种体制要运作得非常好，就必须有一些“规则”来确定哪个指挥链为主，哪个指挥链为辅。〔41〕
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这个问题是该等级制中政治人个人遇到的问题。从处于整个行政管理金字塔顶端的领导的视角看，还有另外一些问题。首先，建立一种双重领导的指挥链涉及人员方面的困难，监管人员需要增加一倍。实际上，这很可能是妨碍这种体制普及的诸多原因之一。显然，可能也需要更多的高层官员。在充分精心设计的参谋制组织中，每个人都可以成为将军。这种高层人员地位的淡化，在下级官员眼中，是一种迫切的渴望。标准组织图中不把参谋人员置于领导直接下属的位置，而是差不多就作为领导的一部分，这个事实也增加了参谋地位的吸引力。倘若这些组织图以上图的样子画出，参谋人员恐怕就不那么合意了。〔42〕
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另外一个常见的并有助于参谋组织或十字形组织增长的幻觉，不知为什么，是“职能性”指挥链不要求内部协调的感觉。当然，事实上，各种各样的职能专家正如其他官僚一样，也得要协调。解释《友好通商航海条约》第五条的专家，或许有能力在世界范围坚持美国政府对该条的解释，对各国一视同仁，但这并不意味着我们的商业政策是相互协调的。这位专家的活动必须与解释其他条款的官僚们的活动相互配合，也必须与我们商业政策的其他方面相互配合。无论采用什么组织方法，都会出现协调问题，而在十字形体制下还会遇到另外一些问题，因为两种指挥结构本身必须以某种方式相互协调。
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由于十字形体制并不在普通行政管理等级制内演进，这种演进中多少隐含着的某些因素，导致人们认识不到这个简单的事实。我们假设存在一个简单的行政管理金字塔。现在假定，在这个等级制的不同部分中提出了一些大致相似的问题。领导认为，这些独立的问题应该在一个相互协调的基础上得到解决；为此，他创立了一个新的职位，并任命了一个人，明确其任务就是协调这些独立但又有关联的活动。这位新人会找到他自己的跨越基本组织各部分的指挥渠道。在这个阶段可能不会提出什么特殊问题。但是，如果领导满意这种解决方式，他很可能会创立和任命其他跨渠道的官员，去解决相似的问题。他很可能会忽视这样一个事实：这些新职位之间也必须得有协调。各种参谋组织之间的协调问题，将会随着这些组织数量的上升而变得越来越重要。意识不到这个问题，该领导就会倾向于创立更多的组织来解决协调问题。
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再一个幻觉是参谋组织不需要监管，因为从组织上讲，他们是指挥官的一部分。自第二次世界大战以来，军队组织中的参谋部门一直在稳步扩大，同时军队组织的作战部门则断断续续地但确实地在缩小。产生这一现象有许多种原因，但是对参谋的误解肯定是其中比较重要的一个原因。例如，如果国会削减对军队的拨款，指挥官不会自行决定如何分担这种军费削减，而会命令一个参谋去做研究。绝不出乎预料的事就是，这位参谋会得出结论说，应该削减直线组织。
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在我看来，上述讨论可以作为一个证明，即十字形体制在现代美国官僚体制中已经过度扩张。尽管如此，在有效组织起来的等级制中仍有这种体制存在的一席之地。两条指挥链确实相互起到外部检查的作用。而且，这也为该等级制中从高层到任何一个特定个人提供了双重沟通渠道。结果，任何中间层都有可能在发布命令或收集信息时被省略。这些特点是有好处的，但是好处有可能不仅被先前讨论到的缺点所抵消，甚至被缺点所超过。除非能极为小心谨慎地对待参谋组织的职能，否则造成的混乱很可能会在量上超过增加的效率。
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〔1〕 “政府应该拥有重要的产业，并密切控制其他行业。”这话不是韦伯最先说出来的，而是马库斯。
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〔2〕 哈耶克的文章《社会中知识的利用》，首次发表在1945年9月的《美国经济评论》（第519-530页）上，后来被收入其著作《个人主义与经济秩序》（第77-91页）。
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〔3〕 波兰尼的论点或许可以从他的著作《自由的逻辑》中最后的三篇论文中找到。我没有详细叙述哈耶克的或是波兰尼的论点，主要是因为我认为，复印已经精美地印刷出来的材料没有什么用。我将马上阐述我自己的论点。由于我的论点同波兰尼和哈耶克的论点很相似，因而专门来论述他们的论点简直就是浪费纸张了。
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〔4〕 当然，我已经意识到历史上存在许多从理论上说是中央计划的政治制度。为了预先理解下面将要详述的论点，我要指出，这类制度，从某种意义上说，是视觉幻象。每个人都被安置在一个巨型等级制中，但是处于等级制低层的广大民众的大部分行动，并不是由中央计划的。
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〔5〕 传统政治理论的不足之处是，许多著作未能作出这里提到的这个基本区分。许多著作者没有区分政治义务理论——本质上是关于统治者或被统治者行为的一种规范性理论，与政治过程理论——本质上是关于集体决策过程运行方式的一种实证性理论。关于这些问题的讨论，请见詹姆斯·M. 布坎南所著《阅读政治哲学的边注（Marginal Notes on Reading Political Philosophy）》，附录一，及布坎南与本人合著的《同意的计算——宪政民主的逻辑基础（The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy）》，（Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962）。
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〔6〕 乔治三世（1738～1820），英国汉诺威王朝的第三任君主，因其强硬政策最终导致北美殖民地的独立。——译者