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在任何一个政治体制当中，要通过有效的土地改革法令都需要有某种别的精英集团与土地寡头集团决裂并支持这种立法。在独裁制国家中，必须有一位君主，一个独裁者，或者一届军政府站出来倡导土改。在政党力量强大的民主国家，扮演这个角色的可以是主政党的领导。假如没有立志土改的强大政党，通过这样的立法通常就需要富有者阶级产生分裂，需要工业家、商人及“进步”地主对土地改革的支持。例如菲律宾1963年土地改革法所以能获得通过，就是由于工业集团和中产阶级的支持，他们将这项立法视为经济发展总体计划中的一个必要环节。马卡帕加尔（Macapagal）总统在制定这项旨在消灭租佃制的法案时，其呼吁集中在它对经济发展的贡献上而不在它对社会正义的增进方面。法案在议会中仍然遇到顽强抵抗，然而最后总算是通过了。曾有人指出：“议会对改变土地占有方式的抵抗会随着新的工业集团开始与土地集团分享权力而削弱。”[55]
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在拉丁美洲也呈现出类似的情况。以工业家和“进步的农庄所有者和经营者”为一方、以“半封建”地主为另一方之间的歧见使得哥伦比亚1961年土地改革法得以顺利通过；在秘鲁，类似的态势也有助于1964年土地改革法的通过。巴西圣保罗州1961年农村改造法的通过部分地是由于“城市新的中上层阶级现在能够对土地政策施加强大影响了”[56] 。看来，如果没有强大的政治组织能够排除地主集团的反对而强行通过土改立法，那么工商界领袖就可能携起手来争取土地改革立法的批准。
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穆斯塔法·基马尔曾说过：“开创任何一项事业，皆需自上而下，而非自下而上。”许多研究土地改革的学者都持相反的论点，他们认为只有农民的积极行动和要求才能使改革得以发动起来。但实际上，就土改的发动来说，这两种极端立场看来都失之偏颇。政府领导或农民群众都可能发起土改。只要尚未酿成革命，农村骚动和暴力行为以及能够步调一致地向政府提出有力要求的农民组织的建立，这些因素通常都能加速土改立法的形成。20世纪40年代末和50年代初的胡克巴拉哈普叛乱就曾使得1955年菲律宾土地改革法成为可能；库斯科地区农民夺地行动和农民组织力量的增长有助于秘鲁1964年土地改革法的通过；50年代末委内瑞拉的土地侵占事件也促进了1960年土地改革法的通过；30年代通过的哥伦比亚农村改革法，像革命政府的典型做法一样，主要是为了使早已发生的农民强占土地行动合法化；1961年智利和巴西全国性农民组织的成立则正好给这两国政府中主张改革的分子提供了推动力。
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另一方面，土地改革并非都是由下层的推动才搞起来的。大多数国家的佃农和无地农民都缺乏技能和组织，无法构成一支有效的政治力量。他们善于利用政府的弱点，试图将土地占为己有，而不知利用政府的力量，劝说政治领导人为他们的利益去行使政府权力。即使在菲律宾那样的国家，贫穷的农民和佃农在20世纪60年代初也缺乏有效的组织，在争取通过1963年土地改革法的斗争中几乎没有起到什么作用。因此在许多情况下，上层精英分子可能由于预见到农民未来的要求而在他们尚未直接想出这种要求之前就主动着手处理土地改革问题。60年代初，哥伦比亚那个“会从改革法律中得到最大实惠的集团——哥伦比亚的小佃农、交谷佃农、小庄园主和无地劳动者——对该法的通过，仅仅起了很小的间接作用”。侵占土地的事确实发生过，但相对来说规模很小。在委内瑞拉，若无贝当古在理论上的承诺和政治上的领导，该国发生的轻微土地侵占也将得而复失。在伊朗并没有发生任何农民的暴力事件和违法行为。像在哥伦比亚一样，推行改革的伊朗领袖们更为关心的是将来可能发生的重大暴力行为而不是过去实际发生过的微小的暴力事件。一位哥伦比亚议员大声疾呼：“我并不想成为末日的预言者，但如果下一届议会不能制定出一项土地改革法，那么革命就将不可避免。”阿米尼首相警告伊朗的地主精英集团说：“要么分掉你们的土地，要么面对革命或死亡。”[57]
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尼尔（Neale）曾指出：“并不是土地改革把农民造就成新人，而是新人造就土地改革。”[58] 如果没发生革命，新人通常并非来自农民阶级。但不管它是怎么开始的，土地改革的成效却总是依靠农民积极的和最终有组织的参与。土地改革的发动并不一定需要动员农民，但改革要想成功却必定要把农民动员并组织起来。改革法令只有当那些致力于执行它们的组织变得制度化之时才会有效。如果要使土地改革成为现实，在政府和农民之间有两种组织联系是必不可少的。
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首先在几乎所有的情况下，政府都必须建立起一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事。在大多数土地改革已属生命攸关的问题的国家里，农业部都是一个软弱而无生气的衙门，它对现代化和改革几乎无动于衷，且常常是农业既得利益集团的忠实奴仆。冷漠的官僚机构足以使改革化为乌有。例如，一项调查报告把印度几个地区土地改革的失败归结为两个原因：“一是法律本身不完善，二是邦、地区以及乡村各级政府官吏的消极态度。除阿里格尔以外，没有一个地方不是对已颁布的土地改革法令采取敷衍了事态度的。”[59] 因此，几乎所有成功的土地改革，都需要建立起专司其事的机构。凡是在没有设置这种机构的地方，比方印度大体上就是这样，改革就会毫无效果。此外，通常还需要动员官僚机构中的大批人员到农村去具体办理改革。日本在土地改革中曾动员了40万人协助工作，以便购买并转交200万公顷土地，并重写400万份土地契约。中国台湾的土地改革抽调了大约33000名行政人员来帮忙。菲律宾和伊朗则动用军队来协助土改的开展。[60] 而印度在20世纪60年代初却只有约6000名专职工作人员参与土地改革。
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土地改革所需要的第二种组织便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。特别是在民主国家，土地改革法令的通过，可能是出于对公众舆论的顺从，或者因为有意识形态方面的承诺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令往往只是官样文章。在印度曾有人指出：“农村发展失败的病根就是不能采用行政管理的手段。农村发展只有通过组织起来才能实现。文职人员可以胜任行政管理，但农村发展乃一次政治任务，使用行政管理手段是无济于事的。”[61] 农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证土地改革具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心。在这里，我们再一次看到，德·托克维尔关于社交艺术的科学论断给农村政治提供了一种新的政治力量来源，此种新的来源足以和一直是地主阶级主要力量来源的社会地位，经济财富和高等教育等因素相抗衡。
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因此，建立农民协会是一种政治行动，而最经常、最有效地采取这种行动的又是政党，因为它需要通过农民组织的机制来取得农民的支持，并使农民与党牢牢地捆在一起。在处于现代化之中的国家，几乎每一个强大的政党都与某一个农民组织保持着密切的联系。这种组织当然能给党的领袖们效劳，但同样也能给农民效劳。
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不论农民获得什么样的权力，它总是渐渐地趋于向中央政府施加保守的影响，因为作为小私有者，农民把私有财产看得极重。但是，就农村群众权力增长来说，最重要的现象还是伴随着农村改革而产生的农民辛迪加组织。这些利益集团的建立很可能被证明为许多土地改革运动的最重要的结果。[62]
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质言之，改革只有在组织起来之时才能实现。农民组织是一项政治行动。有效的农民组织要由有效的政党来建立。
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[1] Albert O. Hirschman，Journeys Toward Progress （New York，Twentieth Century Fund，1963），p. 267.
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[2] 见Charles E. Lindblom，“The Science of‘Muddling Through’”，Public Administration Review ，19（Spring 1959），79—88。
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[3] Dankwart A. Rustow，A World of Nations ，pp. 126—127. 关于基马尔推行改革的战略和策略，见Rustow，“The Army and the Founding of the Turkish Republic”，World Politics，Ⅱ （July 1959），545ff.；Bernard Lewis，The Emergence of Modern Turkey （London，Oxford University Press，1961），p. 254；Richard D. Robinson，The First Turkish Republic （Combridge，Harvard University Press，1963），65—66、69、80—81；Lord Kinross，Ataturk （New York，William Morrow，1965），p. 430。
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[4] Mustapha Kemal，A Speech Delivered by Ghazi Mustaplia Kemal，President of the Turkish Republic，October 1927（Leipzig，K.F. Koehler，1929），p. 119.
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[5] 转引自Lewis，p. 257。
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[6] Peter F. Sugar，“Economic and Political Modernization：Turkey，”in Robert E. Ward and Dankwart A. Rustow，eds.，Political Modernization in Japan and Turkey （Princeton，Princeton University Press，1964），p. 174；Z.Y. Hershlag，Turkey：An Economy in Transition （The Hague，Van Keulen，1958），Chaps. 11、14、15.
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[7] Kemal，p. 598.
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[8] 指基马尔。——译者注
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[9] Frederick W. Frey，“Political Development，Power and Communications，”in Pye，ed.，Communications and Political Development ，pp. 314—315.
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[10] Cardinal Richelieu，Political Testament （tr. H.B. Hill，Madison，University of Wisconsin Perss，1961），p. 75.
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[11] Kenneth Clark，“Desegregation：An Appraisal of the Evidence，”Journal of Social Issues 9 （1953），43，楷体为原文所有。另可见Ronald Lippitt et al.，The Dynamics of Planned Change （New York，Harcourt，Brace，1958），pp. 58—59。
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[12] Kinross，p. 431.
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[13] Guy Wint，“The 1958 Revolution in Pakistan，”St. Anthony’s Papers （No.8，1960），79.
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[14] Niccolo Machiavelli，The Prince and the Discourses （New York，The Modern Library，1940），pp. 21—22.
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[15] Frey，pp. 313—314，楷体为原文所有。
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