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因此，组织和个人在他们适应变革的累积能力上有其显著的差别。个人在从童年到青年的成长过程中，通常对十分特定的职责不作肯定的承诺。承诺的过程始于壮年。当一个人越来越感到自己负有履行某些特定职责的义务时，他就会发现，要改变这些职责和忘却自己业已掌握的对付环境变化的手段，也越来越困难。他已形成自己的个性，已经习惯于“自己的一套”。组织则恰恰相反，它们常常是为了履行某些具体职能而创建的。当组织面临变化的环境时，它若想生存，就必须减弱它对最初职责的承诺。当组织趋于成熟时，它就“不拘泥”于自己的一套。[11]
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在实践中，各种组织就其职能适应性而言，彼此之间差异甚大。例如，创立于19世纪中叶的基督教青年会本是一个福音派的组织，旨在劝导那些在工业化初期大量流入城市的单身男性青年皈依宗教。随着对这一职能需求的下降，该组织成功地进行了调整，转化为行使许多“一般性服务”的职能，着眼于人的“修身养性”，这与该会初衷并不相悖。与此同时，该会在吸收会员时，对申请者的教派背景放宽了尺度，原来只收福音派，后来依次放宽到非福音派的新教徒、天主教徒、犹太教徒、老人，到最后连女性也可加入！[12] 结果，这个组织一直兴旺发达，尽管其原始职能早已和黑暗中的魔鬼磨坊一起消失得无影无踪了。其他诸如妇女基督教禁酒协会和汤森运动等一类组织，在进行调整以适应变化的环境时，却遇到极大的困难。妇女基督教禁酒协会“是一个每下愈况的组织。因为它违背了关于制度化的原理，该组织死抱着老一套的教条，故而未能将自己的组织保留下来”[13] 。汤森运动则苦于内部两派相争，一派人希望能维持住该运动的原始职能，另一派人则认为保证组织的生存是当务之急。倘若后一派人能成功，该运动领导人和成员的基本方针就将作如下的转变：“从贯彻该运动 （领导人、成员和公众）公认的价值观念转到为了维持该运动的组织现状 而不惜牺牲该运动的主要使命。”[14] 小儿麻痹症的根除给全国婴儿残疾基金会带来了类似的严重危机。该组织的最初目标，无疑是十分具体的。当这些目标完成之后，该组织应不应该解散呢？那些为基金会效劳的志愿者们普遍认为，这一组织应继续存在下去。一位城镇分会主席说：“既然我们把民众组织起来便能战胜小儿麻痹症。那么，如果我们照此组织民众，不是其他任何疾病也能被战胜吗？”另一位问道：“治愈了小儿麻痹症，再去征服其他疾病，这样坚持下去不是很好吗？这将是一种挑战，但也是一项事业啊。”[15]
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职能适应性问题对政治组织来说也大同小异。一个政党从代表某些选民转变到代表另一些选民，它便在职能寿命上有所增长；从在野变为当朝，职能寿命上也同样有增长。一个不能改变选民成分或无法获取执政机会的党和一个能做到这两条的党比较起来，其素质显然相形见绌。民族主义政党的职能就是摆脱殖民统治，争取独立，而当完成这一使命并需使自己适应行使统治国家的新职能时，它往往会遇到一场重大危机。它也许会发现这种不同职能的过渡太困难，以至于在独立以后，还不得不继续花费很大的精力去和殖民主义作斗争。如此行事的政党和国大党这样的政党相比，前者的素质就不如后者的素质。后者在赢得独立后便放弃其反殖民主义的旗帜，迅速转入对国家的统治。实现工业化一直是苏联共产党的主要职能。工业化既已大体创就，现在检验共产党制度化的主要标志就是看它能否成功地发展出新职能。一个政府机构能成功地适应职能变化，例如18、19世纪英国的君权，比那些不能适应这一变化的政府机构，例如18、19世纪法国的王权，其素质要强。
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复杂性—简单性 一个组织越复杂，其制度化程度就越高。复杂性具有两个含义。其一是，一个组织必须具有数量庞大的下属组织，从上到下，隶属明确，职责不同；其二是，这个组织不同类型的下属组织各具高度专门化水平。下属机构数量越大，形式越多，一个组织确保其成员效忠的能力就越强。此外，一个有众多目的的组织，在其失去某一目的时，调整自己从而适应新形势的能力，显然较之仅有一个目的的组织的能力要强。多种经营的公司，其风险比只生产单一产品并依赖某一个市场的公司显然要小。在一组织内部，区分下属机构可以依其职能来划线，也可以不以职能划线。如果以职能划线，则下属组织本身的制度化程度就不如整个组织高。这样整个组织的职能变化就很容易从下属机构的权力和作用的变化中反映出来。如果下属机构是多功能的，它们就有更大的机构性力量，但也正因为如此，整个组织的灵活性就很难得到加强。因此，用西格蒙德·纽曼（Sigmund Neumann）的话来说，具有“社会集成”的政党的政治体制和具有“特定代表”的政党的政治体制相比，前者的灵活性比后者的灵活性要差。[16]
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在现代化进程中，比较原始和简单的传统政治体制经常被彻底摧毁。相比而言，较复杂的传统政治体制则更能适应新环境的需要。正是由于日本传统政体的相对复杂性，才使它得以进行调整，顺应了当今世界的潮流。1868年以前的两个半世纪里，日本天皇是统而不治，德川幕府大权独揽。其时，政治秩序的稳定并不完全依赖幕府的稳定。故而当幕府的权威衰亡时，另一个传统机构——天皇，便成了日本现代化军阀的工具。幕府的覆灭并未导致日本政治秩序的崩溃，而是“恢复”了天皇的权威。
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完全仰仗某一个人的政治体制是最简单的政治体制。同时，这种体制也是最不稳定的。亚里士多德指出，暴君专制实际上都是“短命的”[17] 。而一个拥有若干不同政治机构的政治体制则更能顺应时势。一套机构满足一个时代的需要，而时代的交替则要求机构的更新。这一体制内部便拥有使自身更新和适应新环境的手段。以美国体制为例，在不同的历史时期，总统、参议院、众议院、最高法院和各州政府分别起过不同的作用。每当产生新问题时，这次可能是由某一机构率先起来解决，下次则可能由另一机构率先起来解决。法国第三共和国和第四共和国的做法与此形成了鲜明对照。它们集权于国民议会和国家行政机关。一旦——事实上也的确如此——国民议会四分五裂无力行使权威，而国家行政机关又缺乏权威时，整个体制就无法应付环境的挑战和变化，而在新的政策问题面前一筹莫展。50年代，当国民议会无法处理法兰西帝国解体问题时，没有一个能独当一面的最高行政机构可以站出来收拾局面。结果，一种超越宪法的势力——军队介入了政治，从而，一个新的机构——戴高乐的总统职位，便应运而生，因为它能够解决这一难题。伯克（Burke）曾就早期的某次法国危机评论道：“一个无应变手段的国家也就没有保存自己的手段。”[18]
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着眼于研究稳定问题的经典政治理论家们也得出了相似的结论。形式简单的政府最易衰败，而“混合的”的政府形式则稳定得多。柏拉图和亚里士多德也认为，最实用的国家政体是融民主体制和寡头体制为一的政体。亚里士多德争辩道：“一个绝对地、彻头彻尾地基于寡头政治的平等观念或者民主政治的平等观念之上的宪政体制，必属蹩脚的体制。事实雄辩地证明，此类宪法皆朝不保夕。”“一部包含多种因素的宪法要高明得多。”[19] 这样的宪法更能防止煽动叛乱和革命。波里比阿和西塞罗将此观点阐述得更加明确。任何一种“好的”简单政府形式，都有可能沦为其相对形式的变种——君主制沦为极权制，贵族制沦为寡头制，民主制沦为暴民制。只有将所有好形式中的因素结合在一个混合的政府里，才能避免动荡和衰落。稳定来自复杂性。两千年后的伯克发出同样的共鸣：“如果不说它更坏，简单的政府从根本上说起码也是不健全的。”[20]
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自主性—从属性 衡量制度化的第三个办法就是看政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度。政治范畴和其他范畴之间的界线如何划分？在高度发达的政治体制中，政治组织享有的完整性是那些不发达的政治体制中的政治组织所不具备的。从某种意义上来说，它们不受其他非政治团体和程序的影响。而在不发达的政治体制中，它们则极易受外界的影响。
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在它最具体的层面上，自主性涉及以社会各势力为一方和以政治组织为另一方的关系。就自主性而言，政治制度化意味着并非代表某些特定社会团体利益的政治组织和政治程序的发展。凡充当某一特定社会团体——家庭、宗族、阶级——的工具的政治组织便谈不上自主性和制度化。如果国家果真像传统马克思主义所声称的那样，是“资产阶级的执行委员会”，那么它就不能算是一种名副其实的制度。司法机关的独立表现在它只遵循自己特有的司法规则，表现在它的观念和行为不被其他政治机构和社会团体的观念和行为所左右。同样，衡量政治机构的自主性，要看它是否具有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值。此外，政治机构的自主性也是各社会势力相互竞争的结果，这和司法机关是一样的。例如，一个仅代表某一社会集团利益的政党——无论它代表的是劳工，还是商界或是农民——它的自主性都不如体现社会各集团利益并将它们集为一体的那个政党强。后一种类型的政党明显不是为了某些特定的社会势力而存在的。这对立法、行政和官僚体制来说，道理都是一样的。
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和政治组织一样，政治程序的自主性程度也是高低不一。高度发达的政治体系具有自己的一套程序，它能将体系内部的暴力成分减至最低限度——如果不是斩草除根的话，并能通过明确规定的途径限制财富的影响。如果政治官员竟能被少数几个军人所推翻或被少量金钱所收买，这种情况下的政治组织和政治程序便毫无自主性可言。用普通的政治术语来说，缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的。
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易受其社会内部非政治因素影响的政治组织和政治程序，通常也易受来自社会外部因素的影响。这些政治组织和程序容易被其他政治体系的代理人、团体和意识形态所渗透。因此，发生在某一政治体系里的军事政变会轻易地引发其他不发达政治体系中类似的集团的军事政变。[21] 潜伏进几个代理人，偷运进一批武器，即能推翻一个政权，这是有案可稽的。还有些例子表明，外国大使与对政权不满的上校们之间的一番密谈和几千美元的易手，也能推翻一个政权。苏联政府和美国政府也许会花费巨款来贿赂那些易被渗透的政治体系中的高级官员，但它们决无意用这笔钱去影响对方政治体系中的高级官员。
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在所有受社会变革影响的社会里，各种集团纷纷崛起问政。在那些没有自主性的政治体系中，这些集团不经认同现有政治组织或默认现有政治程序就进入了政坛。这些政治组织程序抵挡不了新社会势力的影响。相反，在发达的政治体系中，足以限制和缓解新生集团冲击力的那些机制却能够保护住体系的自主性。这些机制或减缓新集团参政的步伐，或通过政治社会化的进程，迫使新生集团中那些在政治上最激进的成员改变其态度和行为。在制度化程度很高的政治体系中，只有那些先在非重要职位上得到训练的人才有望按正常渠道获得最重要的领导职位。复杂严密的政治体系设置了各种各样的部门和职位，使从政人士在获取最高官阶之前得到锻炼，从而有助于加强该体系的自主性。从某种意义上来说，最高领导层是政治体系的核心；而次要的官职、边际组织以及半政治性组织则形成一个漏斗，意欲进入核心的人必须首先通过它的过滤。这样，政治体系便可在不损害一根毫毛的情况下，同化新的社会势力，吸收新的从政人士。在没有这层防护措施的政治体系中，新人员、新观点、新社会势力在体系核心内相互替换的速度之快，令人眼花缭乱。
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内聚力—不团结 一个组织越团结，越具有内聚力，其制度化程度也就越高；相反，组织越不团结，其制度化程度也就越低。当然，某种程度的意见一致是所有社会组织存在的前提。一个有功效的组织对它的职能范围和解决在此范围内出现的争端所应遵循的程序，最起码应当有实质上的一致看法。这种一致性意见必须扩大到能约束整个体系内的活动分子。至于体系中那些不参与者或偶然参与者、边际参与者，则没有必要非持有这种一致性意见不可。至少，他们在实践上通常对这种一致性意见的认同达不到参与者的程度。[22]
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从理论上来讲，不具备内聚力的组织可以是有自主性的组织。同样，没有自主性的组织也可以是有内聚力的组织。但实际上，两者是紧密相联的。自主性是获得内聚力的手段，使组织形成某种独树一帜的精神和风格。尽管自主性不能杜绝来自内部的破坏因素，但它却能防止外部破坏性势力的渗入。某一组织成员的急骤或大幅度增加，某一政治体系内参政人数的急骤或大幅度增加，都会导致内聚力的削弱。奥斯曼统治机构便是一例。只要奥斯曼帝国的统治大权被限制在这个统治机构之内，只要意欲挤进该机构的人都须“通过审慎的教育，并且在每一个官阶上都经过严格筛选和专门化培训”，这个帝国便得以保持它的生命力和内聚力。当“帝国内每一个人都想挤进来分享其特权……官员增加，纪律涣散，效率下降”时，这一统治机构便寿终正寝了。[23]
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政府和军队一样需要团结、精神、士气和纪律。在战争中，人员、武器和战略固然不可缺少，但是高度的内聚力和严明的纪律可以弥补其中任何一个因素的严重不足。政治亦是如此。尽管创设具有内聚力的政治组织更困难些，但它和缔造一支具有内聚力的军队所需要的因素并无本质上的区别。戴维·拉波波特（David Rapoport）争辩道：
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稳定军心与维系任何一群参与政治的人有很多相似之处——大多数成员为了社会总目标而心甘情愿地克制自己个人的欲望。同党之间必须彼此相互信赖，才有能力去抵御那些危及组织团结的形形色色的诱惑；否则，在社会形势的紧要关头，自谋出路的欲望便会占上风。[24]
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相互协调与遵守纪律之能力对于战争和政治都是至关重要的。在历史上，对于文治和武功，善其一者，必善其二。一位人类学家说道：“有效的社会组织对和平艺术的关系与对冲突艺术的关系，几乎是绝对的，不论你指的是文明社会还是亚文明社会。战争的胜利依靠协同作战和整齐划一，而两者都需要指挥和纪律。进一步讲，指挥和纪律最终不过是些比它们自身更深刻、更现实的符号而已。”[25] 像斯巴达、罗马和英国这样的国家不仅具有为当时人们所钦佩的严明和公正的法律，而且还具有令人羡慕的军队的内聚力和纪律。纪律和发展是携手并进的。
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政治制度与公共利益
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政治制度具有道德和结构两个范畴。政治制度软弱的社会缺乏能力去抑制过分的个人或地区性的欲望。按照霍布斯的理论，政治是各种社会势力之间——人与人，家庭与家庭，部落与部落，地区与地区，阶级与阶级——进行无情斗争的战场，再全面的政治组织也调停不了这个斗争。在班菲尔德（Banfield）描述的落后社会里，除了非道德的家族主义之外，还有非道德的部落主义、非道德的集团主义和非道德的阶级主义。道德需要有信赖，信赖包含着预测性，而预测性又要求存在规范化和制度化的行为方式。没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。
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传统上，探索公共利益问题有三种方法。[26] 第一种方法是把它和或抽象的，或实体的，或理想的自然法规、正义、正当理由这一类价值标准和规范连在一起；第二种方法是把它和个别人物的特殊利益连在一起（如所谓“朕即国家”一说），或和集团、阶级的特殊利益连在一起（马克思主义），或和多数派的特殊利益连在一起；第三种方法是把它和个人之间竞争过程（古典自由主义这样认为）或集团之间竞争过程（本特利主义［Bentleyism］）的结果连在一起。对所有这几种方法来说，问题是要给公共利益下一个具体而非模糊、普遍而非特殊的定义。遗憾的是，在绝大多数情况下，或者有具体性而无普遍性，或者有普遍性而无具体性。部分地解决这个问题的办法就是从统治机构的具体方面着眼来给公共利益下定义。一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。正如弗里德里克（Friedrich）所争辩的：“组织化（即制度化）的政治共同体比非组织化的政治共同体更适应于做出决议和发展政策。”[27] 在这个意义上，公共利益既非先天存在于自然法之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的任何一种结果。相反，它是一切增强统治机构的东西。公共利益就是公共机构的利益。它是政府组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。复杂社会的公共利益是件复杂的事情。
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民主党人惯于认为政府各机构具有代表职能，也就是能表达另外一些社团（政府机构的选民）的利益。因此他们往往忘却政府机构有其自身的利益。这些利益不仅存在，而且还相当具体。诸如“白宫的利益是什么？参议院的利益是什么？众议院的利益是什么？最高法院的利益是什么？”之类的问题，回答起来确有困难，但决非完全答不出，找到了这些问题的答案就差不多可以说是求得了美国“公共利益”的近似值。同样，英国的公共利益的近似值就是英王、内阁和议会各机构的利益。在苏联，答案将涉及苏共中央主席团、书记处和中央委员会等机构的特殊利益。
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制度利益和制度中的个人利益是有区别的。凯恩斯（Keynes）富于洞见的话——“从长远观点看，我们都已死去”——只适用于个人，而不适用于制度。个人利益必然是短期的。制度的利益则会与世长存。制度的卫道士必然会为这个制度千秋万代的利益着想。亚里士多德说：“对于民主政体和寡头政体同样适用的真正上策不是那种能确保民主或寡头本身最大限度膨胀的政策，而是能确保它们最长久地延续寿命的政策。”[28] 企图把眼前的权力和其他利益扩大到顶峰的官员们，从长远来看恰恰是削弱了他们的制度。从他们自身的眼前愿望出发，也许最高法院的法官们希望宣布某项国会议案违宪。但是，在决定这样做是否符合公共利益时，他们可能自问，这样做是否首先符合最高法院本身长远的制度性利益。只有像约翰·马歇尔（John Marshall）这样的司法大家才会借助马伯里对麦迪逊诉讼案件的判决，来加强最高法院的权力，以便使总统和国会没有提出挑战的余地。与此形成鲜明对照的是在20世纪30年代，最高法院大法官们几乎就是为了眼前的利益而牺牲了该院的长远利益。
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“对通用汽车公司有好处的对国家也有好处”，这句话至少包含部分的真理。但是，“对总统有好处的对国家也有好处”，则包含更多的真理。问问任何一群知书达理的美国人哪五位总统最强，哪五位总统最弱，哪五位总统最好，哪五位总统最坏，如果把强与好，弱与坏联系在一起的人不是百分之百起码也是百分之八十。美国人民拥戴像杰斐逊、林肯、大小罗斯福和威尔逊这样的总统，因为他们在任职期间都扩大了总统的权力，人们把他们看作是促进公共福利和民族利益的仁慈的倡导者。而像布坎南、格兰特和哈丁这样的总统，他们没能维护自己机构的权力免受其他集团的侵扰，因而被认为没能为国家谋利益。制度利益与公共利益不谋而合。总统这一机构的权力与政体的公益融为一体。
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同样，我们可以根据共产党最高机构的利益大致得出苏联的公共利益：“对最高主席团有好处的对苏联也有好处。”如此看问题，斯大林主义可以被视为是统治者的个人利益高于党的集体利益的现象。从20世纪30年代晚期开始，斯大林就一直在削弱着党，1939年至1952年间没有召开过一次党代表大会。第二次世界大战期间以及之后，中央委员会也很少开会。在此期间，新设置的各种争权机构削弱了党的书记处和党的各级组织。依此推理，这一过程本来是可能导致一套统治机构被另一套统治机构所代替的，一些美国专家和苏联领导人也的确曾经认为，是政府机构而非党的组织将成为苏联社会的统治机构。但是，这既非斯大林这样做的目的，也非他这样做的后果。他所加强的是他个人的权力，而不是政府的权力。当他去世时，他的个人权力也随他而消逝了。赫鲁晓夫赢得了填补由此而产生的权力真空的斗争，因为他将自己的利益和党的利益糅合在一起，而马林科夫所以在这场斗争中败北，乃因为他把自己和政府官僚糅合在一起。赫鲁晓夫权力的巩固标志着党的主要机关的东山再起。斯大林削弱党和格兰特削弱总统权力，可谓异曲同工，尽管他们这样做的动机和采取的方式截然不同。美国的公共利益要求有强有力的总统权力，苏联的公共利益则需要有强有力的党。
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从自然法的理论来看，政府行为的合法性在于这些行为能与“公众哲学”[29] 保持一致。根据民主理论，政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。根据程序概念，如果政府行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，那它就是合法的。但是，从另一种意义上来说，也可以从政府行为是否反映政府机构本身的利益来寻索政府行为的合法性。这一概念显然和代议制政府理论不同。因为据此概念，政府机构的合法性和权威并非视其在多大程度上代表人民的利益或是其他什么集团的利益，而是视其在多大程度上具有区别于其他所有组织的自身利益。政客们常说，上台后往往发现许多事情和竞选时“看起来不一样”。这个“不一样”就是政府机构利益要求的一种表现。准确地说，正是这种当朝与在野时看问题角度的“不一样”才使政府官员对国民的要求成为合法。譬如说在美国，总统作为个人，他的利益可能先是部分地和暂时地与某一集团的利益相偶合，然后又可能与另一集团的利益相偶合。但是正如诺伊施塔特（Neustadt）所说的那样，总统作为一个职位，它的利益和任何集团的利益都不会偶合。[30] 总统的权力并非来自他所代表的阶级、集团、地区或大众的利益，而是来自这样一个事实：他不代表上述任何一种利益。总统看问题的角度只有在当总统时才会有。正是基于这一点，总统宝座才既权力强大，又很孤独。总统职位的权威植根于其孤独之中。
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