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如果用其他标准来衡量土地改革的利弊得失，可能就不如此一目了然了。土地改革，特别是革命所带来的土地改革，其眼前后果通常是农业生产力和产量的降低。但从长远来看，则生产力和产量都会趋于增长。在1953年玻利维亚土改后，分得土地的农民显然不愿意生产比自己所能消费的更多的食品，农产品数量严重下降，直到1960年代农业产量才再次回升。墨西哥农业生产力在革命后最初的年代里也下降了，但后来又回升；而到了20世纪40年代，墨西哥的农业增长率则跃居拉丁美洲之首。
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土地改革使自耕农在有效地使用其土地方面有直接经济利益可图，因而农业生产力和产量都趋于提高。从经济的角度来论证土改，这当然是顺理成章的。但是无疑土改本身并不一定会产生经济利益。尚需采取当其他各种类型的农村改革配套措施，使土地的使用效益提高，土改的经济实惠才会到手。只要一个国家的大部分人口以务农为生，那么，工业的增长显然就基本上反映着该国人口消费工业产品的能力。由于土地改革创造了一个小私有者阶级并由此提高了农村地区的中等收入水平，因此就有人说，土改扩大了国内市场，从而为工业发展提供了更大的刺激。但另一方面也可以说，由于土地改革降低了农业单位的平均面积，它也就会减少农业上大规模经营的效率，因此就束缚了总体经济的增长。
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在某种程度上，土地改革既对社会福利和政治稳定有好处，也可能对经济发展做出贡献。但正像现代化其他方面的情况一样，土地改革获得的这些目标也是会相互发生冲突的。例如在埃及，1952年土地改革的目标是在农村实现根本性的社会改革，并使土改“成为推翻旧统治阶级的杠杆”。土改之后的几年里，农村老百姓的生活是改善了，农业生产指数也从1951年的105（以1935—1939年为100）增长到1958年的131。但做到这一步，其他的社会目标却付出了代价。土改“演变为实现五年计划的一种方便的工具；但在此过程中，原来想把国民收入大幅度拉平的想法，已化为泡影。改革的初衷已被对效率的追求所埋葬”。尽管改革获得了技术性的成功，但是“由于再分配给农民带来的好处并不大，加之地主仍在钻田租管制法规的空子，农民只好干瞪眼，因此百姓都感到心灰意冷”[44] 。为了重振革命精神并恢复土地改革的社会目标，1961年又通过了一项新法律，进一步限制地主得以保留的土地面积，并重申对原有法律中的其他条款从严执行。纳赛尔宣称此项法律的目标是为了彻底镇压封建主义，而且，该项法律也是纳赛尔政权当时大幅度向左转的内容之一。五年以后，即1966年，又掀起了对“封建主义分子”的大张挞伐，要求更加严厉地执行这项法律。埃及的这种经验说明，只要把土地改革交给官僚机器去办理，那么经济和技术性的目标一般总是压倒政治和社会目标。为了使后者始终保持势头，政治领袖就必须一再地通过政治运动给改革重新注入活力。
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变化社会中的政治秩序 土地改革的政治
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土地的占有方式，在国与国之间，地区与地区之间，显然大不一样。大体上来说，拉丁美洲的情况是，数量相对很少的大庄园占据了大部分耕地，而大量的小农主则仅占有可耕地的一小部分。无论是大庄园还是小农的土地，通常都耕作不善。亚洲的土地占有通常没有拉丁美洲那样集中，但是租佃、遥领地产和高密度人口这些情况则是更为普遍的。在近东，有些国家（如伊拉克、伊朗）常以土地集中见著，而另一些国家则以高比例的佃农为特征。除赤道非洲之外，在许多处于现代化之中的国家里，会引起农民骚动的这种或那种形式的客观条件是普遍存在的。就像情况可能出现的那样，如果现代化势将在某个时候使农民意识到这些条件已达不可忍受的地步，那么，革命或是土改，对于许多国家来说就是一种很现实的非此即彼的抉择。
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表6.2的资料显示了在不同国家（地区）中土地改革在政治上的迫切性。横轴大致给出了农业对一国（地区） 国民经济的重要性；纵轴依次标出各个国家 （地区） 土地分配的不平等程度，这些数据取自各个不同的国家 （地区） ，在时间上不相吻合；有时一个国家 （地区） 列出两个不同年代的数据。在表中大多数国家 （地区） 名字的下面是土地租佃率及其年份。
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表6.2 农村骚动的易发性
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资料来源：Bruce M. Russett et al，World Handbook of Political and Social Indicators，New Haven，Yale University Press，1964，Tables 50，69，70；Hung-chao Tai，“Land Reform in Developing Countries：Tenure Defects and Political Response”，Unpublished Paper，Harvard University，Center for International Affairs，1967。
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*基尼指数，括号中为年份。
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**租地农户占全部农户的百分比，括号中为年份。
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从这些数据中似乎可以看出，在四种类型的国家中，土地改革并不是一个迫切问题。首先是在那些经济高度发展的国家里，农业的地位无足轻重，即便土地占有状况非常不平均，它也不会给社会平等和政治稳定带来重大问题。实际上，表6.2凡排在左边一列的国家，都属于这种情况。甚至像阿根廷那样土地占有极不平均而且租佃率也很高的国家，由于其农业从业人员不到全部劳动大军的30％，土地问题也就不那么重要。同样，土地占有不平均和租佃率很高二者兼存于意大利，但那儿的问题主要集中在南部，而且政府已经采取了相当有效的措施来对付它。在这类国家中，土地改革只是政治中的次要问题。
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第二种类型是那种早就有了或赢得了相当平均的土地占有形式的国家。许多G组和J组的西欧国家多属此类或上述第一类的范畴之内，这些国家的农业在经济生活中无关宏旨。尽管没有现成的精确而可比的数据，但至少某些未列入表内的处于现代化之中的国家也能跻身于这一行列，也许像塞浦路斯、黎巴嫩、土耳其、泰国、印度尼西亚就属此列。
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第三类包括那些大部分地处赤道非洲的国家。在这些国家里，传统的村社土地占有形式刚刚才开始让位给私人土地所有制。从某种意义上说，与那些传统村社土地占有制（如果曾经存在过的话）已经早为私有制所代替、土地后来又集中到较少数人手中的其他某些处于现代化之中的国家相比，这类国家落后了整整一个历史阶段。若能把握土地从村社占有制演变为个人所有制过程的性质，这些非洲国家未尝不可避免如今使那么多处于现代化之中的国家吃尽了苦头的土地占有不平均的问题。
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第四类国家包括那些近期通过革命或其他途径已经进行过有效而彻底改革的国家，其土地改革现在实不构成突出问题。所有实行集体化农业的共产党国家都在此列，包括波兰和南斯拉夫这两个实现了高度平均的个人土地占有制形式的国家。在非共产党国家和地区中，日本和中国台湾的战后改革至少暂时解决了土地这个重大的政治课题。墨西哥和玻利维亚也在某种程度上通过革命而获得同样的果实，尽管墨西哥村社缺乏效率的问题和土地重新集中化的趋势仍使该国感到头痛。
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在其余的处于现代化之中的国家中，土地改革都是政治上极为突出的问题。可以预料，在C组7个土地占有极不平均而农业劳动大军又相当庞大的国家中，土地改革问题将会成为最关键的一步棋。在1950年，玻利维亚的土地占有不平均状况，如用基尼指数来衡量，可能在世界上是最严重的，土地租佃率也很高，1952年该国旋即发生了农村革命。伊拉克在1958年也存在着很高的土地占有不平等状况，同年，一个倾向于现代化的军人集团就推翻了旧政权并着手实行土改计划。在萨尔瓦多和秘鲁也存在着类似的土地占有不平等，改革派政府在美国支持下分别于1961年和1964年大力推行土地改革。危地马拉和巴西政府也曾分别在1954年和1964年试图推行重大的土改运动，只是后来被军事叛乱推倒了。在埃及，纳赛尔改革使该国的基尼指数从1952年的0.81下降到1964年的0.67。上述7个国家中，除玻利维亚之外，土地改革在20世纪60年代中期一直是一个重大问题。
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在B组和F组国家以及那些30％以上的劳动力从事农业生产和20％以上的农户靠租地耕作的国家和地区（即多米尼加共和国、古巴、中国台湾、菲律宾、南越、印度等），土改迫切性的情况也大致相当。很有意义的是，其中的两个——古巴和中国台湾——已经实行了重大的改革。中国台湾的不平均指数已从1930年的0.65下降到1960年的0.46。剩下的20个土地占有极不平均或租佃率很高或二者兼而有之的国家和地区（B组、C组、和F组三种中除去玻利维亚，另加多米尼加共和国、西班牙、菲律宾、南越和印度），照理都应属于土改对政治极关要害的国家。这里还应该加上像摩洛哥、叙利亚、埃塞俄比亚这样的国家，虽然这些国家的土地占有状况没有精确数据可查，但其高度不平均状态为人周知，或者其土地改革已经成为政治上的重大问题。在所有这些国家中，政治上的长治久安很可能就要依赖其政府实行土地改革的能力了。
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那么，在怎样的条件下土地改革才能行得通呢？像其他改革一样，土地占有状况的改革也需要政治体系内部权力的集中和扩大。更具体地说，这首先需要把权力集中在一个立志改革的新兴社会精英集团的手中；其次还需要动员农民有组织地参与改革的实施。分析土地改革过程的学者有时试图把“自上而下的改革”和“自下而上的改革”区别开来。实际上，成功的土地改革是需要上下两头夹攻的。革命实现的土地改革之所以有效，很明显是由于它兼有这双重因素，即革命上层集团手中权力的迅速集中和农民抢占土地并自己组织起全国性的农民联盟；而新的统治集团则颁布了一项土地改革法，对农民的这种权利加以确认，并建立起推行改革所必需的行政机构。
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设使传统社会的精英分子是地主集团，那么自上而下的改革的创意就必须来自某个新兴的精英集团，该集团必须能够取代政治体制中的土地利益集团，并能攫取足够的权力，以保证在多数地主阶级分子反对的情况下，仍可顺利地推行土地改革。土地改革本身的固有性质使它带有某种没收财产的成分。
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至少没收的方式，可能是国家干脆无偿地剥夺私人土地，一如革命时发生的情形那样；也可能是国家按私人土地报税时登记的估价来收购土地，这种价格当然远低于正常市场价格；抑或以公债券成其他延期偿付手段来收购土地，但随着通货膨胀和发行公债的政府的动荡，此种偿付价值自然大大地打了折扣。在这方面，仅有的例外是委内瑞拉和伊朗这两个得天独厚的国家，它们没有使用这种办法去全部或部分地剥夺私人土地，因为它们可以用自己的石油岁入慷慨地给地主以补偿，实现了名副其实的“石油换来的土改”。除此少数例外，土地改革即意味着用强力把财产从一部分人的手中夺过来，交到另一部分人手中，如此而已。正是土地改革的这一特征，使它成为对处于现代化之中的国家的政府来说可谓意义最为深远同时也是最困难的改革。
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地主在多大程度上会情愿在土地改革中失去自己的财产，这完全要看具体情况的紧迫性。如果不土改他们反而会在一场行将发生的革命中完全被剥夺，他们就会选择认从土改。另一方面，政府实行土地改革的能力很可能与土地集中化的程度成正比。假如土地高度集中，那么就可以从少数富豪手中没收足够的土地来进行再分配，而这些富豪也经受得起丢失自己的土地。反之，如果需要剥夺人数多得多的中等地主阶级或富农阶级的话，那么，政府所面对的困难就将大得多了。
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