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1961年随着进步联盟的诞生，社会改革——更加公平地分配物质和资源——才和经济发展一样成为美国对现代化之中国家的政策中自觉而明确的目标。这种政策上的发展，部分的是出于对古巴革命的反应，并体现出政策制定者们头脑中的假设：土地和税收改革、住房建设以及福利项目的实施将会减缓社会紧张局势并排除卡斯特罗主义的导火索。这再次表明，政治稳定还是另外一种社会目标成功的副产品。事实上，社会改革和政治稳定之间的关系，与经济发展和政治稳定之间的关系是相似的。在某些情况下，改革能减缓紧张局势，促进和平而非暴力的变革。但在另外一些情况下，改革很可能加剧紧张局势，加快暴乱的来临，成为革命的催化剂而非替代物。
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美国对政治发展态度冷漠的第二个原因是，它在自己的历史经验中，从来就不必去创造什么政治秩序。德·托克维尔说，美国人生而平等，因而从未为创造平等而操心；他们没有经历过民主革命的苦难而坐享了民主革命的果实。美利坚合众国一诞生便引进了17世纪英国的政府形式、政体和施政方法。所以，美国人从未为创造一个政府而担忧。这一历史经验的差距特别使他们看不到在处于现代化之中的国家里奠定有效权威方面的问题。当一个美国人在考虑政府建设问题时，他的思路不是如何去创造权威和集中权力，而是如何去限制权威和分散权力。如果要他设计一个政府，他马上会想到要制定一部成文宪法，想到还要有权利法案、三权分立、制约和平衡、联邦制、定期选举、党派竞争——一整套限制政府的绝妙手段。信奉洛克哲学的美国人骨子里便抱有如此强烈的反政府倾向，以至于将政府本身和对政府的限制混为一谈。怎样去设计一个有最大权力和权威的政治体系，美国人没有现成的答案。他的基本公式就是政府应建立在自由和公正的选举之上。
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对于许多现代化之中的国家来说，这个公式是无济于事的。进行有意义选举的前提是要有一定水准的政治组织。问题不在举行选举，而在建立组织。在许多——如果不是绝大多数——处于现代化之中的国家里，选举只会加强那些闹分裂的并且常常又是反动的社会势力，瓦解公共权威的结构。麦迪逊（Madison）在《联邦党人文集》第五十一号中警告说：“组织起一个由人统治人的政府，极大的困难是，首先你必须使政府能控制被统治者，然后还要迫使它控制其本身。”在许多处于现代化之中的国家里，政府连第一项职能尚不能行使，何谈第二项。首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。
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共产主义和共产主义式的运动恰恰就有本事来弥补这种短缺。历史证明，共产党政府在消灭饥荒、提高健康水平、扩大国民生产、开创工业和最大限度地创造福利方面并不比自由政府强。但有一件事共产党政府确实能做得到，那就是，它们能统治得住，它们的确提供了有效的权威。它们的意识形态为政府的合法性提供了依据，它们的党组织为赢得支持和执行政策提供了权力机构的机制。在许多处于现代化之中的国家里，推翻政府可谓易如反掌：一个连，两辆坦克，半打上校就够了。但没有哪个处于现代化之中的国家的共产党政府曾被军事政变所推翻过。共产党人对这些国家所构成的真正威胁不在于他们推翻政府的本领（此事易），而在于他们建立政府的本领（此事难）。他们也许不能给予自由，但他们的确能提供权威，建立能实行统治的政府。当美国人煞费苦心地试图缩小这些国家的经济差距时，共产党人则给它们提供了经过考验并被证明能够消灭政治差距的方法。对于那些深受冲突和动乱之祸的处于现代化之中的国家，共产党人能提供某些保持政治秩序的定心丸。
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变化社会中的政治秩序 政治制度：共同体和政治秩序
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社会势力和政治制度
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一个社会所达到的政治共同体水平反映着其政治制度和构成这种政治制度的社会势力之间的关系。所谓社会势力指的是种族、宗教、地域、经济或者社会地位等方面的集团。现代化在很大程度上会引起社会上各种社会势力的集聚化和多样化。比方说，血缘、种族和宗教性的集团会因职业、阶层和技术性集团的加入而扩大力量。另一方面，某种政治组织或政治程序，也就是对维持秩序、解决争端，选拔领袖从而促进两个或两个以上社会势力得以形成共同体的一种安排。简单的政治共同体也许只需建立在纯粹的种族、宗教和职业基础上，而无需高度发达的政治制度，它具有涂尔干（Durkheim）所说的机械团结的统一性。而一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治制度的功效。
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实际上，政治制度和社会势力之间是没有明确分界线的。许多社会集团会兼有这两者的重要特征。不过，两者之间的理论区分却是清晰的。所有参与政治活动的人都可以被认为是形形色色社会集团的成员。一个社会政治发展的水平，在很大程度上取决于这些政治活动家隶属和认同各种政治机构的多寡。显而易见，各种社会势力的力量和影响颇不相同。在一个大家都属于同一社会势力的社会里，冲突便可通过该社会势力自身的结构加以限制并予以解决，而无需正经八百的政治机构。在一个社会势力为数不多的社会中，某一集团——武士，教士，某一特殊家族，某一民族或种族集团——能够支配其他集团并有效地诱使它们默认这一统治，这种社会可能很少或根本没有共同体。但是，在任何一个社会势力复杂且其利害关系纵横交错的社会里，如果不能创设与各派社会势力既有关联又是独立存在的政治机构的话，那么，就没有哪一个社会势力能够单独统治，更不用说形成共同体了。经常有人引用卢梭这样一句话：“最强者并非永远能保持其主人的地位，除非他将力量化为正义，将服从化为责任。”在一个具有任何程度复杂性的社会里，各集团的相对力量是变化的，但若要使该社会成为一个共同体的话，每一个集团的权力就是通过政治机构来行使的。这些机构能柔和、缓解并重新调整这种权力，从而使某一种起支配作用的社会势力与共同体中的其他社会势力相适应。
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在一个完全不存在社会冲突的社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有社会和谐的社会里，建立政治机构又是不可能的。两个十分敌对的集团，在它们改变相互看法之前，共同体的基础是不可能形成的。在组成社会的各团体之间必须存在某种利益上的相互适应性。此外，一个复杂社会还需要在基本原则或道义职责上界定能够联结各社会集团的纽带，这种纽带所联系的共同体有别于其他的共同体。在简单的社会里，共同体存在于人与人之间的直接关系中：丈夫对妻子，兄弟对兄弟，邻居对邻居。义务和共同体是直接相连的，没有任何外来因素的插足。但是在较复杂的社会里，共同体牵涉到个人或集团与他们之外的人或集团的关系。这样，义务就含有某种原则、传统、神话、目的和行为准则等方面的内容，因为这些东西是个人和集团共有的。这些因素结合在一起便构成了西塞罗关于大同世界的概念，或谓“数目颇众的人们基于对法律和权利的共同认识以及渴望参与彼此得益的交往，而聚合在一起”。道德和谐与互利互惠分别是政治共同体的两个方面。但是它还有第三个方面。我们知道，不同的态度是通过行为反映出来的，而共同体所能容纳的也不会是任何方式的“聚合”，而是一种有规律的、稳定的和持久的聚合。总之，聚合必须制度化。因此，在一个复杂社会里，维系共同体所需要的第三个因素就是建立起能包容并能反映道德和谐性和互惠互利性原则的政治机构。这些机构反过来又会赋予共同目的以新的含义，并在各具特定利益的人和集团之间架起新的桥梁。
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粗略地说，复杂社会共同体的发展水平取决于其自身政治机构的力量和广度。这些机构是道德和谐和互惠互利原则的行为性表现。相对而言，孤立的家庭、宗族、部落或村社，可能会通过不那么自觉的努力就建立起共同体。从某种意义上来说，它们本身就是自然而然的共同体。随着社会成员不断增多，结构日趋复杂，活动越发多样化，要想建立并维系一个高水平的共同体就更需依赖于政治机构。但是，不诉诸政治行动而达到社会和谐却是人们一直不想放弃的意境。这是卢梭的梦，也是政治家和军事家的梦，他们幻想不诉诸政治运筹便能在他们的社会里建立起共同体。马克思主义者关于人类社会演变的理想，就是在历史进程的终点，重新创造一个尽善尽美的共同体，其时政治就将成为多余之物。实际上，历史果真能倒转，文明果真能退化，人类组织果真能降低到家庭和村社的水平，或许这种返祖奇思可以实现。在简单的社会里，即便没有政治，或至少没有高度分权化的政治机构，共同体也照样可以生存。而在复杂的社会里，只有政治行为才能造就共同体，也只有政治机构才能维系它。
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历史地说，政治机构是在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用，是产生政治组织和程序并从而最终产生政治机构的先决条件。“有意识地创制宪法之出现于地中海各国，是在部落组织被削弱，贫富之间的竞争成为政治的重要因素的时候。”[5] 当雅典人的政体面临解体的威胁时，他们请求梭伦出来制定一部宪法，因为其时“雅典的党派之多，正如希腊的城邦之多”，并且“贫富悬殊也达到了顶峰”。[6] 雅典社会变得日益复杂，这便需要更加高度发达的政治机构来维持雅典的政治共同体。梭伦和克利斯梯尼的改革便是对危及共同体早先基础的那种社会经济变革的反应。随着社会势力日益盘根错节，政治机构必须相应地变得更加复杂化和权威化，而恰恰是此种政治演进在20世纪正在实现现代化的国家里没有发生，那里社会势力强大，政治机构弱小。立法机关和行政机关，公共权威和政党仍然都是脆弱而无组织的。国家的发展落后于社会的演变。
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政治之制度化的标准
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复杂社会里的政治共同体依赖于该社会政治组织和政治程序的力量。而这种力量的强弱则又取决于这些组织和程序获得支持的广度 及其制度化的程度 。所谓广度，指的是这些政治组织和程序所能包容社会活动的范围。如果仅由少数上层集团包办各种政治组织并依据一套固定的程序行事，所谓广度就是有限的。相反，如果大部分人口都加入政治组织并遵循政治程序行事，其广度就很可观了。制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。组织和程序与其制度化水平成正比例。哈佛大学与一些新开办的郊区中学都是一种组织，但和这些新中学相比，哈佛之制度化的程度要高得多。国会的资历规定和约翰逊总统难得举行的记者招待会皆属某种程序，但约翰逊先生应付新闻界的手段就远不及国会资历规定那样来得制度化。
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制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。[7] 任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。同样，任何一个组织或程序的制度化水平也可以套用这几个条件加以衡量。如果这几个条件能够得以识别和测量，那么各种政治体系就能在制度化水平方面进行相互对比。根据这种办法，还有可能测量出某一政治体系内部个别组织和程序在制度化方面的增减盛衰。
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适应性—刻板性 组织和程序的适应性越强，其制度化程度就越高；反之，适应性越差，越刻板，其制度化程度就越低。适应性就是后天获得的组织性；概而言之，就是适应环境挑战的能力和存活能力。环境提出的挑战越多，年代越久，适应力也就越强。刻板性更多的是新生组织而非旧有组织的特点。但是，如果旧有的组织和程序一直处于静止的环境中，那它们也不一定具有适应力。此外，在一段时间内，某一组织针对某一类型的问题已形成一套行之有效的对策，假如它一旦碰到了完全不同类型的问题并需要采用不同的对策，该组织就很可能沦为自己过去成功的牺牲品，应付不了新的挑战。但总的来说，最初的成功是最困难的。成功地经受住一种环境的挑战将为其后适应新的环境挑战铺平道路。打个比方，经受住首次挑战的成功率假若是50％，那么，经受住第二次挑战的成功率就可能是75％，第三次可能是87.5％，第四次可能是93.75％，如此等等。何况，有些诸如人事变动一类的环境变化，对所有组织来说，都是不可避免的。其他一些环境变化也可能是组织本身造成的，比如，它顺利地完成了预定的使命，环境因之又发生新变化。只要人们承认环境给政治组织提出的挑战是因时而异的，那么，组织的寿命则大致可以用来衡量该组织的适应力。[8] 而组织的寿命又可用三种方法来衡量。
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第一种方法就是简单地算年龄，就是说，一个组织或程序存在的年代越久，其制度化程度就越高。一个组织越老，其在未来某个特定时期内存在的可能性就越大。一个拥有百年历史的旧有组织再延续一年的可能性，要比一个仅有一年历史的组织再延续一年的可能性——这当然是高度假设性的——或许要高出一百倍。所以，建立政治机构绝非一日之功。从这个意义上说，政治发展是缓慢的，特别是与看上去日新月异的经济发展相比而言。在某些情况下，特殊的经历会取代时间的作用，例如，尖锐的冲突或其他严峻的挑战会使组织以远远高于在正常情况下的速度转变为制度。然而这种激烈的经历应属罕见，且即便有这种经历，时间因素仍不可缺少。厄肖克·梅塔（Ashoka Mehta）在评论共产主义在印度为什么毫无作为的原因时说道：“创建一个主要政党绝非朝夕之功。中国的主要政党经过了革命的洗礼。在别的国家，主要政党能够或者确实是诞生于革命之中。然而在印度，要想通过正常渠道缔造一个伟大的党，深入并动员分散于50万个村落的老百姓，谈何容易。”[9]
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第二种方法是以组织领导人换代的次数来衡量。只要创建组织的第一代领袖还在掌权，只要最初遵循程序的那些人还在循规蹈矩，该组织的适应性就值得怀疑。一个组织越是能够不时地解决和平接班的问题，领导层越是能不断更新，其制度化的程度就越高。领导人换代的次数在很大程度上与组织的年龄是一码事。不过，有的政党和政府可以在一代领袖的领导下维持几十年。组织——无论是政党、政府或商业公司——的创建者大都是青年人。因而在一个组织的初创阶段，相对于后来而言，其领导人的换代期总是在时间上拖得较长。这造成了第一代领袖和紧跟他们的第二代领袖之间的紧张局势，后者发现自己可能一辈子都要在前者的影子下默默无闻。60年代中期，中国共产党已有45年的历史了，但它主要还是在第一代领袖人物的领导之下。一个组织的领导层当然可能换人不换代。一代人和另一代人的不同之处在于各自早期的成长经历。同一代领导人内部相互取代（例如在为了克服接班危机时就这样做），能在制度的适应性上有所作为，但这比起前后两代领导人的更替，即一班人被另一班具有明显不同的组织经验的人所取代，意义就不怎么明显。列宁和斯大林之间的交接乃属同代人之间的更替，而斯大林和赫鲁晓夫之间的交接则是两代人之间的更替。
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第三，组织的适应性可从职能方面来衡量。一个组织的职能当然可以从无穷尽的方面来下定义。（探讨组织功能既是一个十分引人又十分带有局限性的课题。）通常某一组织是为履行某一特定职能而创立的，当这一职能不再需要时，该组织就面临重大危机：它要么去发现新的职能，要么就坐以待毙。一个已适应环境变化并已经历了一次或数次基本职能变化的组织，它的制度化程度比起那些没有经历过这些变化的组织要高出一筹。衡量高度发达的组织的真正尺度是其职能的适应性而非职能的特定性。制度化能使组织免于仅仅充当一个达到某项特定目的的工具。[10] 相反，组织的领袖和成员如果珍视组织本身的利益，组织就能撇开它在特定时期所完成的特定职能，开创出自身的生命力。这样，组织就超越了其功能的束缚。
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因此，组织和个人在他们适应变革的累积能力上有其显著的差别。个人在从童年到青年的成长过程中，通常对十分特定的职责不作肯定的承诺。承诺的过程始于壮年。当一个人越来越感到自己负有履行某些特定职责的义务时，他就会发现，要改变这些职责和忘却自己业已掌握的对付环境变化的手段，也越来越困难。他已形成自己的个性，已经习惯于“自己的一套”。组织则恰恰相反，它们常常是为了履行某些具体职能而创建的。当组织面临变化的环境时，它若想生存，就必须减弱它对最初职责的承诺。当组织趋于成熟时，它就“不拘泥”于自己的一套。[11]
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在实践中，各种组织就其职能适应性而言，彼此之间差异甚大。例如，创立于19世纪中叶的基督教青年会本是一个福音派的组织，旨在劝导那些在工业化初期大量流入城市的单身男性青年皈依宗教。随着对这一职能需求的下降，该组织成功地进行了调整，转化为行使许多“一般性服务”的职能，着眼于人的“修身养性”，这与该会初衷并不相悖。与此同时，该会在吸收会员时，对申请者的教派背景放宽了尺度，原来只收福音派，后来依次放宽到非福音派的新教徒、天主教徒、犹太教徒、老人，到最后连女性也可加入！[12] 结果，这个组织一直兴旺发达，尽管其原始职能早已和黑暗中的魔鬼磨坊一起消失得无影无踪了。其他诸如妇女基督教禁酒协会和汤森运动等一类组织，在进行调整以适应变化的环境时，却遇到极大的困难。妇女基督教禁酒协会“是一个每下愈况的组织。因为它违背了关于制度化的原理，该组织死抱着老一套的教条，故而未能将自己的组织保留下来”[13] 。汤森运动则苦于内部两派相争，一派人希望能维持住该运动的原始职能，另一派人则认为保证组织的生存是当务之急。倘若后一派人能成功，该运动领导人和成员的基本方针就将作如下的转变：“从贯彻该运动 （领导人、成员和公众）公认的价值观念转到为了维持该运动的组织现状 而不惜牺牲该运动的主要使命。”[14] 小儿麻痹症的根除给全国婴儿残疾基金会带来了类似的严重危机。该组织的最初目标，无疑是十分具体的。当这些目标完成之后，该组织应不应该解散呢？那些为基金会效劳的志愿者们普遍认为，这一组织应继续存在下去。一位城镇分会主席说：“既然我们把民众组织起来便能战胜小儿麻痹症。那么，如果我们照此组织民众，不是其他任何疾病也能被战胜吗？”另一位问道：“治愈了小儿麻痹症，再去征服其他疾病，这样坚持下去不是很好吗？这将是一种挑战，但也是一项事业啊。”[15]
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职能适应性问题对政治组织来说也大同小异。一个政党从代表某些选民转变到代表另一些选民，它便在职能寿命上有所增长；从在野变为当朝，职能寿命上也同样有增长。一个不能改变选民成分或无法获取执政机会的党和一个能做到这两条的党比较起来，其素质显然相形见绌。民族主义政党的职能就是摆脱殖民统治，争取独立，而当完成这一使命并需使自己适应行使统治国家的新职能时，它往往会遇到一场重大危机。它也许会发现这种不同职能的过渡太困难，以至于在独立以后，还不得不继续花费很大的精力去和殖民主义作斗争。如此行事的政党和国大党这样的政党相比，前者的素质就不如后者的素质。后者在赢得独立后便放弃其反殖民主义的旗帜，迅速转入对国家的统治。实现工业化一直是苏联共产党的主要职能。工业化既已大体创就，现在检验共产党制度化的主要标志就是看它能否成功地发展出新职能。一个政府机构能成功地适应职能变化，例如18、19世纪英国的君权，比那些不能适应这一变化的政府机构，例如18、19世纪法国的王权，其素质要强。
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复杂性—简单性 一个组织越复杂，其制度化程度就越高。复杂性具有两个含义。其一是，一个组织必须具有数量庞大的下属组织，从上到下，隶属明确，职责不同；其二是，这个组织不同类型的下属组织各具高度专门化水平。下属机构数量越大，形式越多，一个组织确保其成员效忠的能力就越强。此外，一个有众多目的的组织，在其失去某一目的时，调整自己从而适应新形势的能力，显然较之仅有一个目的的组织的能力要强。多种经营的公司，其风险比只生产单一产品并依赖某一个市场的公司显然要小。在一组织内部，区分下属机构可以依其职能来划线，也可以不以职能划线。如果以职能划线，则下属组织本身的制度化程度就不如整个组织高。这样整个组织的职能变化就很容易从下属机构的权力和作用的变化中反映出来。如果下属机构是多功能的，它们就有更大的机构性力量，但也正因为如此，整个组织的灵活性就很难得到加强。因此，用西格蒙德·纽曼（Sigmund Neumann）的话来说，具有“社会集成”的政党的政治体制和具有“特定代表”的政党的政治体制相比，前者的灵活性比后者的灵活性要差。[16]
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在现代化进程中，比较原始和简单的传统政治体制经常被彻底摧毁。相比而言，较复杂的传统政治体制则更能适应新环境的需要。正是由于日本传统政体的相对复杂性，才使它得以进行调整，顺应了当今世界的潮流。1868年以前的两个半世纪里，日本天皇是统而不治，德川幕府大权独揽。其时，政治秩序的稳定并不完全依赖幕府的稳定。故而当幕府的权威衰亡时，另一个传统机构——天皇，便成了日本现代化军阀的工具。幕府的覆灭并未导致日本政治秩序的崩溃，而是“恢复”了天皇的权威。
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