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〔40〕 有些军事题材的作家如马歇尔·萨克斯（Marshall Saxe）认为，非常庞大的军队会被小股部队打败，通常靠的就是小股部队更高的行政管理效率。历史记载在这一点上并不明确。大多数战役涉及的军队在数量上并不均等，而且似乎也没有任何明确的趋势表明，两支作战部队中，是大部队会赢，还是小部队会赢。然而，大多数现代权威人士似乎都觉得，大部队尽管效率较低，但还是会打败效率高的小部队。相反的观点可参见夏尔·戴高乐的著作（Charles de Gaulle，L’Armée de Métier）。
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〔41〕 有一种复杂的规则规定，通过某个指挥链接到的命令，只在特定环境下才能服从，而通过另一指挥链接到的命令，从理论上说在其他环境下是可以服从的，但很可能在实践上是不可能服从的。有的制度限定一个指挥链的命令只在一个领域内执行，而其他指挥链的命令用于该领域之外的事务。倘若对这两个领域有某种明确的或是不含糊的界定方法，这种制度是完全可能实行的。
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〔42〕 这张图表中只包含一个参谋部门，也只有一个“实际的”指挥链，主要是因为这两个因素中无论哪一个再增多的话，都得制作一张复杂得令人厌恶的图表。然而，考虑到要尽力操纵这样一个指挥链，纵然只用两种情况来图解这个体制，也会是过于复杂的。
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官僚体制的政治 第四篇 结束语
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第二十五章 该做些什么？究竟该做些什么？
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在结束本书时，发出改革的呼吁肯定是适当的。我们负担着大型的基本无效率的官僚体制。从经济角度来看，这个部门的效率改善，可以改善国民收入并提高经济增长率。从政治上说，它既可以增加作为选民的公民对我们国家生活的许多领域的控制程度，也可以扩大公民的个人自由。这种明显的矛盾是由官僚自由企业的无效率所表现出来的特殊形式造成的。以我们目前的政府为特征的这种体制，既导致了个人自由的减少，也导致了中央控制的减少。向比较有效率的方法转变，可以既增加我们的自由，又增加我们对未来的控制能力。改革显然是必要的。第三篇中已经讨论了一些可能的改善办法，但是这些改善在本质上主要是行政管理方面的。本章的目的是简明扼要地勾画出基本政策方面可以带来更大效率改进的两个变革。
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第一个变革很简单，就是更多地利用地方政府。这个相当简单的变通做法，可以大大减少我们在目前做法中加诸一般选民的“监督负担”。假如选民必须在上千个问题的基础上选举官员，他所能施加在每个问题上的影响，会少于只有上百个问题的时候。联邦制政府最大的好处莫过于它允许减少选民个人必须关注的问题数量，但是又没有减少政府必须处理的问题总量。为了说明问题，我们来想象一个为百位选民中的每位选民提供十项服务的政府，而这百位选民就构成该政府管辖的全部人口。服从于这个集体领导的政府结构，必须大到足以提供上千种服务，而选民必须对政府工作人员在从事这些服务时的效率做出判断。倘若我们采用联邦制，总的服务数量便可以大大减小。假设我们只留给联邦政府两项服务，并创立十个“地方”政府，每个地方政府承担起为每十位选民提供其他八项服务的工作。那么，每位选民需要判断的就是中央政府提供两百种服务的候选人的能力，以及地方政府提供八十种服务的候选人的能力。
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尽管联邦体制将需要进行两次选举和设立两组候选人，但它对选民监督其政府的能力施加的压力显然还是少一些。如果把这个问题推到极端，比如说，创建十层级的政府，那么增加选举的麻烦恐怕会大于值得这样做的好处，但是以中等程度利用这一设置，就可以通过缩小选民的“控制范围”，非常实际地改善选民对其下属的控制。从技术上说，对以这种方式分割“服务”的可能性是有限制条件的。如果把外交下放到州级，我们就不会有一个美国的外交政策，而是有五十个州的外交政策了。再有，总的目标应该是推动政府职能尽可能向最低的组织层级下放。赋予市级和县级政府的管辖权应该尽可能放宽。州政府应该尽可能多地接管地方政府无能为力的职能，而且应该只把不能削减的最低限度的职能留给中央政府。用这种方式，在任何政府活动的总体范围，我们都会把选民的监督任务降到最低，而把政府按选民愿望办事的概率升到最高。
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瑞士被普遍认为是世界上行政管理做得最好的国家。这有许多原因，但是，其广泛依赖地方政府的做法尤其重要。瑞士的规模仅相当于我们的一个州，他们从一开始就将政府职能完全下放了。他们的社区和行政区大致相当于我们的地方政府和州政府，但是普遍而言，瑞士的行政区承担的政府任务比我们的州政府多，而他们社区的活动范围也比我们的市和县大。另一方面，他们的联邦政府做的事要比我们的全国性政府做得少。这使得瑞士选民的任务比起美国选民的任务大大地轻松易为，因而他自然也就做得更好。我们或许还可以从瑞士学到的另一个经验与地方政府机构的组织有关。美国的地方政府往往是复杂的，即便不能说是混乱的；其特点是，选民必须选出大量的官员。有时候，某次选举中地方候选人的名单会超过百位。没有必要去精确地复制瑞士的地方政府机构，但我们可以寻求同等程度的简单性。
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这些改革会改善我们官僚体制的运行，但它还是不能很好地发挥作用。作为选民，如果我们想要适当地控制政府中我们公仆的活动，就必须大规模地削减政府机器想要从事的活动总量。今天，大部分政府雇员所做的大多数事情，并不是真正由人民控制的，因为即便是想要了解这些事情，也会超出人民的自然能力。这些事情中的某些事，作为一个整体的人民没有去监督，而是由各种压力集团在密切监视；但是大量的政府活动并没有受到实质上的监督。只有最明显的事情才能吸引公众的眼球。我们，作为拥有最高权力的人民，已经建立起了一个庞大的官僚自由企业体系，而这种体系的通常情况却是，我们几乎不能控制它的大部分活动。
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想想我们选出的代表吧。人人都知道，国会通过的法案，数量巨大，一般议员连看其中一小部分的时间都没有，更别提认真推敲了。《国会记录》中报道的辩论，那么压抑沉闷，议员根本不可能对这么大量的决定给予适当考虑。不久前，一个印第安人部落获得了堪萨斯城一个公园的所有权，使用的办法是让一项法案悄悄地获得了国会的批准，而堪萨斯代表团甚至没有听说过这项法案。这只是一个特别令人震惊的例子，说明让一般的国会议员处理比他们希望能消化的多得多的法案会有的结果。事实上，如果国会议员试图管的事情少一些，他们对美国的控制就会多一些。
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官僚体制本身也是对这一点的进一步说明。我们选出的代表无法控制各个部门，同样，在低一些的层面，内阁成员也无法控制其下级人员。庞大而不灵便的各个部门几乎不受其名义主管人员的控制。有时候，一位特别有头脑又有进取心的部长会在这些庞大组织之一中留下他的印迹，但是每个部门的大部分活动通常都是官僚自由企业做主，而非中央决策的结果。效率专家告诉我们说，尽可能大的铲子并不是铲运最大量的煤的最佳工具。一个配备了大小合适的铲子的人，比试图一铲子铲起尽可能多的煤的人能做更多的事情。同样，尽可能大的官僚体系也不是完成最多事情的最佳途径。如果我们想完成的任务超出了我们自己的能力，我们能完成的事情只会更少，还不如我们削减计划以适应自己的能力时做得多。我们现在的官僚体制已经大大超过了最佳规模，而如果我们愿意接受比较现实的目标，我们就能实现更多真正的控制。
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在地方层面，尽管规模较小，但却存在着同样的问题。例如，纽约市就有一个非常庞大的政府机构，而且即使在最好的环境下，也很难运作。近年来，纽约市政府又增添了一堆新的活动，结果，这个管理机构可以用于管理警察和卫生这类基本的地方政府活动的时间就更少了。纽约市经管着大量公寓住房，可天黑之后走在中央公园却是很危险的事。这两件事并非没有联系。由于市政府要做的事情太多，它正在丧失执行哪怕是最低责任的力量。地方政府与包括州政府和国家级政府一样，也必须量力而行。只有坦率地承认我们控制大型组织的能力有限，我们才能得到由良好运行的政府带来的利益。
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即使有了强烈的要求拆除现有过分生长的政府机器的合理论点，政治上的困难显然也是非常巨大的。然而，“历史的力量”似乎正在推进这一目标的实现。从大约1875年到二次世界大战之后不久，在西方世界可以看到一种政府打算集中控制社会所有方面的趋势。在某种意义上，社会主义者是这一运动的领导者，但是这种趋势几乎渗透到了政治思想领域的所有方面。在这一时期，许多问题通常都交由政府部门去“解决”。这个运动几乎形成了一种宗教般的神秘气氛；而一个完全“计划的”——或者几乎是完全“计划的”——社会也被广泛认为是既合意又不可避免的。这一运动的动力和方向感现在已经丧失了。我不相信人们能推断出历史趋势，而且目前这个历史趋势几乎还没有来得及形成；但是我们可以说，现在几乎没有什么人喜欢中央控制扩张的原理了。
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那么，总的情况还是好的。激烈变革我们的行政管理体制，在政治上似乎已不再是不可能的事情。倘若我们想发挥我们的全部潜力，就必须进行这种变革。必须有激进的变革，可激烈的机构调整又总是非常困难的，只是“意识形态的气候”已经比许多年前有利得多了。这个世界变化无常，作普适性预言是极端有害的；但是激进的改革具有良好的前景。
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官僚体制的政治 英汉译名对照表
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academia：学术界：social mobility in 学术界中的社会流动性
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academics: characteristics of successful，高校科研人员：成功的特点；promotion and tenure，晋升与终身教职
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accounting as supervision technique 作为监管方法的核算；pseudo-accounting system 假核算制
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Acheson, Dean 狄安·艾奇逊
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administrative hypocrisy 行政管理伪善
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