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显然，问题就是要在社会改革和宪政自由之间作出选择。改革的到来的代价就是以专断政府来压制意愿的表达和历史悠久的国家制度；而维护自由的代价就是继续保留已经过时的老一套特权、财产、专权、阶级结构和教会参与国家政治……这也算是一场革命，矛头不过是指向现代化政府的革新，某种意义上，这也是一场反对启蒙运动的革命，就此而言，这在当时并不乏典型性。[16]
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18世纪哈布斯堡辖域内所发生的事，在19世纪的罗曼诺夫帝国和奥斯曼帝国重演过。在19世纪50年代后期，当时亚历山大二世准备解放农奴，而贵族就向他提议建立一个全国会议。贵族的这些旨在限制皇权的行动既得到了“那些要求增加贵族影响的寡头的支持，也得到了宪政的忠实信徒们的支持”。亚历山大二世竭力推进农奴的解放，但却拒绝建立会议，理由是它将“在我们国家建立一个寡头统治式的政府”。正如W.E.莫斯（W.E. Mosse）所说，农奴的利益，掌握在沙皇及其内政部官员的手中，远比“掌握在当时俄国任何可能由选举产生的会议手中，要安全得多。在一个被‘种植园主’及其朋友主宰的‘立宪’会议中，农奴解放问题结局会怎样，是不难想象的”[17] 。俄国的这种例子确实证明，专制主义“能成为一种解放力量。这种力量通过‘打破根深蒂固的野蛮习俗的锁链’，可能为建立更加复杂的机构、开辟更加广泛和更加多样化的人类活动范围廓清道路”[18] 。
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在奥斯曼帝国，苏丹阿卜杜尔·迈吉德（Abdulmecid）于1839年接替了马赫穆德二世，迈向所谓“新法律”的改革时期。这些改革最后导致了一个立宪反对派——青年奥斯曼人的崛起。青年奥斯曼人像大多数反对派一样，诞生于巴黎，其领袖纳米克·基马尔（Namik Kemal）深受孟德斯鸠思想的影响，欲以宪政体制取代奥斯曼的专制主义。乍听起来，这些都是自由和现代的东西。然而事实上，纳米克·基马尔不得不求助于传统主义，以求找到某些能约束奥斯曼苏丹的办法。实际上，他成了一个反对“新法律”改革的伊斯兰教传统的卫道士。他争辩说：改革废除了旧的权力和特权而没有创立新的；苏丹应服从伊斯兰法规；奥斯曼帝国曾经拥有的代议制机构应当重新建立。他还说，马赫穆德二世于1826年废置的旧秩序的堡垒——禁卫军，实际上是“全国的武装协商会议”。[19] 多么奇特而又迷人的现代自由主义与传统多元论的结合！1876年，青年奥斯曼人成功地推翻了苏丹，并迫使他的继任者采纳了一部以1831年比利时宪法为模式的宪法。然而该宪法生效仅一年左右，新苏丹阿卜杜尔·哈米德（Abdul Hamid）就于1878年解散了议会，重新建立起专制和改革两位一体的政权。
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本世纪初伊朗的立宪运动也是类似的一种传统主义和自由的结合。1896年，一个新的君主登上了伊朗的王位，但他缺乏其前任那样的威望。许多波斯人也曾旅行海外，并吸收了有限政府的思想。1906年，伊朗突然爆发叛乱，国王被迫颁行了一部同样是以1831年的比利时宪法为蓝本的宪法。同样，推动这次宪政运动的班底也属于社会上形形色色势力的大杂烩，其中自由派人士包括学生、商人、知识分子，传统派人士则包括部落集团、宗教领袖和城市行会。伊朗宪法比奥斯曼帝国宪法更为成功，实际上它至今仍然有效。但是它的权威性却随着现代化和改革的速度而发生了逆向变化。在20世纪20年代和30年代，礼萨·汗在使其国家现代化的同时悄悄地抛开了宪法。同样，他的儿子穆罕默德·汗（Mohammed Shah）进行的最为意义重大的改革——1961至1962年的土地改革，也只是在他避开了宪法并解散了议会时才得以完成的。
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面对着自由派和保守派的联手反对，推行现代化的君主究竟从何处获得对其改革的支持呢？他所面临的问题颇为棘手。君主国的政策是改革政策，但是君主制度则是高度传统化的。正如他的反对派是传统多元论者与现代立宪主义者的联合一样，推行现代化的君主也必须以现代化和传统力量为基础建立一个支持他的联盟。实际上，现代化的君主可以得到来自四个方面的支持，其中三方面来自社会内部，一方面来自外部。
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第一个，也是最关键的一个支持力量，当然是国家官僚。官僚是贵族的天敌，通过对官僚机构的控制，君主可以把贵族以外的社会集团中的人士提拔到掌权的位置上。然而，在正常情况下，他不能一下子就换掉整个官僚队伍，否则就会削弱官僚机构的权威，并有可能激起贵族更顽固而坚决的反抗。他可以提拔个人而不提拔社会集团。他必须设法将新老人士融合在官僚体制之中，使官僚机构既为新人的改革服务，同时又保持老派人士的名望。官僚体制中最重要的成分当然是军官团。诸如在奥斯曼帝国等多数情况之下，军官们可能会与君主的目标保持一致。在例如伊朗和埃塞俄比亚等国，军官团中的主体在本质上可能具有传统的价值观念，正因为此他们仍然忠于君主，因为君主乃权威的传统来源。无论如何，君主的权力主要有赖于他的军队以及军队和君主一致利益的共同认识。
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一个意志坚定的君主和一个有效的官僚体制能够给传统社会带来颇大的冲击。然而，他们的权力极少足以实现重大的改革。他们需要其他集团的支持。在西欧，传统的支持力量当然是中产阶级，亦即新的金融资产阶级、商业资产阶级以及后来的工业资产阶级。不过，在许多社会中，中产阶级还没有强大到足以帮忙的程度。正如帕尔默所指出的，“革命皇帝”约瑟夫的重大问题在于，他的主张“不能表达普遍的公众要求，不能代表具有系统思想和合作习惯的有关社会团体，没有什么人理会他的呼声，他的重要追随者就是他自己的官吏”[20] 。在哈布斯堡辖域之内，根本没有足够的中产阶级分子可以给君主以有效的支持。在许多进行现代化的君主制国家中，国家主义以及本土的精英集团乐于宦途生涯的传统阻碍了一个自主的中产阶级的产生。商业和金融活动是由少数种族从事的，如在奥斯曼帝国和埃塞俄比亚的希腊人和亚美尼亚人，在泰国的中国人等等，他们不能构成政治支持的主要来源。
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另外，即使有一个本国的中产阶级，它也很可能是一支反对君主的力量。在18世纪，伏尔泰和新的中产阶级还能热衷于仁慈的专制主义。但这是在人民主权和政党时代之前。然而，20世纪知识分子和中产阶级集团的思想和观点则倾向于把甚至是最仁慈的专制主义也看成是封建而悖时的，君主政体在中产阶级圈内没有市场。无论他们在多大程度上能支持现代化君主的社会和经济政策，他们都反对把君主政体当作一种制度。他们反对进行现代化的君主政体加诸通讯、选举和议会上的限制。他们必然会认为君主的改革是微不足道的，姗姗来迟的，虚情假意的，骨子里仍然是为了拼命维持现状。因此，在一个像伊朗那样的国家里，城市中产阶级远不是推行现代化的君主政体的支持力量，而与传统的教士一样，也是推行现代化的君主国家的死敌。的确，一般说来中产阶级会比其他所有社会集团更激烈地反对君主制。
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第三种可能的支持力量是人民大众。国王通常是受爱戴的，至少比地方贵族和封建地主更受拥戴。君主提出的许多改革对农村和城市的普通人民群众有利。在19世纪60年代，朝鲜的大院君从下层阶级和先前的贱民集团中动员力量，以支持其集权和推进现代化改革的努力。在布干达，部落寡头政治集团通常试图限制每一个新君主的权力。但是，“每次卡巴卡总是越过这些首领和行政机关而诉诸公众，并赢得了大众对国王拥有全权的这一传统思想的支持”[21] 。然而，赢得并维持这种广泛的支持涉及许多问题，求助于民众远比求助于资产阶级更易于引起传统权贵益发激烈的反对，这符合内围集团比传统的外围集团更倾向接纳新团体的一般原理。其次，贵族的担心可能是有道理的，因为求助于公众也许会走得太远，以致农民会自行其是。约瑟夫二世就遇到了这个问题，当时农民为了响应国王的全面农村改革，就拒绝劳作，拒绝向任何人交纳租税，劫掠民宅和庄园，袭击以前的地主。第三，尽管民众完全能够进行自发和鲁莽的暴力行动，他们却不可能提供持恒的、有组织的和明智的政治支持，而且君主也缺乏组织基础广泛的民众集团的条件。最后一个困难，就是民众与君主之间常常没有共同目标。农业改革有利于农民而不利于土地贵族，在诸如此类的具体经济问题上，君主与农民会有利益上的偶合。正如斯托雷平和阿米尼（Amini）所看到的，君主政体的长久稳定，完全依赖于它通过这类改革去唤起农民支持的能力。但是在法律改革、世俗化、习俗的改变，甚至教育改革等其他问题上，群众，特别是农民群众，可能是相当传统化的，他们完全可能追随其他传统权贵，如教士或本乡地主，而反对君主的现代化政策。
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第四种潜在的支持力量是某个外国政府或存在于政治体制之外的其他团体。对于一个在本国遭冷眼的现代化的君主来说，这是一种极不合意但又必不可少的支持力量。在确保伊朗国王掌权的联盟中，美国的支持一度是一个不可或缺的因素。所有形形色色的社会力量的作用和相互影响在这里可以看得相当清楚。对国王的反对，来自民族主义的中产阶级和传统的教士阶层。他的主要支持力量是军队、官僚和美国。起初，土地贵族也是与君主政体相一致的。然而，由于1961年的危机，政府开始认为，当时地主的反抗比将来农民的反对，危险性要小一些。实际上，政府曾试图重新组建其联盟，把由小地主和农民组成的新的社会力量引入政治，以使其具有人民基础，减少其对保安力量和美国的依赖。在伊朗，外国的支持为现代化君主在其本国人民中发展更广泛的支持力量的努力，赢得了时间。
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然而从长远观点来看，外部的支持也会危害君主对潜在于本国一切社会集团中最强有力的情绪即民族主义情绪加以利用的能力。与民众的民族主义保持一致的君主则存，仍然固守传统的价值观念、阶级观点和家族利益而不是民族观念和利益的君主则亡。诸如奥斯曼帝国或奥匈帝国的那种多民族帝国的统治者的危命早已注定。因而，一个如满人那样的外族建立的王朝就难以使自己与日渐发展的民族主义精神认同，因为皇室既出身少数民族，又无力保卫国家，无力抵御其他外族人的入侵。然而，在日本，天皇就与民族主义主张，与旨在保卫民族独立的新型军事和工业计划相认同；国家的神道也发展成为新的爱国主义和旧的帝国价值观之间的纽带。
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在20世纪20年代和30年代期间，伊朗的礼萨·汗使自己成为抵御外来影响的民族主义的化身。40年代和50年代早期，君主政体的危机主要是因为他的儿子不能全面把握住伊朗的民族主义感情。于是这些感情通过“民族阵线”日益猛烈地表达出来。“民族阵线”的怨愤先是对准俄国人，随后又对准英国人和美国人。当冲突达到高潮时，外国的支持和干涉在维持国王的统治上起了某些作用——或许是决定性的作用。其代价则是中产阶级和反动的民族主义者更为激烈地反对君主制。在1953年以后的10年中，国王竭力表明，他的“积极的民族主义”与摩萨台（Mossadeg）及“民族阵线”的“消极的民族主义”有所不同。但是，许多社会团体仍然觉得君主对其统治的国家有几分不忠。一个君主如要获得政体内部的支持与其借助外国势力来苟延残喘，倒不如让自己被外强废黜。法国和英国在殖民统治的末期曾将摩洛哥的苏丹和布干达的卡巴卡流放，这反而使得他们后来受到其人民极其热情的支持，重登王位。
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变化社会中的政治秩序 团体同化：多元制对平等
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莫斯卡争辩说：“所谓官僚制国家，就是在组织方面业已获得进步和发展，因而变得更为复杂的封建国家”；官僚政体国家是“文明水准”较高的社会的特征，封建国家则是文明水准较低社会的特征。[22] 政治形式与发展水平之间的这种关系，看起来颇有道理。与封建政体相比，官僚政治体制确实体现出政治机构职能的分工更明确，行政组织更复杂，劳动分工更为专门化，机会更为均等，社会流动更为频繁，成就标准重于关系标准等等。所有这些特点大概都反映了官僚政体比分散的或曰封建的政体的政治现代化水平更高。同时，官僚政体的权力集中增强了国家在社会中实施现代化改革的能力。
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然而，若要在现代性与集权和政策创制之间画上等号，也将失之偏颇。事实上，一个传统政体在这个意义上越是“现代化”，它就越难以适应政治参与的扩大。而参与的扩大却是现代化的必然结果。在一个君主政体之中，如果推动改革的权力业已充分集中，那么这种权力就可能变得更加集中，以致无法吸收改革所释放出来的各种社会势力。现代化造就了新的社会集团，并在旧的社会集团中创造了新的社会和政治意识。一个官僚君主政体很有能力去同化个人，它比其他任何传统的政治体制更能为有才干之士提供社会流动的途径。然而，个人流动是与集团参与相冲突的。等级制度和权力的集中使君主政体易于同化个人，同时也为同化集团所必需的权力扩大制造了障碍。
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这个问题归根到底乃是一个合法性的问题。改革的合法性取决于君主的权威，但从长远观点看，政治制度的合法性则有赖于更广范围的社会集团参与其中。选举、议会和政党是现代社会中组织此种参与的办法。然而，传统君主的现代化改革必须在没有选举、国会和政党存在的环境下才能实行。另一方面，改革的成功削弱了君主政体的合法性。在传统社会中，对君主政体的支持原出于那些忠于传统制度的团体，尽管它们可能不赞成君主的现代化政策。然而，随着社会的变化，新的团体出现了，它们可能赞成君主政体的现代化趋向，但却根本不赞成作为一种制度的君主政体。在传统社会发生变革的初期，参与的扩大对传统势力有利。正是由于这个原因，君主就会去削弱或取消传统的议会、等级会议、咨询会议和国会。这样君主改革的成功就将造就新的团体，它们同情现代化，渴望参与政治，但却缺乏制度化的参政途径。
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这种进退两难的处境乃君主制度特性的产物。君主的现代化政策需要破坏或削弱那些本来能够促进政治参与扩大的传统机构。另一方面，作为一种制度的君主政体，其传统性质使之难以（如果不是不可能的话）形成政治参与的现代途径和机构。其他类型的政治精英通过别种类型的机构，也许既能自上而下推进改革，又能从下层动员起支持力量，并提供更广泛的政治参与的途径。一党制通常具有这种能力，这也许就是官僚君主政体寿终正寝后常被一党政体所取代的一个原因。一个军事统治者也能为改革而集中权力，然后又为团体参与而扩大权力。然而，他可以比君主有更大的回旋余地去组织政党、创建新型政治参与的组织结构（如巴基斯坦的基本民主派），并使自己能应付裕如地和立法机关及选举制度共存。现代化的君主是使其现代化成为可能的那种制度的奴隶。他的政策需要政治参与的扩大，但他的制度却不允许这样。在第一阶段，现代化的成功有赖于加强这一传统制度的权力，而现代化的进程则逐渐削弱了传统制度的正统性。
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另外，君主政体不能适应扩大了的政治参与的需要，最终也就限制了君主社会改革创新的能力。君主的效力有赖于他的正统性，而正统性的下降则有损于他的效力。改革的成功削弱了君主创制政策的动力，增强了他对于维护君主制度的关切，日益现代化的社会和产生现代社会的传统政体二者之间就产生了差距；传统政体能够改造社会，却不能够改造自己。君主政体之父最终被其现代化之子所吞噬。
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权力高度集中的传统政体，具备政策革新能力，权力分散的传统政体则不具备这种能力，于是二者在能否令人满意地扩大参与方面就迥然不同，许多社会演进的历史为此提供了例证。在西方世界，如我们已经看到的，权力的集中和现代化改革先发生在欧洲大陆，然后发生在英国，最后才发生在美国。[23] 在18世纪，法国的集权专制制度被看作是改革和进步的载体。只有诸如孟德斯鸠这样的保守派才能够在一般人认为是腐败的、混乱的、分裂的和落后的英国政治体制中看到优越之处。然而，在传统势力支持下的权力集中也阻碍着政治参与的扩大，而那些权力仍然分散的政体则更能将新崛起的社会阶级吸收进政治体制之中。也正因为如此，美国权力的集中程度甚至还不如英国，而政治参与的扩大却进行得较为迅速和顺利。故此，那些在17世纪和18世纪政治上不太现代化的政体到19世纪，则成为政治上更为现代化的政体了。
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中国和日本在政治演化过程中也存在着类似的区别。在19世纪中叶，权威和权力在中国远比在日本集中得多。中国是个官僚政治帝国，而日本实质上仍是封建的。日本社会等级分明，社会流动几乎不可能；中国社会则比较开放，允许个人在社会和官僚的阶梯上上下流动。用赖肖尔（Reischauer）的话来说，在日本，世袭是“权威的基本来源”，而在中国，世袭所起的作用要小得多，在官僚政体内仕途升迁基于严密的科举制度。[24] 正如洛克伍德（Lockwood）所指出的，在1850年，设使一个外人被问道，中日两国未来的发展潜力孰大孰小，他会“毫不犹豫地把宝押在中国身上”。在政治上，
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日本的封建传统把政治权力保留在一个有自我意识的武士阶级手中，（其）对没有自由的人民的传统的统治手段和习惯是否有利于现代化，至少是大可怀疑的……比较起来，在亚洲民族之中，只有中国给现代世界带来了平均主义的传统，个人自由和社会流动的传统，私有财富自由买卖的传统，今世的实用主义和唯物主义传统，庶民有权反抗的人道主义政治理想的传统，以及学而优则仕的传统。[25]
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然而，就是这样一个使得德川时代的日本与清代中国相比显得如此落后的封建体制，却为政治参与的扩大，为将传统的宗族和“新生商业集团一起融入政治体制之中，提供了社会基础。在日本，由于封建的政治制度，产生领导者的基础甚广，不仅能在265个‘自治的’家族中产生领导人，甚至也能在具有不同社会功能的其他各种社会集团中产生领导人。如果日本社会的一个地区或部门不足以应付由西方压力造成的危机，另一个就能应付这种危机。事实正是如此”[26] 。在封建主义的象征性终结（1868年）和第一个现代政党的建立（1881年）之间的间隔十分短暂，因而后者得以在前者的废墟之上建立起来。这样，在日本，政治参与的扩大和制度化与现代化的政策创制是同时并行的。而在中国，儒家的价值观念延误了政治精英投身改革事业。而且，一旦政治精英转向改革，权威的集中又妨碍了和平地对现代化所造就的社会团体进行同化。
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非洲的政治发展模式似乎与欧洲和亚洲并没有什么重大的差异。例如，卢安达和乌隆迪[27] 是两个大小相仿，地理位置相似，经济制度类似和种族构成——约有85％的巴胡图（Bahutu）部落成员以及约占15％的构成政治及经济精英的瓦图西（Watutsi）武士——也差不多的传统社会。两个王国之间的主要区别在于权力分配和社会结构灵活性二者上的差异。卢安达的国王“是一个专制君主，他通过一个高度集权的组织来进行统治，这就大体上使他能有效地控制拥有军事实力的封建领主”。但在乌隆迪，国王与王室宗族或巴干瓦（Baganwa ）分享权力，王族成员“通过世袭权成为乌隆迪的统治阶级”。在卢安达，国王可以把土地授予王室家族成员，但他们“没有特别的权利或权力”。然而，乌隆迪的王室家族成员则可以委任他们自己的部下“带领他们的私人军队并经营他们的土地”。靠这些私人军队以典型的封建方式来对付国王，并不是稀罕事。因此，尽管乌隆迪的国王在理论上是专制独裁的，但在实际上他只是“一个权力分散的国家内平等同僚中的首席而已”。王室联姻和王位继承制度在卢安达有助于“巩固王权”，但在乌隆迪却起着“削弱王权”的作用。卢安达连绵不断的对外战争也能使国王“通过增加王室财富，从而将新的土地、牛群和其他物资置于自己的控制之下，用于分配给有战功的封邑，从而使王权得到巩固”。[28] 而相反，乌隆迪的王公之间的内战则有助于削弱王权。
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