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变化社会中的政治秩序 权威的合理化
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在17世纪的欧洲，国家取代基本法，成为政治权威的本源。在各个国家的内部，单一权威机构取代了先前存在的许多权威机构。而美国却仍然把基本法奉为规范人类行为的终极权威。此外，在美国，人的权威或主权从未集中于某个机构或某个人，而是分散于整个社会和政治机体的许多器官之中。在欧洲，传统的权威结构被一劳永逸地摧毁并取代了。在美国，传统的权威结构虽经改造、补充却未得到根本改造。只要依然信奉法高于一切的原则，就必定断然拒绝主权观念。
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毫无疑义，现代人与传统人之间，最重要的区别在于二者对人和环境之间的关系看法不同。在传统社会中，人们将其所处的自然与社会环境看作是给定的，认为环境是奉神的旨意缔造的，改变永恒不变的自然和社会秩序，不仅是渎神的而且是徒劳的。传统社会很少变化，或有变化也不能被感知，因为人们不能想象到变化的存在。当人们意识到他们自己的能力，当他们开始认为自己能够理解并按自己的意志控制自然和社会之时，现代性才开始。现代化首先在于坚信人有能力通过理性行为去改变自然和社会环境。这意味着摒弃外界对人的制约，意味着普罗米修斯将人类从上帝、命运和天意的控制之中解放出来。
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这种从听天由命到主观能动的根本性转变，表现在许多方面，其中法的观念的转变尤为重要。对传统人来说，法是无法抗拒的外在旨意或约束。人只能发现法而不能制定法。至多他们也只能对亘古不变的基本法作些补充修改，使之适合于特定环境而已。这种观念只能在一个政府不实施根本性变革的社会里存在。如果政治机体要实施社会变革，政治权威就必须寓于这些机体之中而非外界限制之中。这些外界限制，在实践上常常就是现代化所要改变的社会秩序。
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在中世纪晚期的欧洲，法有各种各样的定义：神法、自然法、公理法、普通法和习惯法。所有这些表述都将法看作是相对不变的外界权威，左右着人类的行为。特别是在英国，占统治地位的是“一切权威均来自于法这样一种典型的封建观念”。正如布拉克顿（Bracton）所说：“法创造了国王。”[12] 这些观念在都铎时代一直占统治地位，福蒂斯丘（Fortescue）、圣杰曼（St. Germain）、托马斯·史密斯爵士（Sir Thomas Smith）、胡克（Hooker）和科克（Coke）等人的著述怎么也没有跳出这个框框。即便在1534年颁行了最高权力法之后，国会仍被视为宣布法律而非制定法律的机构。甚至在17世纪英国宪政斗争的第一阶段，普林（Prynne）还争辩说，王国的“基本自由权、习俗和法律”，特别是“大宪章” 中所规定的那些，是“基本的、永久的和不可变更的” 。[13]
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自不待言，基本法的另一面就是拒绝接受人类主权概念。正如菲吉斯（Figgis）所指出的，对于1600年的人来说，“法是真正至高无上的，他们无须考虑构成国家终极权威的究竟是国王，还是贵族、平民或是这二者合在一起”[14] 。法既是至高无上的，人间的权威便可以是多样化的，因为没有哪一种权威是法的唯一本源。人必须遵从权威，但是权威寓于国王、国会、法院、普通法、习俗、教会以及人民等许多组织系统之中。主权对于都铎政治体制的确是一个陌生的概念。正如霍尔兹沃思（Holdsworth）所说：“在都铎时代，没有一个律师或政治家能够回答在英国究竟谁拥有最高主权这一问题。”[15] 国家和政府、君主和人民和谐地寓于一个“单一政体”之中。克赖姆斯指出，都铎政权“实际上是中世纪君主政府的典范，为了某些目的，它与国会携手，在适宜之时承认普通法的至上权威。没有谁关心国家主权的归属”[16] 。与博丹（Bodin）以及其他欧洲大陆理论家不同，16世纪的英国著作家干脆就否认主权的存在。伊丽莎白宪法之最著名的诠释家托马斯·史密斯爵士的“整个观点”，“更接近于布拉克顿而不是博丹”。[17]
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基本法至上以及权威的分散与现代化是不相容的。现代化要求具有变革能力的权威。社会和政治的根本变革源于人们有目的的行动。因此，权威必须属于人而不能属于不变的法。此外，人们必须拥有权力以实施变革。因此，权威必须集中于某些坚强有力的个人或集团手中。基本的、不变的法使得权威分散于整个社会，这样也就维护了现存的社会秩序。但是除了无关宏旨的微小修补之外，基本法不能成为推行变革的权威。在16世纪的欧洲大陆和17世纪的英国发轫的现代化运动需要新的权威概念，其中最重要的就是主权这一简明的观念本身。用博丹的话来说，主权就是“不受法约束的，统辖公民和臣民的最高权力”。系统阐述这一概念的是16世纪晚期在欧洲形成的一种新的君权神授理论。于是，这种宗教的，也可说是传统的形式，就被借用来为现代化服务了。“就其政治方面而言，君权神授无非就是主权理论的通俗表述。”[18] 1594年以后，这一理论在法国逐渐形成并由詹姆斯一世（JamesⅠ）引入英国。这一学说极其适合17世纪推行现代化的各国君主的需要：让神的旨意服务于强权的目的。这是“中世纪和现代政治之间必要的过渡阶段”[19] 。
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此外，当然还有其他理论家顺应时代的需要，根据人和社会的本质提出了关于绝对统治权的更“合理的”论证。在欧洲大陆，博丹和法国宗教温和派期望建立一种最高王权，以便维持秩序并构成一种凌驾于一切朋党、派别和集团之上的集权化的公共权威；一切党派和集团只能在其容许之下存在。博丹所著《共和国论》于1576年出版；霍布斯的《利维坦》于1651年问世，阐扬了更为极端的主权学说。与绝对主权思想密切相联的是国家独立于个人、家庭和王朝的实体的观念。20世纪的马克思主义者以党的需要来论证其现代化努力的正当；17世纪的君主则以“国家利益”来论证其现代化努力的正当。“国家利益”一词是博泰罗（Betero）在其1589年出版的《论国家利益》一书中首先传播开来的。另一位意大利作家于1614年给这个词下了一个简短的定义：“所谓国家利益，即指为公益计，必须违反普通法。”[20] 此后欧洲各国君主相继借助国家的名义来证明自身及其行为的合法性。
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不论就其宗教意义还是世俗意义来看，不论是从菲尔默（Filmer）还是从霍布斯的观念出发，新的主权学说的含义都是臣民必须绝对服从国王。这两种学说都论证了集权和摧毁中世纪多元政治秩序的合法性，从而有助于政治现代化。这些理论之于17世纪犹如政党至上和国家主权理论之于当世，而后者正是今天人们用以摧毁传统的地方、宗族和宗教权威的武器。17世纪还远远谈不上公众参与政治，因此，权威的合理化意味着权力集中于绝对君主一人。在20世纪，政治参与的扩大与权威的合理化同时发生，因此权力必须集中于某个政党或某个具有个人魅力的领袖，才能向传统权势挑战并唤起群众。但在17世纪，绝对君主所起的作用就等同于20世纪的一党政权。
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在17世纪的欧洲大陆，中世纪各等级间的分权迅速让位于君主集权。在17世纪之初，“从葡萄牙到芬兰，从爱尔兰到匈牙利，西方基督教世界中的每一个国家都有所谓等级会议”[21] 。而到了该世纪末叶，大部分等级会议不是被消灭就是极大地削弱了。在法国，革命前最后一次召开三级会议是1615年，而各省（除布列塔尼和朗格多克外）的三级会议自1650年后就再未集会。[22] 至17世纪，原西班牙的22个王国只有6个还保留着它们的议会。卡斯蒂尔的议会已遭镇压，阿拉贡的那些议会也被腓力二世（Philip Ⅱ）驱散。奥里瓦列斯经过一场持久的血战使加泰罗尼亚臣服。在葡萄牙，议会于1697年召集了最后一次会议。在那不勒斯王国，国会在1642年以后就不再议事。选帝侯镇压了勃兰登堡和普鲁士的等级会议。卡尼奥拉、斯提亚和卡林西尼的等级会议已失去权力，向哈布斯堡王朝称臣。在该世纪上半叶，哈布斯堡王朝就已经剥夺了波希米亚、摩拉维亚和西里西亚等地等级会议的权力。丹麦王位自1665年开始世袭，匈牙利的王位世袭亦始于1687年。临近17世纪末，查理十一重新在瑞典确立了他的绝对统治。[23] 截至1700年，传统的权力分散状况实际上已在欧洲大陆告终。现代化的推行者和国家的缔造者已经获胜。
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主权取代法以及权力集中的趋势在英国也产生了。詹姆斯一世使王权与国会分离，向传统的法律和法官的权威提出了挑战。他鼓吹君权神授，宣称：“国王创制法律而不是法律创制国王”。[24] 詹姆斯无非是要让英国政府沿着欧洲大陆国家业已开创的道路走向现代化。他在政治现代化方面的努力遭到了科克和其他鼓吹基本法和传统分权思想的保守派的反对。然而他们的主张在业已开始的社会和政治变革的形势下已经过时。“科克和大部分英国国王的反对者一样，并未真正理解主权的概念。他所坚持的立场，在中世纪不无道理，但在一个已经发展起来的统一国家内则大谬不然。”[25] 集权势在必行，而且英国有时似乎也将效法欧陆国家的模式。但是绝对王权的主张后来还是引起了国会的反对，反倒引出国会权力至上的要求。当詹姆斯一世、菲尔默、霍布斯将王权置于法律之上时，他们必然会引起弥尔顿（Milton）的反驳：“国会高于包括民法和普通法在内的一切成文法，并有权制定或废除之。”于是长期国会开创了国会至上的时代。至此，英国“实际上首次有了一个现代类型的立法机关——不再仅仅是宣布法律的机构而是创制法律的机构……”[26] 基本法在英国遭到了与在欧洲大陆一样的命运。但在英国取而代之的是一个拥有主权的立法机构，而不是绝对君主。
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美国的发展道路与欧洲迥然不同。正当致力于现代化的君主在镇压传统的权贵阶层，人们在宣称他们享有立法权，黎塞留在法兰西建立起一个专制国家，而霍布斯也在英国鼓噪专制之时，基本法和分散的管辖权的旧模式却被移植到了新世界，并在那里获得了新生命。传统的法的观念在美国以两种形式流传下来。第一，当欧洲确立了成文法的观念以后很久，人只能宣布法律而不能制定法律的陈旧观念在美国仍然根深蒂固。在某些方面，这种观念一直持续到20世纪。第二，人类无力改变基本法的旧观念被写入宪法并因此而被赋予新的权威。当然一部成文宪法可以被视作一项契约，其权威性亦可被视为来自自觉的、积极的人类行为。但是它同时也可以被看作是习俗与理性加诸政府的种种限制的法典化。正是在这后一种意义上，早期移民北美的人才接受了16—17世纪英国的基本法思想，并在他们的殖民地宪章和权利宣言中加以体现。这两种观点的结合使“高等法如枯木逢春，进入了法律史上的一个伟大时代”[27] 。
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坚持基本法与拒绝主权原则形影相随。社会与政府交相作用，以及宪法各部分之间和谐平衡的旧观念，仍然是当时政治思潮的主流。在英国，都铎时代的史密斯、胡克、科克等政治理论大家的思想“刚刚奠定就已经变得不合时宜了”[28] 。但在美国，他们的学说却很盛行，而霍布斯倒一直无人理会。无论是君权神授，还是绝对主权抑或国会至上等观念，在大西洋的西岸都没有市场。正如波拉德所说：“可以把美国人归为英语世界中的这样一类——他们生来反对国家主权学说，从最早的清教徒移民至今，始终坚守着这一态度，虽然并不很成功。”18世纪殖民地反对母国的论战实际上是反对国会拥有立法主权的论战。
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美国革命的深长久远的意义乃在于否认一切主权……这些观念是美国的，但它们从前却是英国的。它们是中世纪思想体系的一部分，其中包括人生而平等、赋税并非义务以及自然法和上帝法等观念。殖民者正是以此为武器来抗拒国会权威的。当人们告别英国时，他们也携带着这些观念。确实，他们正是为了信奉这些戒律才背井离乡的。现在他们又从美国把这些和其他一些劳什子带回英国，想让我们重新皈依那些我们过去信奉却早已抛弃了的观念。[29]
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如果说美国人在某种程度上承认主权概念的话，那他们也认为主权在“民”。但除了偶然机会，如选举过一个制宪会议，又或如批准过一部宪法，人民是无法行使主权的。权威寓于许多机构之中，每一机构皆可标榜其来自于民，从而为自己的权威辩护，但没有一个机构可以下结论说它比其他机构更具有人民性。主权在民之说同主权在神之说一样含混不清。人民之声和上帝之声一样，也可呼之即来。所以，它是一种隐伏的、被动的和终极的权威，而非积极的有活力的权威。
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美国与欧洲发展道路的差异，在代表权的理论与实践上也是显而易见的。在欧洲，中世纪代议制实体——等级议会被消灭的同时，地方利益的合法性也逐渐式微。在欧洲大陆，绝对君主代表着或象征着国家。自法国大革命以后，国会便取代君主而成为国家的代表或象征。无论国王还是国会都具有权威和合法性，而地方利益、教区利益、集团利益则如卢梭所说，缺乏合法性，因此无法在政治体制的中央机关要求代表权。
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在英国，权威的合理化同样带来了代议制的变化，这与美国继续信守旧传统观念形成鲜明的对照。在16世纪的英国，国王与国会都具有代议功能。国王乃是“王国整个领土的代表”，[30] 而国会议员则行使着中世纪传统的功能，代表地方社区和特殊利益。在中世纪晚期的国会中，“议员就是其所在小镇的检察官。作为国会议员，他能够代表选民，请求批准特许证，申请扩大地方自由权，匡正冤情并在伦敦或其附近为自己的选民承办私人企业”[31] 。这样，国王代表整个共同体，而国会成员代表其各个组成部分。国会议员对其所在选区负责。亨利五世（Henry Ⅴ）统治时期确曾通过一项法案，规定国会议员必须居住在他们的选区内。到了16世纪晚期，这个法律规定虽已有名无实，但对于大部分国会议员来说，在选区居住并与选区保持密切关系仍然是当选的资格要求。伊丽莎白时代的英国人罗斯（Rowse）写道：“绝对地方主义是国会代议制的主要特征，并使代议制具有活力、切实可行。无论在哪里，议员中的大部分成员——无论是乡绅还是市民——都是当地人。诸如担任枢密委员之类的官员兼任国会议员的人很少，即使有也都有地方根基……对代表成分的分析表明，不代表地方的人所占的比例很小，政府官员兼任议员的就更少。”[32] 议员不仅居住在选区内，代表选区利益，而且还因其服务而领取选区支付的薪俸。通常每个选区都有2或3名国会议员。
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17世纪的宪政革命给这种所谓的“老托利”代议制度以致命的打击。它被比尔（Beer）称之为“老辉格”的制度所取代。根据新制度，国王失去了积极的代议功能，国会议员变为“整个共同体的代表，而且也是其各组成部分的代表”[33] 。伯克曾发表过如下一段关于“老辉格”理论的经典论述：国会乃“议决举国 大政之堂，它只代表一种利益，即整体利益——国会不应被地方的目的、地方的偏见所左右，而应从普遍理性出发，以对总体有益为行为准则”。因此，国会议员就不应为其选区选民的意愿所约束，而应使各选区选民的利益服从于全社会的整体利益。随着这一新观念的出现，议员必须是选区居民并由选区支付薪俸的老传统也就很快被弃置。由选区支付其代表薪俸的最后记载是1678年。在17世纪，愈来愈多的议员不再居住在他们的选区内。“由于允许外地人自由参加竞选”，该项旧法规便形同虚设并最后在1774年被废止。[34] 同时，拥有多名议员的选区数目逐渐减少，并在1885年最终消失。所有这些变化都使国会成为国家的集体代表，而不是各个选区代表的集合。这样，英国代议制度终于从理论与实践上适应了国会至上的新现实。
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但在美国“老托利”制度却获得了新生。殖民地的代议制照搬了都铎时代的做法，后来它们又被写入1787年宪法，在全国范围确立起来。美国和都铎时代的英国一样，有一套二元代议制，即总统犹如都铎时代的国王，代表着整个共同体的利益；立法机构的各个成员则主要效忠于自己的选区。英国16世纪的一选区多代表制被输入美洲殖民地立法机关，这一制度不仅适用于全国立法机构的上院，而且扩大到州立法机关。直到20世纪这种制度仍在许多州议会实行。[35] 议员须在选区内居住曾是都铎时代英国的法律要求和政治现实，亦逐渐成为美国的政治要求和现实。它反映了“强烈的地方主义……这种地方主义在母国被弃置以后在美国仍然根深蒂固”。这样，在英国，19世纪和20世纪的许多政治领袖，因其能够改变自己的选区而得以留任国会。正如一评论家所指出的，“如果大不列颠没有在几个世纪以前就弃置了美国仍然保持着的那种中世纪惯例”，那么，“英国政治将走上一条何等迥然不同的道路！”反之，美国人或许会对政治现代化所造成的英国议员与选民间的差距感到惊讶并嗤之以鼻。[36]
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变化社会中的政治秩序 结构的分离
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在比较欧洲与美国的政治发展之时，必须区分“功能”与“权力”这两个概念。在这一章里，单数的“权力”指影响或控制他人行为的能力；“功能”则指活动的特殊类型，可以从不同的角度加以界定。我们将不使用复数的“权力”，因为大多数论家在使用它时指的是“功能”。这样才可以和美国的开国元勋们有共同的语言，去讨论立法、行政和司法功能或白哲特（Bagehot）所谓的荣誉和效率功能以及法律和政治功能，军事和民事功能，内政与外交功能。任何功能的行使都涉及某些权力。但功能与权力毕竟不同。两个法院可能具有类似或完全一样的司法功能，但是两者所拥有的权力却可能有大有小。两个机构的权力可能相仿，但它们所行使的功能在数量和实质上可能都有差别。因此，政府各机构就可能在权力上有大小之分，在功能上有专门化之分和重叠之处。
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在欧洲，权威的合理化和权力的集中曾伴随着更为专门化的政府机构和部门的出现以及职能的区分。当然，这些发展变化是对社会的日益复杂及其对政府要求的不断增加的反映。行政、立法、司法和军事机构发展成为半自主但又是从属的部门，它们以不同形式对行使主权的政治实体（君主或是国会）负责。反过来，各种功能分散于较为专门化的机构之中也加剧了各个机构之间权力的不平等。立法或是制定法律的功能比行政和执法功能具有更大的权力。
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在中世纪的政府和都铎时代的政府之内，功能的专门化发展得并不充分。一个机构常常行使多种职能，而一种职能又常常由几个机构所分担。这就使各机构的权力趋于等同。都铎时代的英国政府是一种“权力（即功能）混合 的政府”，即国会、王室和其他机构都行使着多种职能。[37] 在17和18世纪，英国政府逐步趋于集权和功能的专门化。正如波拉德所论说的，在大不列颠，“行政、立法和司法机构同源共生，并逐渐适应了各自特定的目的，因为没有职能的专门化，英国政府可能仍然还是原始的、低效率的。但是主权并未分割，权力也未分立”[38] 。
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