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都铎君主确实比美国总统优越的地方是，他们的若干（虽非全部）枢密大臣可以列席议会。这些枢密大臣是处理国会中王室事务的总管，行使着英国国会多数派领袖的职能。与多数党领袖一样，他们有时也会感到不得不把对国会的忠诚置于对王室的忠诚之上。然而，枢密大臣列席国会的做法从未被当作合意的而被完全接受下来。在17世纪，国会一直在设法让这些“官吏”吃闭门羹，终于导致了1701年通过的《王位继承法》。虽然此项法律的有关条文，即行政官员不得参加国会，几乎立即在英国失效，但后来却写入了美国宪法。这样，美国在实践上继承并发扬了英国早期政治思想和行为的一个方面，而后来英国的实践却另辟蹊径。[59] 故而，美国行政首脑与立法机关之间的关系使得美国内阁与行政长官颇似16—18世纪的英国内阁和枢密院。最能反映这种相似性和英国内阁作用的急剧变化的是，在美国，如同在18世纪的英国行政领导至今仍被称作“行政”（the Administration），而在英国本土行政领导现在则被称作“政府”（the Government）。
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专门化的行政机构的分离过程，在欧洲也远比在美国发展得更为迅速。这种差异在军事机构方面表现得极为明显。一种现代化军事建制应拥有一支由募兵或征兵组成，并由一个职业军官团指挥的常备军。在欧洲，职业军官团出现于19世纪上半叶。截至1870年，欧洲大陆各主要国家都已建立起了职业军官组织的大部分主要制度。英国在军事专业化方面落后于欧洲，而美国又落后于英国。直至20世纪初，美国拥有的职业军官组织仅达到欧洲国家好几十年前就已达到了的数目。政府各机构间的分权使政治与军事事务的混合长期不能解决，并且使客观的文官控制这一现代制度很难出现。在民事的大部分领域，美国人已经愿意把功能的分离和专业化功能作为现代化内在的甚至是可取的方面。然而即使在第二次世界大战之后，许多美国人对于民—军关系仍然信守着“融合为”一的态度，并且相信军事领导和军事机构应当反映民间的态度和特质。[60]
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美国不愿意接受一支常备军，这一点也与欧洲远为迅速得多的军事现代化形成了鲜明的对照。16世纪欧洲的军事力量是由家卒、雇佣军和地方民兵组成的。在英国，民兵古已有之。都铎时代的君主正式以郡为单位组成了由总管指挥的民兵，以取代封建贵族的私人扈从。这一发展变化是向“国内安定、军事羸弱”迈进的一步。在1600年，“没有一个西方国家拥有一支常备军。在欧洲唯一的例外是土耳其”[61] 。然而到了该世纪之末，所有主要的欧洲强国都已拥有了常备军。军纪更为严明，军服开始统一，军规得以制定，武器实现了标准化，国家开始对军队实施有效的控制。法国的常备军始自黎塞留；普鲁士于1655年始于选帝侯；英国则始于1660年的复辟时期。在英国，地方民兵在1660年以后依然继续存在，但其重要性逐渐下降了。
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然而当民兵在欧洲开始衰落的时候，在美国，它却成为主要的军事力量。当一个社会的军事需要是防卫性的而非进攻性的，是间歇性的而非经常性的时候，民兵乃是当然的军事制度。17世纪的殖民者继承并改进了曾在都铎时代的英国存在过的民兵制度。一个世纪之后，他们把民兵看作是民治政府的一部分，而把常备军看作专制君主制的象征。正如瓦兹（Vagts）所指出：“在军事方面，美国革命战争在某种程度上是一次抗击英国常备军的反叛。”[62] 但就军事制度而言，它是一次反动的叛乱。乔治三世（GeorgeⅢ）的常备军代表着现代性，殖民地的民兵则代表着传统主义。然而独立战争却使美国更加信守这种军事传统主义。敌视常备军并把民兵当作保卫自由人民的前沿阵线，成了公众的信条和宪法准则——不管这与实际相差多远。幸运的是，在19世纪，外部对于美国安全的威胁尚少，因此美国人民能够对一种低效率的军事力量——它当然保卫了美国人民，因为危险根本不存在——持乐观的信心而安然度过那个世纪。然而动乱的20世纪开始了很久之后，民兵仍然是美国军事事务上的重要因素。这具体体现在国民警卫队的政治影响力和军事力量上。即使是在第二次世界大战之后，职业军事武装优于亦民亦兵武装的思想在大西洋西岸仍未被完全接受。
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变化社会中的政治秩序 都铎制度与大众参与
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在西方文明的各民族之中，美国最先实现了广泛的政治参与，但在实现传统政治结构的现代化方面却是最后一家。在美国，都铎式的政治制度和大众参与融于一个政治制度之中。至今，这种融合之不可思议，就和它至今无人能加以复制一样。而在欧洲，权威的合理化和机构的分离却明显地先于政治参与的扩大。如何解释政治现代化进程中的这种差异？
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这些差异多半与欧洲大陆上的战争和社会冲突绵延不绝而美国则相对安定这样一个事实有直接关系。在欧洲大陆，16世纪后期和17世纪是激烈的斗争和冲突的时期。在欧洲大陆，整个17世纪只有三年是完全平静的。在这一世纪，几个大国彼此交战的时期比言和的时期还长。这些战争常常牵涉到许多由王朝和政治纽带联结在一起的国家，甚为复杂。战争之惨烈，实属前世所无，仅次于20世纪。[63] 战事频仍直接推动了政治现代化。竞争迫使列国君主建设自己的军事力量，而军事力量的创建则要求国家统一，要求镇压地方和宗教异己，要求扩大军事和官僚机构并大幅度增加国家岁入。克拉克（Clark）指出，在17世纪冲突的历史中，
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最显著的事实是军队和战争规模的扩大。正如需要有现代国家来创立军队一样，军队也创立了现代国家，因为二者是相互影响的……行政机器和治理艺术的发展取决于将国家的自然和人力资源转化为军事力量的欲望。欧洲制度总的发展受制于这一事实，即欧洲大陆日益变得军事化，或者干脆说是穷兵黩武的。[64]
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战争，正是刺激国家建设的巨大动力。
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近年来，许多著述论及穆罕默德·阿里（Mohammad Ali）统治下的埃及、18和19世纪的奥斯曼帝国和明治时期的日本等非西方社会的统治集团所推行的“国防现代化”。在所有上述国家，现代化初期的努力都是在军事领域。采用欧洲的武器、战术和组织的尝试带动了社会其他制度的现代化。17世纪欧洲又何尝不是如此？安全的需要和领土扩张的欲望推动了各国君主去发展军事机构。而要实现这一目标，君主必须统一治理并合理化其政治机器。
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英国不完全属于那些战事频仍、动乱不定一类的国家，主要是由于其岛国的地理位置。即便如此，斯图亚特王朝的君主增加税收来建造并武装更多的战舰，以便与法国和其他大陆国家争雄，仍是推动英国政府集权的一个主要因素。如果不是因为英吉利海峡，斯图亚特王朝的集权努力可能早就成功了。然而在17世纪的美国，经常性的威胁仅仅来自印第安人，加之各殖民地十分分散，这就使得主要的防卫力量只能是殖民者自己组织的民兵部队。美国并不需要建立欧洲类型的军事力量和维持并控制这些军事力量的欧洲类型的国家。
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国泰民安也有助于美国得以保持都铎时代的政治制度。这些制度反映了16世纪英国社会相对和谐而统一的局面。英国社会在经历了15世纪两次玫瑰战争的磨难之后，欢迎都铎王朝带来的天下太平。16世纪社会冲突极少。贵族阶级在上一世纪的内战中被消灭殆尽。当时英国也许还称不上是中产阶级社会，但是其社会各阶级间的差别却比此前要小，比其后则要更加小得多。个人流动而非阶级斗争才是都铎时代的主要现象。“都铎时代的英格兰是一个空前的有机社会，它此后几乎马上就被遗忘了。”[65] 和谐与统一使英国无需将主权固置于某一个专门的机构。只要社会冲突微少，主权就可以依旧分散。
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破坏都铎时代和谐局面的唯一重大问题，当然是宗教争端。值得注意的是，在16世纪英国史上，《最高权力法》意味着国家权力高于教会，而不是一个政府机构凌驾于另一政府机构之上，或一个阶级凌驾于另一阶级之上。然而在玛丽王位之争的短暂插曲结束之后，伊丽莎白凭借她在政治上的老谋深算及在人民中间的感召力，在各宗教派别之间恢复了和平。这在当时的欧洲实是独一无二的。王室与国会之间的均势和一个活跃的君主与普通法的结合皆有赖于此种社会的和谐。与此同时，在欧洲大陆，各国内部争斗之激烈在16世纪末之前达到了一个新的阶段。从1562年到1598年的36年间，单是法国一国就发生了8次内战，而此时伊丽莎白统治下的英国则安然无事。此后的50年法国又历经黎塞留与胡格诺教派的斗争以及福隆德战争。西班牙也饱受内战之苦，特别是在1640年到1652年腓力四世和奥里瓦列斯试图制服加泰罗尼亚时期。在德国，君主和议会相互争雄。在那里，采邑主和王公常常支持不同的教派。宗教之争必然打破中世纪王公与议会之间的均势。[66]
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英国的和谐局面随着16世纪的消逝而告终。在17世纪的英国，无论士绅阶层的兴衰沉浮如何，打破都铎社会安宁的势力都已在发生作用。重新建立类似都铎时代均势的努力因面临激烈的社会与宗教冲突而归于失败。例如，1630年和1640年之间王室统治的短暂阶段，在长期国会的初年（1641年），让位于“一个类似都铎时代均势的短暂的复辟时期。而要不是因为王室和好斗的新教党派在下院的激烈的宗教争端的兴起，这种均势本可能长久持续下去”[67] 。和在法国一样，英国的内部冲突导致了对建立强大的中央集权以便恢复公共秩序的要求。社会统一的破裂激发了通过政府恢复统一的不可抗拒的力量。
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移居美洲的清教徒和查理一世的保皇派分子都逃避了英国国内的冲突。离乱的过程反过来助长了同质性，同质性又有助于形成“一种固守的状态”[68] 。在美洲，环境加强了继承性，因为边疆的挑战加之土地的广袤无垠有助于使都铎社会的平等特征和制度的复杂性长期延续下来。正如哈茨（Hartz）所指出的，1787年宪法的制定者在联邦一级复制了这些都铎式制度，以为美国的社会分裂和冲突需要一种复杂的制衡体系。然而，实际上，他们所制定的宪法之所以成功，正是因为他们对美国社会的看法是错误的。同样，也只有当没有重大社会分裂时，政治问题才能够通过奇特的司法审查制度不断地转变为法律问题。[69] 分裂的社会没有集权就不能存在，而和谐的社会有了集权就不能存在。
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在欧洲大陆，和在大部分当代正在进行现代化的国家一样，权威的合理化和权力的集中不仅对于统一是必要的，而且对于进步也是必要的。现代化的敌对力量主要来自宗教的、贵族的，以及地区和地方的传统势力。权力的集中对于铲除旧秩序，摧毁封建特权和封建束缚，并为新社会集团的崛起和新的经济活动的发展都是必要的。在某种程度上，绝对君主与新兴中等阶级之间的确存在着一致的利益。因此，欧洲的自由主义者对权力集中于一个绝对君主常常持赞同的态度，正如当今现代化推行者对于权力集中于一个单一的“群众性”政党持赞同态度一样。
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但在美国，封建的社会制度并不存在，因此也就无须集权。因为没有贵族需要清除，也就无须建立一个能够荡涤他们的政权。[70] 推动欧洲政治现代化的强大动力在美国是找不到的。美国社会的发展和变革无需通过克服其利益系于社会和经济现状的社会阶级的反抗就能实现。平等的社会传统加上广袤的土地和其他资源使得美国社会和经济进步多少能够自发地产生。美国政府常常帮助推动经济发展。但是，除了废除奴隶制度以外，政府在改变社会习俗和社会结构上只起着很小的作用。在现代化之中的社会里，权力集中的程度随着抗拒社会变革的力量的强弱而变化。在美国，这种反抗既然微弱，集权程度也就不高。
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欧美在社会共识程度上的差异亦足以说明二者在政治参与扩大的方式上为什么不同。在欧洲，政治参与的扩大表现为在两个层次上都产生了中断。在机构这一层次上，民主化意味着权力从君主手中转移到人民会议手中。这一转移在英国始于17世纪，在法国始于18世纪，在德国始于19世纪。在封建议会历经专制时代而幸存下来的国家里，它们通常变成了倡导主权在民而抵御王权至上的工具。王室的权力和特权逐渐受到限制乃至终止；议会成为占统治地位的政治制度。随着选举权的扩大，议会最终代表了全国。
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在那些各式议会已在专制主义时代消逝了的国家里，要建立参与政府殊为艰难。在这类制度中，权威的合理化和机构的分离常常发展过了头，以致封闭了公众通过传统制度参与政治的途径。结果，君主常常被革命所推翻，被一个民选的议会所取代：卢梭是黎塞留自然的继承人。诸如法国和普鲁士一类在17世纪率先进行政治制度现代化的国家，就很难在20世纪维持稳定的民主制。在17世纪那些君主专制趋势被挫败（英国）、受阻遏（瑞典），或根本就不存在（美国）的国家，后来都易于发展更有活力的民主制度。中世纪的等级议会和多元议会继续保持生命力与后来的民主趋势密切相关。卡斯坦（Carsten）指出：“在等级议会历经专制政府统治而幸存下来的日耳曼地区，19世纪的自由主义运动最为强大，这当然不是偶然的。”[71] 同样，在17世纪的西班牙，加泰罗尼亚是封建势力对抗奥里瓦列斯之集权和权力合理化努力的主要堡垒，而它在20世纪就成为西班牙自由主义和立宪主义的主要堡垒。在18世纪的欧洲，“民选团体”为维持和恢复其特权所作的保守的甚至是反动的努力，也为日后大众参与和反对专制主义的人民运动奠定了基础。[72]
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在选举层次上，欧洲政治参与的扩大意味着选举议会的权利从贵族逐步扩大到上层资产阶级、下层资产阶级，进而到农民和城市工人。英国1832年、1867年、1884年和1918年的改革法案为这一过程勾勒了清晰的轮廓。在原来不存在议会的地方，议会的创立常常伴随着男性普选权的实施。这种普选权反过来直接助长了政治不稳定。在上述两种情形之下，控制议会就等于控制了政府。因此围绕着谁应享有议会选举权的斗争常常是激烈的，有时甚至诉诸暴力。而在美国，欧洲的那种阶级差别并不存在，因此导致选举权冲突的社会基础也不如欧洲广泛。此外，在美国，中世纪立宪主义的多元机构仍然存在，这也使得扩大选举权并不具有明显的重要意义。在一个有许多机构争夺权力的政治体制中，总有一个机构（通常是下院）应当由公民选举产生，这似乎是天经地义的。然而，一旦这一点实现了，各社会力量之间和政府各机构之间的竞争就会导致其他机构逐渐民主化。
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这样，在美国，社会统一和政府各机构的分权就使政府成了民主化的关键所在。在美国，相当于英国1832年改革法案的是选举团——它随着政党的兴起而产生——性质的改变，结果，总统职位便从一个间接选举产生、半寡头式的官职转变为一个民选产生的职位。在美国，扩大大众参与的另一个重要步骤是将选举原则推广到州长、州议会两院、许多州的官署和委员会、许多州的司法机关以及美国参议院。在欧洲，政治参与的扩大意味着将选举某一机构的权力扩大到一切社会阶级。而在美国，它却意味着社会一个阶级的选举权的适用范围扩大到所有（或几乎所有）的政府机构。
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为什么在美国虽然政治参与的扩大发生得较早、发展得较为迅速，却并未酿成动乱和暴力呢？其原因至少部分在于美国17、18世纪存在的传统的政治机构是相对复杂、适应性强、相对自主并具有内部凝聚力的。特别是这些机构在地方、州和联邦一级各不相同，它们为政治参与提供了大量的渠道。多样性的机构提供了通向政治权力的多种方式。那些不能影响全国政府的集团可以控制州或地方政府。那些不能选举行政首脑的可以控制立法机关或者至少是立法委员会。那些在人数上始终处于劣势的，可以到司法机关去寻求支持，以维护自己的权力和确定一个选区。18、19世纪美国社会中有影响的社会和经济集团，大多能够找到某种途径来参与统治并对政府当局施加影响，鲜有例外。
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在欧洲，政治参与的扩大是与权力的集中联系在一起的。“民主运动必须是统一的、集中的。因为民主运动需先破而后立。”[73] 相反，在美国，参与的扩大是与权力的分散和维持业已建成的政府各部门联系在一起的。只有像汉密尔顿（Hamilton）那样的推行现代化的独裁者才会在美国鼓吹欧洲民主分子所拥护的那种集权。然而，众多政府机构的民主化，使得各机构之间的权力趋于均衡，因而也就使得民主化的后果较为温和。同时，这种民主化也使多元化的历史传统变得合法化并得以加强。正如麦迪逊所认识到的那样，最受群众拥戴的政府部门也应当是最有权力的。政府各机构和正在兴起的社会力量之间的联系的建立，屡屡振兴了政治机构，而如若没有这种联系，这种政治机构就会像欧洲的君主和贵族院一样，丧失掉自己的权力。因此，历史上遗留的机构多元制有助于政治参与的扩大，而政治参与的扩大又反过来加强了机构多元制。
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