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资料来源：美国国防部。
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是什么原因造成上述这种暴乱和动荡的呢？本书对此所持的基本论点是：在很大程度上，这是由社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢造成的。德·托克维尔（de Tocgueville）认为：“在统治人类社会的法则中，有一条最明确清晰的法则：如果人们想保持其文明或希望变得文明的话，那么，他们必须提高并改善处理相互关系的艺术，而这种提高和改善的速度必须和提高地位平等的速度相同。”[4] 亚洲、非洲和拉丁美洲国家的政治不稳定的发生正是由于没有满足这一条件：政治参与的平等提高过快，其速度远远超过了“处理相互关系的艺术”的发展速度。社会和经济变革——城市化，扫盲和教育的提高，工业化、大众媒介的推广——扩大了政治意识，增加了政治要求，拓宽了政治参与面。这些变革破坏了政治权威的传统根基和传统的政治机构；这些变革使得建立政治组合关系的新基础和缔造既有合法性又有效能的新政治机构的问题大大复杂化了。社会的动员和政治参与的扩大日新月异，而政治上的组织化和制度化却步履蹒跚。结果，必然发生政治动荡和骚乱。政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。
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二战结束后的20年，美国对外政策未能抓住这一问题。和政治差距比起来，经济差距才是关注、分析和行动的一贯目标。援助项目和贷款项目，世界银行和地区银行，联合国和经济合作与发展组织，财团和联营公司，计划人员和政治家，都一窝蜂地在经济发展问题上大做文章。可是，有谁关心一下政治差距呢？美国官员也曾认识到，在处于现代化之中的国家里建立能站得住脚的政权是美国的主要权益所在。但是美国政府在其所采取的影响这些国家的所有行动中，却几乎没有一项是直接涉及旨在促进其政治稳定和缩小其政治差距的。如何解释这一惊人的漏洞呢？
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寻根溯源，这可能和美国在自己的历史经验上有两个与众不同的特点有关。由于在历史上一帆风顺，美国在面对处于现代化之中的国家的问题时，就束手无策。美国在其自身的发展过程中有得天独厚的经济充裕、社会安康和政治稳定。这些先天的好运气凑在一起就导致美国人相信，似乎好运都是纷至沓来的，好事都是携手并进的，而达到一项合意的社会目标，就一定会有助于达到其他目标。在美国制定对现代化之中的国家的政策时，它的这种经验就体现在下述的信念中：先发展经济，再进行社会改革，这两步成功了，政治稳定便会水到渠成。在整个20世纪50年代，美国对外政策的主导思想是：经济发展——彻底消灭贫困、疾病、文盲——为政治发展和政治稳定所不可或缺。美国人脑海里的因果链条是：经济援助促进经济发展，而经济发展又促进政治稳定。对这一信条的崇奉渗入了立法；更重要的也许是，这一信条还在国际开发署和其他从事外援项目的官员的脑海里打下了深深的烙印。
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如果说，1965年亚非拉的政治衰朽和政治动荡比15年前蔓延得更厉害的话，究其原因，部分的就是由于美国政策反映了上述这一错误的信条。实际上，经济发展和政治稳定是两个相互独立的目标，在二者的进展之间没有必然的联系。有些例子表明，经济发展计划能够促进政治稳定，但另一些例子则表明，它反而会破坏这种稳定。同样，有些形式的政治稳定会促进经济增长，而另一些形式却会阻止经济增长。印度是50年代世界上最贫穷的国家之一，其经济增长率也不起眼；然而由于国大党的作用，它却获得了高度的政治稳定。阿根廷和委内瑞拉的人均收入大概是印度的十倍。委内瑞拉的经济增长之快非常惊人。但是政治稳定对于这两个国家来说，仍然是可望而不可即的目标。
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1961年随着进步联盟的诞生，社会改革——更加公平地分配物质和资源——才和经济发展一样成为美国对现代化之中国家的政策中自觉而明确的目标。这种政策上的发展，部分的是出于对古巴革命的反应，并体现出政策制定者们头脑中的假设：土地和税收改革、住房建设以及福利项目的实施将会减缓社会紧张局势并排除卡斯特罗主义的导火索。这再次表明，政治稳定还是另外一种社会目标成功的副产品。事实上，社会改革和政治稳定之间的关系，与经济发展和政治稳定之间的关系是相似的。在某些情况下，改革能减缓紧张局势，促进和平而非暴力的变革。但在另外一些情况下，改革很可能加剧紧张局势，加快暴乱的来临，成为革命的催化剂而非替代物。
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美国对政治发展态度冷漠的第二个原因是，它在自己的历史经验中，从来就不必去创造什么政治秩序。德·托克维尔说，美国人生而平等，因而从未为创造平等而操心；他们没有经历过民主革命的苦难而坐享了民主革命的果实。美利坚合众国一诞生便引进了17世纪英国的政府形式、政体和施政方法。所以，美国人从未为创造一个政府而担忧。这一历史经验的差距特别使他们看不到在处于现代化之中的国家里奠定有效权威方面的问题。当一个美国人在考虑政府建设问题时，他的思路不是如何去创造权威和集中权力，而是如何去限制权威和分散权力。如果要他设计一个政府，他马上会想到要制定一部成文宪法，想到还要有权利法案、三权分立、制约和平衡、联邦制、定期选举、党派竞争——一整套限制政府的绝妙手段。信奉洛克哲学的美国人骨子里便抱有如此强烈的反政府倾向，以至于将政府本身和对政府的限制混为一谈。怎样去设计一个有最大权力和权威的政治体系，美国人没有现成的答案。他的基本公式就是政府应建立在自由和公正的选举之上。
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对于许多现代化之中的国家来说，这个公式是无济于事的。进行有意义选举的前提是要有一定水准的政治组织。问题不在举行选举，而在建立组织。在许多——如果不是绝大多数——处于现代化之中的国家里，选举只会加强那些闹分裂的并且常常又是反动的社会势力，瓦解公共权威的结构。麦迪逊（Madison）在《联邦党人文集》第五十一号中警告说：“组织起一个由人统治人的政府，极大的困难是，首先你必须使政府能控制被统治者，然后还要迫使它控制其本身。”在许多处于现代化之中的国家里，政府连第一项职能尚不能行使，何谈第二项。首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。
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共产主义和共产主义式的运动恰恰就有本事来弥补这种短缺。历史证明，共产党政府在消灭饥荒、提高健康水平、扩大国民生产、开创工业和最大限度地创造福利方面并不比自由政府强。但有一件事共产党政府确实能做得到，那就是，它们能统治得住，它们的确提供了有效的权威。它们的意识形态为政府的合法性提供了依据，它们的党组织为赢得支持和执行政策提供了权力机构的机制。在许多处于现代化之中的国家里，推翻政府可谓易如反掌：一个连，两辆坦克，半打上校就够了。但没有哪个处于现代化之中的国家的共产党政府曾被军事政变所推翻过。共产党人对这些国家所构成的真正威胁不在于他们推翻政府的本领（此事易），而在于他们建立政府的本领（此事难）。他们也许不能给予自由，但他们的确能提供权威，建立能实行统治的政府。当美国人煞费苦心地试图缩小这些国家的经济差距时，共产党人则给它们提供了经过考验并被证明能够消灭政治差距的方法。对于那些深受冲突和动乱之祸的处于现代化之中的国家，共产党人能提供某些保持政治秩序的定心丸。
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变化社会中的政治秩序 政治制度：共同体和政治秩序
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社会势力和政治制度
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一个社会所达到的政治共同体水平反映着其政治制度和构成这种政治制度的社会势力之间的关系。所谓社会势力指的是种族、宗教、地域、经济或者社会地位等方面的集团。现代化在很大程度上会引起社会上各种社会势力的集聚化和多样化。比方说，血缘、种族和宗教性的集团会因职业、阶层和技术性集团的加入而扩大力量。另一方面，某种政治组织或政治程序，也就是对维持秩序、解决争端，选拔领袖从而促进两个或两个以上社会势力得以形成共同体的一种安排。简单的政治共同体也许只需建立在纯粹的种族、宗教和职业基础上，而无需高度发达的政治制度，它具有涂尔干（Durkheim）所说的机械团结的统一性。而一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治制度的功效。
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实际上，政治制度和社会势力之间是没有明确分界线的。许多社会集团会兼有这两者的重要特征。不过，两者之间的理论区分却是清晰的。所有参与政治活动的人都可以被认为是形形色色社会集团的成员。一个社会政治发展的水平，在很大程度上取决于这些政治活动家隶属和认同各种政治机构的多寡。显而易见，各种社会势力的力量和影响颇不相同。在一个大家都属于同一社会势力的社会里，冲突便可通过该社会势力自身的结构加以限制并予以解决，而无需正经八百的政治机构。在一个社会势力为数不多的社会中，某一集团——武士，教士，某一特殊家族，某一民族或种族集团——能够支配其他集团并有效地诱使它们默认这一统治，这种社会可能很少或根本没有共同体。但是，在任何一个社会势力复杂且其利害关系纵横交错的社会里，如果不能创设与各派社会势力既有关联又是独立存在的政治机构的话，那么，就没有哪一个社会势力能够单独统治，更不用说形成共同体了。经常有人引用卢梭这样一句话：“最强者并非永远能保持其主人的地位，除非他将力量化为正义，将服从化为责任。”在一个具有任何程度复杂性的社会里，各集团的相对力量是变化的，但若要使该社会成为一个共同体的话，每一个集团的权力就是通过政治机构来行使的。这些机构能柔和、缓解并重新调整这种权力，从而使某一种起支配作用的社会势力与共同体中的其他社会势力相适应。
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在一个完全不存在社会冲突的社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有社会和谐的社会里，建立政治机构又是不可能的。两个十分敌对的集团，在它们改变相互看法之前，共同体的基础是不可能形成的。在组成社会的各团体之间必须存在某种利益上的相互适应性。此外，一个复杂社会还需要在基本原则或道义职责上界定能够联结各社会集团的纽带，这种纽带所联系的共同体有别于其他的共同体。在简单的社会里，共同体存在于人与人之间的直接关系中：丈夫对妻子，兄弟对兄弟，邻居对邻居。义务和共同体是直接相连的，没有任何外来因素的插足。但是在较复杂的社会里，共同体牵涉到个人或集团与他们之外的人或集团的关系。这样，义务就含有某种原则、传统、神话、目的和行为准则等方面的内容，因为这些东西是个人和集团共有的。这些因素结合在一起便构成了西塞罗关于大同世界的概念，或谓“数目颇众的人们基于对法律和权利的共同认识以及渴望参与彼此得益的交往，而聚合在一起”。道德和谐与互利互惠分别是政治共同体的两个方面。但是它还有第三个方面。我们知道，不同的态度是通过行为反映出来的，而共同体所能容纳的也不会是任何方式的“聚合”，而是一种有规律的、稳定的和持久的聚合。总之，聚合必须制度化。因此，在一个复杂社会里，维系共同体所需要的第三个因素就是建立起能包容并能反映道德和谐性和互惠互利性原则的政治机构。这些机构反过来又会赋予共同目的以新的含义，并在各具特定利益的人和集团之间架起新的桥梁。
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粗略地说，复杂社会共同体的发展水平取决于其自身政治机构的力量和广度。这些机构是道德和谐和互惠互利原则的行为性表现。相对而言，孤立的家庭、宗族、部落或村社，可能会通过不那么自觉的努力就建立起共同体。从某种意义上来说，它们本身就是自然而然的共同体。随着社会成员不断增多，结构日趋复杂，活动越发多样化，要想建立并维系一个高水平的共同体就更需依赖于政治机构。但是，不诉诸政治行动而达到社会和谐却是人们一直不想放弃的意境。这是卢梭的梦，也是政治家和军事家的梦，他们幻想不诉诸政治运筹便能在他们的社会里建立起共同体。马克思主义者关于人类社会演变的理想，就是在历史进程的终点，重新创造一个尽善尽美的共同体，其时政治就将成为多余之物。实际上，历史果真能倒转，文明果真能退化，人类组织果真能降低到家庭和村社的水平，或许这种返祖奇思可以实现。在简单的社会里，即便没有政治，或至少没有高度分权化的政治机构，共同体也照样可以生存。而在复杂的社会里，只有政治行为才能造就共同体，也只有政治机构才能维系它。
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历史地说，政治机构是在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用，是产生政治组织和程序并从而最终产生政治机构的先决条件。“有意识地创制宪法之出现于地中海各国，是在部落组织被削弱，贫富之间的竞争成为政治的重要因素的时候。”[5] 当雅典人的政体面临解体的威胁时，他们请求梭伦出来制定一部宪法，因为其时“雅典的党派之多，正如希腊的城邦之多”，并且“贫富悬殊也达到了顶峰”。[6] 雅典社会变得日益复杂，这便需要更加高度发达的政治机构来维持雅典的政治共同体。梭伦和克利斯梯尼的改革便是对危及共同体早先基础的那种社会经济变革的反应。随着社会势力日益盘根错节，政治机构必须相应地变得更加复杂化和权威化，而恰恰是此种政治演进在20世纪正在实现现代化的国家里没有发生，那里社会势力强大，政治机构弱小。立法机关和行政机关，公共权威和政党仍然都是脆弱而无组织的。国家的发展落后于社会的演变。
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政治之制度化的标准
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复杂社会里的政治共同体依赖于该社会政治组织和政治程序的力量。而这种力量的强弱则又取决于这些组织和程序获得支持的广度 及其制度化的程度 。所谓广度，指的是这些政治组织和程序所能包容社会活动的范围。如果仅由少数上层集团包办各种政治组织并依据一套固定的程序行事，所谓广度就是有限的。相反，如果大部分人口都加入政治组织并遵循政治程序行事，其广度就很可观了。制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。组织和程序与其制度化水平成正比例。哈佛大学与一些新开办的郊区中学都是一种组织，但和这些新中学相比，哈佛之制度化的程度要高得多。国会的资历规定和约翰逊总统难得举行的记者招待会皆属某种程序，但约翰逊先生应付新闻界的手段就远不及国会资历规定那样来得制度化。
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制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。[7] 任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。同样，任何一个组织或程序的制度化水平也可以套用这几个条件加以衡量。如果这几个条件能够得以识别和测量，那么各种政治体系就能在制度化水平方面进行相互对比。根据这种办法，还有可能测量出某一政治体系内部个别组织和程序在制度化方面的增减盛衰。
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适应性—刻板性 组织和程序的适应性越强，其制度化程度就越高；反之，适应性越差，越刻板，其制度化程度就越低。适应性就是后天获得的组织性；概而言之，就是适应环境挑战的能力和存活能力。环境提出的挑战越多，年代越久，适应力也就越强。刻板性更多的是新生组织而非旧有组织的特点。但是，如果旧有的组织和程序一直处于静止的环境中，那它们也不一定具有适应力。此外，在一段时间内，某一组织针对某一类型的问题已形成一套行之有效的对策，假如它一旦碰到了完全不同类型的问题并需要采用不同的对策，该组织就很可能沦为自己过去成功的牺牲品，应付不了新的挑战。但总的来说，最初的成功是最困难的。成功地经受住一种环境的挑战将为其后适应新的环境挑战铺平道路。打个比方，经受住首次挑战的成功率假若是50％，那么，经受住第二次挑战的成功率就可能是75％，第三次可能是87.5％，第四次可能是93.75％，如此等等。何况，有些诸如人事变动一类的环境变化，对所有组织来说，都是不可避免的。其他一些环境变化也可能是组织本身造成的，比如，它顺利地完成了预定的使命，环境因之又发生新变化。只要人们承认环境给政治组织提出的挑战是因时而异的，那么，组织的寿命则大致可以用来衡量该组织的适应力。[8] 而组织的寿命又可用三种方法来衡量。
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第一种方法就是简单地算年龄，就是说，一个组织或程序存在的年代越久，其制度化程度就越高。一个组织越老，其在未来某个特定时期内存在的可能性就越大。一个拥有百年历史的旧有组织再延续一年的可能性，要比一个仅有一年历史的组织再延续一年的可能性——这当然是高度假设性的——或许要高出一百倍。所以，建立政治机构绝非一日之功。从这个意义上说，政治发展是缓慢的，特别是与看上去日新月异的经济发展相比而言。在某些情况下，特殊的经历会取代时间的作用，例如，尖锐的冲突或其他严峻的挑战会使组织以远远高于在正常情况下的速度转变为制度。然而这种激烈的经历应属罕见，且即便有这种经历，时间因素仍不可缺少。厄肖克·梅塔（Ashoka Mehta）在评论共产主义在印度为什么毫无作为的原因时说道：“创建一个主要政党绝非朝夕之功。中国的主要政党经过了革命的洗礼。在别的国家，主要政党能够或者确实是诞生于革命之中。然而在印度，要想通过正常渠道缔造一个伟大的党，深入并动员分散于50万个村落的老百姓，谈何容易。”[9]
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第二种方法是以组织领导人换代的次数来衡量。只要创建组织的第一代领袖还在掌权，只要最初遵循程序的那些人还在循规蹈矩，该组织的适应性就值得怀疑。一个组织越是能够不时地解决和平接班的问题，领导层越是能不断更新，其制度化的程度就越高。领导人换代的次数在很大程度上与组织的年龄是一码事。不过，有的政党和政府可以在一代领袖的领导下维持几十年。组织——无论是政党、政府或商业公司——的创建者大都是青年人。因而在一个组织的初创阶段，相对于后来而言，其领导人的换代期总是在时间上拖得较长。这造成了第一代领袖和紧跟他们的第二代领袖之间的紧张局势，后者发现自己可能一辈子都要在前者的影子下默默无闻。60年代中期，中国共产党已有45年的历史了，但它主要还是在第一代领袖人物的领导之下。一个组织的领导层当然可能换人不换代。一代人和另一代人的不同之处在于各自早期的成长经历。同一代领导人内部相互取代（例如在为了克服接班危机时就这样做），能在制度的适应性上有所作为，但这比起前后两代领导人的更替，即一班人被另一班具有明显不同的组织经验的人所取代，意义就不怎么明显。列宁和斯大林之间的交接乃属同代人之间的更替，而斯大林和赫鲁晓夫之间的交接则是两代人之间的更替。
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第三，组织的适应性可从职能方面来衡量。一个组织的职能当然可以从无穷尽的方面来下定义。（探讨组织功能既是一个十分引人又十分带有局限性的课题。）通常某一组织是为履行某一特定职能而创立的，当这一职能不再需要时，该组织就面临重大危机：它要么去发现新的职能，要么就坐以待毙。一个已适应环境变化并已经历了一次或数次基本职能变化的组织，它的制度化程度比起那些没有经历过这些变化的组织要高出一筹。衡量高度发达的组织的真正尺度是其职能的适应性而非职能的特定性。制度化能使组织免于仅仅充当一个达到某项特定目的的工具。[10] 相反，组织的领袖和成员如果珍视组织本身的利益，组织就能撇开它在特定时期所完成的特定职能，开创出自身的生命力。这样，组织就超越了其功能的束缚。
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