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在有些国家中，立法机关不是常设的，执行权属于单独一个人，而且他也参与立法。在这种情况下，那个人基本上可以被称为至高无上的权力者。这并不是因为他本人握有一切最高的制定法律的权力，而是因为他握有最高的执行权，一切下级官员的权力全部或至少大部分都来自于他。而且，由于没有凌驾于他之上的立法机关，所以也就没有不经他同意而制定的法律，更不可能期望他同意受制于立法机关的其他部分。因此，从这个意义上说，他确实是至高无上的。
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但是，必须注意的是，人们对他宣誓效忠，并非因为他是最高的立法者，而是因为他是法律的最高执行者，这些法律是他和别人联合制定的。效忠的意思仅是依法服从，如果他自己违犯法律，就无权要求别人服从。而且，他之所以能够要求别人服从他，只因为他是被赋予了法律权力的公仆。正因如此，他应该被看做是国家的象征、化身或代表，依照国家的法律所表示的社会意志采取行动。所以，他并没有个人的意志、没有个人的权力，有的只是法律的意志、法律的权力。但是，当他不再作为这种代表，背离公共意志而凭他的私人意志行动时，他便降低了自己的地位，成为了一个没有法律权力、没有法律意志的个人，从而失去了要人服从的一切权利。因为政治社会成员除服从法律权力和意志而外，并无其他服从的义务。
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只要执行权不是属于同时参与立法的人，而归属任何其他人，那它就必然受立法机关的统属，并对立法机关负责，而且立法机关随时可以变更和撤换它。由此可见，握有最高执行权并不能免于隶属别人，而只有当最高执行权归属于参与立法的人时，情况有所不同。如果握有最高执行权的人参与立法，则除他所参加和同意的立法机关以外，他并不从属于其他更高的立法机关并对之负责。所以，只有他自己认为适当时他才从属于别人，但是可以断定，这种情况几乎不会出现。至于一个国家的其他辅助性和从属性的权力，我们不必谈及，因为它们因各国习惯和组织的不同而互有差别，要把它们一一细述是不可能的。
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常设立法机关是不必要的，也是不方便的，因为并不需要经常制定新的法律。然而，常设执行机关却是绝对必要的，因为执行已经被制定出来的法律是经常需要的。当立法机关把执行法律的权力交给执法者后，仍有权在他们认为必要时收回执行权，并对任何违法的执行进行处罚。对外权和立法权的关系也是如此，它和执行权同是辅助和隶属于立法权的。而立法权，正如前述，在一个有组织体系的国家中，是最高的权力。在这种情况下，立法机关还应当由多人组成。如果它是单独一个人，它就不得不经常存在，因而它作为最高权力，自然就同时拥有立法权和最高执行权。由多人组成的立法机关，可以根据最初的组织法所规定的时间，或者他们认为合适的时间，举行集会，行使他们的立法权。
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三 统属关系在实践中的变通
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如果立法机关或它的任何分支机构是由人民选出的代表组成，并且代表都有一定的任期，任期结束后就恢复普通公民地位，未经重新当选就不得再享有立法权，那么，这种选举权也必须由人民在指定时间或当他们被召集参加选举立法机关时行使。在后一种情况下，召集立法机关的权力通常属于执行机关，在时间上受到下列两项中的任意一项限制：一是在立法机关按照最初的组织法的规定而定期集会和行使职权的情况下，执行权只是从行政上发出指令，要求依照规定的形式进行选举和集会；二是根据实际情况或公众的要求需要修改旧法律或制定新法律，或有必要预防或消除影响和威胁人民生活安全的任何障碍时，由执行权审慎决定通过举行新的选举来召集他们。
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可能有人会这样问：执行权掌握着国家的力量，如果它利用这种力量来阻碍立法机关根据最初的组织法或公众的要求进行集会和行使职权，那该怎么办呢？我的回答是：滥用职权并违反对他的委托而施强力于人民，就是与人民为敌。一旦出现那种情况，人民有权恢复立法机关，使它重新行使权力。因为，人民设置一个立法机关，其目的就在于使它在一定的时间或在有需要时行使制定法律的权力。立法权是关系到人民生命安全和生活保障的重大权力，如果有人用强力来阻止立法机关行使这一权力，人民便有权用强力来消灭他。在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的有效纠正办法，就是用强力对付强力。滥用强力，往往使滥用者处于战争状态，成为一个侵略者，因而人民必须用对待侵略者的手段来对待他。
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召集和解散立法机关的权力虽然属于执行机关，但是，这并不能使执行机关高于立法机关。赋予执行机关这种权力，只是由于人类事务变幻无常，不能适用一成不变的规定。因为，政府的创始人再有远见，也不可能完全预料到未来的事件，不可能为未来长时期内的立法机关集会期限预先作出安排，且完全适合于未来国家的一切急需。而对于这种缺陷的最好的补救办法，就是把这事委托给一个长期在位的、负责照管公众福利的人，由他来审慎地作出决定。
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立法机关的频繁集会和不必要的漫长会期，不但对人民是一个负担，而且有时会使人民处于一种更危险的境地。然而，情况的急剧变化又需要他们的及时帮助，延期召集会议就可能使人民遭到指挥。如果有时立法机关的任务很重，而会议的时间又太短的话，他们就难以完成立法工作，从而使公众失去只有依靠他们深思熟虑才能得到的好处。因此，在立法机关休会期间，为了避免人们时时刻刻可能遭受到的各种各样突发事件的危险，除了把这事委托给一些经常在职和熟悉国家情况的人们来审慎地作出决定，还有什么更好的办法呢？这事如果不授权给一个执行法律的人，还能授权给谁呢？所以，假如原来的组织法没有规定立法机关召集会议的时间和开会期限，那么这事就自然落在执行机关的身上。但这并不是一种随心所欲的专断权力，而是必须对委托负责，依据时事的变迁，为公众的利益行使这一权力。立法机关的会议，到底是有固定的召开时间好，还是授权君主随时召集好，或者是两者混用好，我不想在这里加以探讨。我只想指出，即使执行机关拥有召集和解散立法机关会议的特权，但是它并不因此就高于立法机关。
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世间的万物总是不断变化的，没有一件事物能长期处在同一状态中。人民、财富、贸易、权力等状况也都在不断变化着。繁荣的大都市可能没落衰败，变为被人忽视的穷乡僻壤，而原先人迹罕至的地方，也可能发展成为富庶的、居民众多的发达地区。然而，事物的发展变化往往是不均衡的。某些习惯和权利可能早已失去存在的理由，但却往往由于私人的利害关系而被保存下来。例如，在有些政府中，立法机关的一部分是由人民选出的代表组成的，天长日久，这种代表的分配就变得很不平均，与当初分配代表的理由很不相称。当我们看到如下情景时就会明白，沿袭业已失去存在理由的习惯，将会造成多么大的谬误：一些早已衰败的城市，徒有城市的名称，所剩下的房屋只不过是几个羊栏，所剩下的居民只不过是几个牧羊人，但是，它们却能同其他兴旺发达的郡一样，选举同样多的议会代表。国外的人看到这种情况定会为之瞠目结舌，国内的人也都承认这是必须纠正的。但是大多数人认为难以找到纠正的办法，因为立法机关的组织法是政治社会形成之初的最高法令，先于社会中的一切明文法而存在，并完全依赖于人民，所以，任何下级权力都无权更改它。因此，立法机关一经组成，只要政府还继续存在，人民在上述的这种政府中就不享有采取行动的权力，这种障碍被认为是无法克服的。
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人民的福利是最高的法律。这的确是公正的和根本的准则，谁真诚地遵守它，谁就不会犯严重的错误。为此，有权召集立法机关开会的执行机关，应遵照代表分配的真正比例而不是它的形式，根据真正的理性而不是根据旧有的习惯，来分配各地参加议会的代表名额，这种名额的比例取决于各个地方对公众的贡献大小。我们不能把执行机关的这种做法看做是建立了一个新的立法机关，实际上，它只是恢复了原有的真正的立法机关，纠正了由于天长日久而不知不觉地和不可避免地引起的不正常情况。因为，人民的利益和本意是需要有公平和平等的代表制，谁使它更接近于这一目的，谁便是政府的真正朋友和建立者，且一定会得到政治社会的同意和赞许。
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设立新的选区并据此分配新的代表的权力，是以这样一个假定为前提的：分配代表的规定迟早会发生变更，以前不享有推选代表权利的地方，后来可以享有推选代表的正当权利。根据同样的理由，以前享有推选代表权利的地方，后来也可以失去这种权利。使政府受到损害的，并不是可能因腐败或衰败引起的现状的改变，而是政府摧残或压迫人民的倾向，以及扶植一部分人或一个党派使之有别于其余的人民，形成特殊的和不平等的地位等做法。无论做什么事情，只要是采用公正和持久的方式，结果是对全社会和全体人民有益的，那些事总会被证明是正当的。无论什么时候，只要人民按照公正的和真正平等的办法来选举他们的代表，毫无疑问，那就充分体现了政治社会的意志。
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政府论 第十四章 论特权
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一 什么是特权
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所谓特权，就是当发生了不能预见的和不太确定的情况，导致制定的和不可变更的法律不能运用自如时，授予统治者为了谋取公众的福利而行使的一种自由裁处的权力。
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如同在一切有节制的君主国家和组织良好的政府中那样，在立法权和执行权分属于不同人的国家中，为了社会的福利，有些事情应当交由握有执行权的人来裁处。由于立法者不可能预见并用法律来规定一切有利于公民社会的事情，所以，在国内法没有作出规定的许多领域，拥有执行权的人根据一般的自然法，就享有利用自然法为社会谋福利的权利，一直持续到立法机关能够方便地集会来加以规定为止。还有许多事情，法律根本无法规定，只有把它们交给握有执行权的人自由裁量，由他们根据公众福利和利益的要求来处理。不仅如此，在某些情况下，甚至是法律自身也应该让位于执行权，或者说是让位于自然法和政府法的基本原则，即应当尽可能地保护社会的一切成员。因为世间常常会发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格和呆板地执行法律反会造成伤害。例如，邻居失火，不把某一个无辜者家的房屋拆掉，就无法阻止火势蔓延，就会造成更大的损失。同样，一个人做了一件值得嘉奖和宽恕的事，由于法律不加区别，那人反而受到法律的制裁。因此，统治者在许多情况下，应当有权减轻法律惩罚的严厉性，有权赦免某些罪犯。既然政府的目的是尽可能地保护所有的人，那么，只要能够证明没有伤害到他人，即使有罪的人也可以得到饶恕。
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这种没有法律规定作为依据，有时甚至是违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动权力，就被称为特权。在一些政府中，制定法律的权力不是常设的。立法机关即使是常设的，也会由于其人数过多，导致行动过于迟缓，无法满足执行所必需的快速要求。此外，对于一切与公众有关的偶然事故和紧急情况，都不可能预见，因而法律也不可能都加以规定。再加上，如果所制定的法律对于一切符合规定的情况或所有的人都严格执行，没有任何变通，那就将不可避免地造成损害。所以，对于法律没有作出规定的许多特殊事情，要留给执行机关以一定范围的自由去处理。
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二 特权的行使
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只要这种权力行使是为社会谋福利，并且符合政府的目的及其所受的委托，那它就是真正的特权，绝对不会受到质疑。换言之，显然凡是为人民谋福利以及把政府建立在它的真正基础之上的任何行为，都是而且永远是正当的特权。所以，当特权在相当程度上为了它本来的目的，即为了人民的福利而被行使，而不是明显地与这一目的相抵触时，人民就很少会或决不会在细节上吹毛求疵或斤斤较量，也不会对特权进行审查。当执行机关和人民之间对于某项权力是否属于特权发生分歧时，那就只要看行使这项权力的倾向究竟是有利还是有害于人民，便可很容易地决定这一问题。
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可以想见，在政府初创时期，国家在人数上与家族没有多大差别，在法律的数量上也与家族相差无几。那时，统治者就像人们的父亲一样，为了他们的幸福而看护他们，因此，政府的统治几乎全是凭特权进行的。制定少数的法律就够用了，剩下的事都交由统治者裁决和审慎处置。但是，当遇到昏庸的君主因一时过错或听信谗言，为了自己的私人目的而不是为了公共福利来行使这种权力的时候，人民就不得不以明文的法律，对可能给他们带来不利影响的特权加以限制。因此，当特权偏离为人民谋福利这一目的时，人民对特权进行明文限制就是非常必要的。
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由此可见，有些人所谓“人民以明文法限制特权就是对特权的侵犯”的说法，实际上是对政府的严重误解，荒谬至极。人民这样做并没有剥夺君主的任何应该拥有的权力，而只是宣告：人民先前不加限制地交给他或他的祖先的权力，是以人民的福利为目的，当他把这一权力用于别的方面时，就违背了人民委托的初衷。既然政府的目的是为人民谋福利，那么为了这个目的而进行的任何变革，都不能算是对任何人的侵犯，因为政府中的任何人都无权背离这个目的。而只有那些不利于或阻碍人民福利的变革才算是侵犯。那些持相反观点的人们似乎认为，君主的利益和人民的福利是截然不同的，且互相分离，君主不是为人民的福利而设的。实际上，这就是在君主专制政府中几乎所有的弊端和混乱的根源。如果真如他们所认为的那样，那么，受他统治的人民就不是一批为了他们相互间的福利而加入社会的理性动物；他们拥立君主统治他们，就不是为了保卫和促进这种福利。这样，他们也将被看做是一群处在主人统治下的低级动物，主人为了自己的快乐或利益而养活它们和使用它们。如果人类真是那么的缺乏理性和不明事理，居然以这种条件加入社会，那么特权就确实会像那些人所主张的，成为一种贻害人民的专断权力了。
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但是，我们不能设想，人作为一个理性的动物在享有自由时候，会为了戕害自己而让自己受制于另一个人。从这个意义上说，特权只是人民授权给一个统治者，让他在法律没有规定，有时甚至是违背法律的场合，按照他的自由裁量来为人民谋福利，而人民也默认他的这种做法。一个贤明的君主，如果他既不会忘记人民给他的委托，又关心人民的福利，那么，他拥有再多的特权，即造福人民的权力，也不会让人民觉得过分。反之，一个昏庸的君主，常常会千方百计地扩大自己的特权，并随心所欲地行使这种特权，从而牟取有别于公众福利的私人利益。这样一来，人民就不得不重申他们的权利，并限制昏君的特权。这种特权的行使，只要是为了促进人民的福利，人民本来是愿意默认的。
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只要读一下英国的历史，人们便会看到：越是贤明善良的君主享有的特权就越大。因为人民注意到，他们的行动的总体趋向是为公众谋福利，因而并不计较他们为达此目的而做出的一切没有法律根据的行动。当然，君主也只是人，是与他人一样生成的，也有人性的弱点，因而在行使特权时也难免会有过错，以致同这个目的稍有出入。但只要他的行动的总体趋向明显是关怀公众，而不是其他的话，公众也不会计较。既然人民有理由认为，应该鼓励君主在没有法律规定或与法律的明文相抵触的场合有所作为，他们就对君主所做的一切给予默认，并且无怨无悔地让他随意扩大他的特权。因为君主的行动是与一切法律的基础和目的，即公共福利相符的，所以人们断定，他在这里不会做危害他们法律的事情。
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