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塞缪尔·亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》也许是最后一次构筑政治变迁大构架理论的认真努力。此后，有不少与诸如民主转型，组织机构设计，和特定地区有关的，比较有用的中型理论问世；还有一些不那么有用的，源于理性选择政治学的数学模型发表。也许，由于研究主题深层的复杂性和随着时间推移而变化的诸情形，所有大理论终归不免失败的命运。也许，鲜有如亨廷顿那般能力、洞见和雄心的，能够写出如此宏大著作的思想家。当下，我们就只能满足于这部经典尚存，能为后世对政治发展问题有兴趣的学子们所研读。
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弗朗西斯·福山
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[1] 喻徒有其表。——译者注
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变化社会中的政治秩序 1968年英文版前言
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本书标题中所用的“政治秩序”一词，指的乃是一种目标，而非某种现实。故而，全书充满了对暴力、动荡和骚乱的描述。有些大部头著作，声称要讲“经济发展”，实际上谈的却是经济落后和停滞，从这个意义上来说，拙著和它们也是一样的。经济学家们论述经济发展，或许是因为他们对经济发展有所偏爱。同样，我之所以写这本书，也是出于对政治稳定的关注。对于那些正在经历着迅猛的社会、经济变革而灾象丛生的国家来说，我力图找出一些条件，俾使这些国家借此能在某种程度上认识到这个目标。经济发展的指数，比如人均国民总产值，是大家相当熟悉并能接受的。政治秩序，抑或因暴力、政变、起义和其他形式的动荡而没有政治秩序，也是有其指数的，且这些指数还相当清晰可睹，甚至可以有量的规定。正如经济学家们可以以学者身份就促进经济发展的条件和政策进行分析和辩论一样，政治学家们也可以以学术的方式对能够促成政治秩序的方法进行分析和辩论，尽管政治学家们在促成什么样的政治秩序才合法而可取的问题上，可能会有分歧。正如经济发展在某种程度上取决于投资和消费二者之间的关系一样，政治秩序也部分地取决于政治制度的发达程度和新兴社会势力被动员起来参与政治的程度二者之间的关系。至少，这是我在本书中探讨政治问题的理论构架。
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本书的研究和写作完成于哈佛大学的国际事务研究中心。本书的写作经费部分来自中心本身，部分来自福特基金会对哈佛大学研究国际问题的资助，部分来自卡内基文明基金会对中心从事“政治制度化和社会变革”研究项目的资助。耶鲁大学国际关系研究学会和罗伯特·达尔（Robert Dahl）教授曾于1966年邀请本人去该校亨利·史汀生讲座发表系列讲演，这就推动我全面发挥自己的论点，从而形成本书的主旨。拙著第一、二、三章的部分内容曾在《国际政治》（World Politics ）和《代达罗斯》（Daedalus ）上登载过，此次承蒙这两家杂志出版人惠允，重新收入本书。克利斯托弗·米切尔（Christopher Mitchell）、琼·纳尔逊（Joan Nelson）、埃里克·诺德林格（Eric Nordlinger）和斯蒂文·R.里维金（Steven R. Rivikin）或全部或部分地阅读过本书手稿，并提出了可贵的意见。过去四年中，我有幸参加哈佛—麻省理工学院两校教授举办的政治发展专题长谈会，与会同仁的远见卓识使我在思考政治秩序和社会变革问题时受益匪浅。与此同时，不少学者曾帮我汇集和分析有关现代化中国家的材料。他们当中，直接对本书写作作出重大贡献的有理查德·阿尔珀特（Richard Alpert）、玛加丽特·巴茨（Margaret Bates）、理查德·伯茨（Richard Betts）、罗伯特·布鲁斯（Robert Bruce）、艾伦·E.古德曼（Allan E. Goodman）、罗伯特·哈特（Robert Hart）、克里斯托弗·米切尔（Christopher Mitchell）和威廉·施奈德（William Schneider）。最后，在本书写作的全过程中，雪莉·约翰尼森·莱文（Shirley Johannesen Levine）不仅充当了能干的助研、编辑、打字员和校稿员，最重要的，她还是个总管，将所有参与这些辅助工作的人拧成了一股绳。对上述各单位和个人给予我的支持、指点和帮助，我谨借此深致谢忱。不言而喻，对本书中仍然存在的错误和不足之处，自应归咎作者本人。
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塞缪尔·P.亨廷顿 1968年4月识于马萨诸塞州剑桥
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变化社会中的政治秩序 第一章 政治秩序和政治衰朽
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政治差距
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各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质；这两类国家之间的差异比民主国家和独裁国家之间的差异更大。共产主义集权国家和西方自由国家一般都可归入有效能的国家的范畴，而不属于衰微的政治体制。美国、英国和苏联各具不同的政府形式，但这三种体制的政府皆能安邦定国；每个国家自成一个政治共同体，人民对其政治制度的合法性有举国一致的共识。每个国家的公民及其领导人对社会公益和他们的政治共同体赖以立足的那些传统和原则，观点是相同的。三个国家都具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制：有效的政府机构、组织完善的政党、民众对公共事务的高度参与、文官控制军队的有效系统、政府在经济方面的广泛活动、控制领导人更替和约束政治冲突的一套合理而行之有效的程序。这三家政府享有公民的忠诚，从而有能力去开发资源，征用民力，创制并贯彻政策。大凡苏共政治局、英国内阁或美国总统作出某项决定，通过国家机器来付诸实施的可能性是很大的。
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就上述诸点而言，美国、英国和苏联的政治体制，较之亚洲、非洲和拉丁美洲的处于现代化之中的多数——如果不是大多数——国家的现政府，区别是显著的。这些国家缺乏很多东西。它们委实苦于缺乏食品、文化、教育、财富、收入、健康水准和生产效率。不过，这些问题已被认识，也已被着手去解决。然而，在这些短缺的深层和背后，还存在着一种更为严重的短缺，即缺乏政治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府。沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）说过：“我确实知道，对同居于一国或一地的人群来说，最大的必需品莫过于被统治，如有可能便实行自治；如蒙天赐，便受廉明政府统辖；但无论如何，非被统治不可。”[1] 李普曼先生是在对美国感到绝望之际讲出这番话的。但这番话对亚洲、非洲和拉丁美洲的处于现代化之中的国家来说，更是切中要害。在这些地区，政治共同体因分崩离析而危害其自身；政治机构权力微弱，威望更差，不堪一击——在许多情况下，这些地区的政府压根儿就不在进行统治。
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20世纪50年代中期，冈纳·缪尔达尔（Gunnar Myrdal）呼吁全世界注意这样一个显而易见的事实，即不管是在绝对意义上还是在相对意义上，富国正越来越富，而且其致富速度远远超过贫国追赶的速度。他争辩道：“总的来说，近几十年来，发达国家和不发达国家之间的经济差距正与日俱增。”[2] 1966年，世界银行主席也同样指出，按目前的增长速度来推算，到2000年，美国与其他40个不发达国家之间的人均国民收入的差距将增大50％。很显然，国际经济学和发展经济学的中心问题之一，或者说唯一的中心问题，就是这种经济差距有在不断扩大的无情趋势。在政治上也存在着类似的迫切问题。正如在经济上一样，发达的政治体制和不发达的政治体制之间，文明政治和腐朽政治之间的差距也已扩大了。这种政治差距和经济差距有着相似和相关之处，但两者并非一码事。经济不发达的国家可能有高度发达的政治体系，而经济上取得高福利水平的国家，在政治上则可能仍然是混乱而动荡的。不过，在20世纪，政治上的不发达和经济上的落后一样，却都集中在亚洲、非洲和拉丁美洲的处于现代化之中的国家里。
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除了少数明显的例子外，二次世界大战以后，这些国家的政治演变具有以下特征：种族和阶级冲突不断加剧；骚动和暴力事件层出不穷；军事政变接二连三；反复无常、个人说了算的领导人物主宰一切，他们常常推行灾难性的社会和经济政策；内阁部长和公职人员肆无忌惮地腐化；公民的权利和自由遭受恣意侵犯；政府效率和公务水平日益下降；城市政治集团纷纷离异；立法机关和法庭失去权威；各种政党四分五裂，有时甚至彻底解体。二次大战以后的20年间，20个拉丁美洲国家中就有17个国家军事政变得逞（只有墨西哥、智利和乌拉圭还维持着宪法程序），而在6个北非和中东国家（阿尔及利亚、埃及、叙利亚、苏丹、伊拉克、土耳其），6个西非和中非国家（加纳、尼日利亚、达荷美、上沃尔特、中非共和国、刚果），以及一批亚洲国家（巴基斯坦、泰国、老挝、南越、缅甸、印度尼西亚、韩国），军事政变也相继成功。革命暴动，起义和游击战摧毁了拉丁美洲的古巴、玻利维亚、秘鲁、委内瑞拉、哥伦比亚、危地马拉和多米尼加共和国；摧毁了中东的阿尔及利亚和也门；摧毁了亚洲的印度尼西亚、泰国、越南、中国、菲律宾、马来西亚和老挝。种族、部落或社区间的暴力和紧张局势瓦解了圭亚那、摩洛哥、伊拉克、尼日利亚、乌干达、刚果、布隆迪、苏丹、卢旺达、塞浦路斯、印度、锡兰、缅甸、老挝和南越。在拉丁美洲，像海地、巴拉圭和尼加拉瓜这种老式的寡头独裁统治还保留着脆弱的警察统治。在东半球，伊朗、利比亚、阿拉伯半岛、埃塞俄比亚和泰国的传统政权力图进行改革，尽管它们随时可能被革命风暴所推翻。
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20世纪50年代和60年代，急剧增加的政治骚乱和暴力事件席卷全球。据一项统计披露，仅1958年一年就发生了28起旷日持久的游击起义，4次军队哗变和2次常规战争。而7年后的1965年，则有持久的起义42次，军事政变10次，常规战争5次。50年代至60年代，政治动乱也显著增加。1955年至1962年间，发生暴乱和其他不安定事件的频率是1948年至1954年间的5倍。在后一阶段里，84个国家中就有64个不如前一阶段稳定。[3] 在整个亚洲、非洲和拉丁美洲，到处可以看到政治秩序在下降，政府的权威性、有效性和合法性在遭到破坏。这些地区缺乏国民士气和公共精神以及能够体现和指导公共利益的政治机构。笼罩在这里的景象，不是政治的发展，而是它的衰朽。
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表1.1 军事冲突（1958-1966年）
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资料来源：美国国防部。
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是什么原因造成上述这种暴乱和动荡的呢？本书对此所持的基本论点是：在很大程度上，这是由社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢造成的。德·托克维尔（de Tocgueville）认为：“在统治人类社会的法则中，有一条最明确清晰的法则：如果人们想保持其文明或希望变得文明的话，那么，他们必须提高并改善处理相互关系的艺术，而这种提高和改善的速度必须和提高地位平等的速度相同。”[4] 亚洲、非洲和拉丁美洲国家的政治不稳定的发生正是由于没有满足这一条件：政治参与的平等提高过快，其速度远远超过了“处理相互关系的艺术”的发展速度。社会和经济变革——城市化，扫盲和教育的提高，工业化、大众媒介的推广——扩大了政治意识，增加了政治要求，拓宽了政治参与面。这些变革破坏了政治权威的传统根基和传统的政治机构；这些变革使得建立政治组合关系的新基础和缔造既有合法性又有效能的新政治机构的问题大大复杂化了。社会的动员和政治参与的扩大日新月异，而政治上的组织化和制度化却步履蹒跚。结果，必然发生政治动荡和骚乱。政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。
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二战结束后的20年，美国对外政策未能抓住这一问题。和政治差距比起来，经济差距才是关注、分析和行动的一贯目标。援助项目和贷款项目，世界银行和地区银行，联合国和经济合作与发展组织，财团和联营公司，计划人员和政治家，都一窝蜂地在经济发展问题上大做文章。可是，有谁关心一下政治差距呢？美国官员也曾认识到，在处于现代化之中的国家里建立能站得住脚的政权是美国的主要权益所在。但是美国政府在其所采取的影响这些国家的所有行动中，却几乎没有一项是直接涉及旨在促进其政治稳定和缩小其政治差距的。如何解释这一惊人的漏洞呢？
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寻根溯源，这可能和美国在自己的历史经验上有两个与众不同的特点有关。由于在历史上一帆风顺，美国在面对处于现代化之中的国家的问题时，就束手无策。美国在其自身的发展过程中有得天独厚的经济充裕、社会安康和政治稳定。这些先天的好运气凑在一起就导致美国人相信，似乎好运都是纷至沓来的，好事都是携手并进的，而达到一项合意的社会目标，就一定会有助于达到其他目标。在美国制定对现代化之中的国家的政策时，它的这种经验就体现在下述的信念中：先发展经济，再进行社会改革，这两步成功了，政治稳定便会水到渠成。在整个20世纪50年代，美国对外政策的主导思想是：经济发展——彻底消灭贫困、疾病、文盲——为政治发展和政治稳定所不可或缺。美国人脑海里的因果链条是：经济援助促进经济发展，而经济发展又促进政治稳定。对这一信条的崇奉渗入了立法；更重要的也许是，这一信条还在国际开发署和其他从事外援项目的官员的脑海里打下了深深的烙印。