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法律的权威性，在“法律的实施”这个说法中，大概比法律的威严表达得更充分。法律所宣布或内含的法律的目的（最终理由），是一种受到我们尊重和信奉的崇高思想，并且政府也是为了这一目的而在首要任务和充当工具的意义上执行法律。但是，执行就是实施法律这种想法，却让我们感到害怕，并提醒我们制定法律的原因（充足理由）：消除恐惧，提供安全。后者采用法制化的非法手段，即报复或预先防范的措施——假如不是由警察来实施，它们便是非法的。它们往往是令人难忘的惩罚措施，以此表明法律的主要目的是惩罚。这种措施也允许甚至要求执行官亲自掌握一种权力，使最初的立法者能够让他那些不安分的臣民产生敬畏，对制定和执行自己的法律的人流露出畏惧，仿佛他是个愤怒的神癨。如果有人说执行官的尊严散发着专制政体的气息，这算不上夸大其词，因为它极大地扩张了工具性的执行行为。
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人们大可以谈论法律的统治不是人的统治，然而对于一个执行官来说，这可能是一种严重缺少依据的有关立法者尊严的断言。立法者可以热忱地相信，要想改变行为，通过一部法律足矣。可是仅仅表达智慧的法律，就像对聋子发出的祈祷一样。因为法律的统治所统治的是违法者，除非法律得到执行，不然它们便形同虚设。为使法律得到执行，必须给予执行官一部分、大部分甚至是全部立法者的尊严。从这种观点看，以人作为对象的法律的统治，也可以被归结为人的统治。
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所以，我们在承认执行官尊严的《美国宪法》中看到，负责切实执行法律，仅仅是为总统规定的职责之一，为了履行这些职责，他还被赋予不少权力。其中一些权力，从性质上说既不是执行权（否决立法），也不是从属的权力（陆海军总司令）。此外，他还被授予“执行权”，根据汉密尔顿的著名论点[9]，它有自身的特征，只受必要因素的约束，不是可以一一列举出来的权力；他宣誓忠于职守，但不是针对法律，而是针对他的官职。[10]可是对康德说来，执行官不仅被描述为一个小前提，还被描述为——以康德的正确的现实主义，这就像他理论上的极端主义一样常见——一个拥有与其他两种权力并列的权力的道德人。[11]我们看到，这个真实的、实际的和非正式的执行人，即使不是专制者，也远比假设性的、理论上的或正式的执行人强大得多。
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他的行动也更为迅捷，更有主子气象。在今天的政治科学中，“决策”一词被不加区别地用来指政府的一切行为或任何行为，它传递着这样的含义：所有决策都是相似的，它们都没有“执行”的特点。然而人们也同意，决策往往是相继做出的一系列决策，因此可以听到“立法过程”、“司法过程”和“行政过程”。但人们没有听说过“执行过程”。[12]在实际使用中，执行者的决策保留着一种决断的味道，似乎有别于一般的、日常工作中的和令人放心的普通“决策”过程。
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解释执行官的两个学派
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在讨论美国总统制的学术文献中，执行官的暧昧性显而易见。在致力于定义这个领域的两本著作中，理查德·纽斯塔特的《总统权力》一书阐述的是真实的、非正式的总统制，而爱德华·考文的《总统：职责与权力》讨论的是有限制的、正式的总统制。纽斯塔特把对此职务的两种观点定义为职员和领袖（clerkship and leadership），他显然倾向于后者——利用其创制权为自己创造强大地位的总统，他利用自己职位的正式权力，把自己从职员变为领袖。考文没有否认总统个人权力的现实，但是他对此发出叹息。所以，他没有像纽斯塔特那样分析执行权的实例，而是把它划分成各种权力、职能或角色，以这种方式对它加以定义和限制。[13]考文并不羞于表明，总统制的“字面理论”部分地可以从宪法制定者的意图中找到，而且长期存在于宪法性法律的案例中。[14]他的理解是法学的和规范性的，而不是现实主义的。尽管考文没有把总统贬低为职员，他却请求我们记住十八世纪约翰·唐宁在英国议会针对王权势力提出的办法，并据此加以修正：“总统的权力已经扩大，并且仍在扩大，应当予以减少。”[15]
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当然，在富兰克林·罗斯福和哈里·杜鲁门当政期间，考文的观点属于极少数，在随着约翰·肯尼迪而来的对总统制的歌颂声中，它几乎被人遗忘，只是在理查德·尼克松和罗纳德·里根当政时，它才又受到人们的青睐。[16]姑不论党派感情，我们当会看到，现实主义解释的学派，虽然具有长期占据主导地位的优势，却从未成功击败形式主义学派，正如形式主义学派也从未真正成功地定义执行权的现实一样。一个学派效力于正义，另一个学派效力于必然性；双方都效力于政治党派，他们在野时就高喊正义，当政时就大呼必然性。
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然而，如果细加考察，这两个学派自身都暴露出对方的一些东西。考文同意，宪法虽然是一份正式文献，却折射出两种执行权观念之间的非正式斗争，可以从两种角度来确认它们：软弱的执行权，它来自于立法机关代表人民的观点；强大的执行权，它来自于执行官是人民的化身的观点。[17]考文似乎偏向于前一种观点，但是对于这两种观点都有必要，他却从未发出过质疑。不保障执行权（尽管对它们有不同的定义）的统一性，就很难理解为何要通过一个人的身体的不可分割性，由一个人来代表人民。考文建议控制总统的权力，使它变得更守规矩、更少个人色彩，并且建议成立一个包括立法机构的领袖在内的内阁委员会，但并不取消一个人的执行权。既然一个人具有鲜明的个性是一个现实，正式授予他的权力的现实也只能如此。
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那么，总统权力的现实取决于形式吗？纽斯塔特的主要观点是，总统为了保障得到许诺的正式权力，必须具备并运用个人的能力；“字面理论”，即宪法的形式，向他承诺了这种正式权力，但并没有为它提供保障。纽斯塔特认为，总统从形式上说是个强大的执行人，但在现实中他或是强大，或是软弱，这依他的人格力量而定。然而，持这种观点，就会把宪法提供的获得强大力量的机会视为理所当然，因为是宪法（正如我们将在第九章看到的）赋予总统“在我们政治体系中的独特地位”，使他能够或是要求他“坐在他那个位置上”[18]——这是纽斯塔特从哈里·杜鲁门那儿借来的一个他所喜爱的说法，用来表示一个工作基础，而不是正式占有一个官职。纽斯塔特对“正式权力”和“实际势力”做了区分，这清楚地表明，在他看来正式权力并不是有实效的权力。正式权力是强迫的权力，而纽斯塔特的著作所信奉的命题是：强迫的权力本身没有价值。假如总统相信他能依靠这种权力，那么它肯定会变成有害的权力。在纽斯塔特看来，只有把正式权力理解为说服工作中的一个辅助因素，或“说服过程中的附带因素”，它才是有用的。[19]
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然而，是不是做出相反的假设，即劝说是强迫的辅助手段，才更加合理、更符合现实呢？虽然强迫的权力必须经常甚至总要辅之以说服，但是总统没有强制性权力，他的说服的权力也会被大大削弱。如果缺少引起畏惧的能力，对利益的理性诉求也会大打折扣。此外，就他必须说服（其重要性是得到公认的）而言，宪法不就是这样规定的么？由于宪法中划分和分享权力的特殊规定，说服（或讨价还价）是总统通常必须要做的事情，也是美国政治中的一种普遍现象。正如纽斯塔特所言，“命令权受到的限制，暗示着我们的政府的结构”；他把这种结构的源头追溯到宪法。最终必须被说服的人是谁呢？他们不就是那些掌握着宪法强制权的人么？因此，“实际势力”看来是以正式权力为基础。可是，纽斯塔特并不承认自己做出了重大让步，因为他稍后马上宣称，“权力的各种可能性不是来自[宪法的]字面理论”[20]。相应地，纽斯塔特把总统官职的潜在力量视为当然，它可以由最具忘我精神的人，借助于纽斯塔特本人的“字面理论”（literary theory），甚至不必借助于这种理论，而被激活。[21]一种潜在的教诲存在于宪法权力之中，它是政治家可以辨认出来的，或至少是可以呈示给政治家的。
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纽斯塔特除了把执行权的正式力量视为理所当然以外，还忽略了它的形式弱点，从而也忽视了它的暧昧性。我们的政府结构中包含的“对命令权的限制”也意味着，形式的限制实施着真正的限制，迫使总统去讨价还价而不是去命令。此外，虽然纽斯塔特坚信需要一个强大的执行官，他却没有注意到执行一词的字典定义，没有考虑到执行别人的意志这种谦虚的伪装——最强大的总统尤其需要的伪装。他把形式上的执行官等同于宪法中规定的总统职位，但是正如我们所知，后者包含的权力超出了单纯的正式执行权。大概是由于宪法的设计，总统必须争取他的领导权，他也可以做出充当职员的选择，这或是为了逃避责任，或是为了给他扩张权力提供伪装。
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纽斯塔特正确地强调了一个事实，即说服别人意味着使其相信有些事情符合他们的利益。但是，要想使说服获得成功，需要利用一种工具性的官职观，使人觉得总统本人不过是一种比他更重要、权位高于他的更强大力量的代表。因此，他不需要命令别人服从他的意志，只需恳求向他请愿的人对他必须做的事情给予同情。在政治科学中，“利益”这个概念掩盖着决断的行为，它是指某种需要服从的抽象而客观的、有别于意志或随意性的东西。我按照自己的利益而必须做的事情，使我不得不这样做，历来如此。这对你来说很糟糕，可你不是也能理解它吗？
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至于总统的个人权力，通过经纪人的委任状而不是直接付款，往往更容易获得。纽斯塔特清楚这一点，所以他说“说服变成了讨价还价”[22]，但是他没有说总统的形式弱点符合其个人权力的特点。人们不免纳闷，总统的个人权力到底是什么。纽斯塔特语焉不详，他没有说清楚，它是总统用来彰显自我的官职的权力，还是对私利的追求，他的官职的权力不过是这种追求的工具。在宪法规定的角色和马基雅维里式的自我扩张之间存在着模糊性，所以总统“在我们政治体系中的独特地位”无法确保他一心一意关心我们的整个政体。他有可能只在整体同他有利害关系的范围内服务于整体。这样一来，法治不就必然退化为得到执行官默许的执行的尊严吗？假如是这样的话，执行官就不仅是一个作为职员的领袖了，他更像一个用职员的幻象伪装起来的暴君。
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假如把纽斯塔特的理论推向极端，那么总统的个人权力只能根据每个总统的风格，如同写传记一般加以描述。[23]因此，纽斯塔特的著作表面上是对总统权力的研究，其实可以理解为一部艾森豪威尔总统的评传。纽斯塔特赞成艾森豪威尔总统的前任杜鲁门对他的批评，后者认为这位将军是个对政治一窍不通的自大狂。[24]较为晚近的一本书，弗雷德·格林斯坦的《耍手腕的总统》（1982），没有直接评估个人领导权的凶险潜力，这大概是因为他虽然有党派倾向，还是被赞扬艾森豪威尔总统个人技巧的证据说服了。[25]
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与纽斯塔特不同，格林斯坦认为，假如领导权表面上不像领导权，它往往更加有效：聪明的名望并非聪明本身。按格林斯坦的说法，艾森豪威尔有一种高超的技巧，他能够得到自己想要的东西，但让人觉得他并没有操纵结果。他事实上偷偷摸摸，却让人觉得他光明正大；他总在精打细算，却摆出一副只是交了好运的样子。为了做到这一点，艾森豪威尔利用其官职的形式规定，使自己看上去不偏不党。然而，是否也可以这样说呢：既然艾森豪威尔党派倾向的一般内容不可能总是藏而不露，他便利用其官职的非正式因素，达到这一官职在形式上假定能够达到的目的？公开的笑容掩盖着小动作，但是小动作也为公开的笑容创造条件。
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总之，格林斯坦为我们介绍了形式权力和真实权力之间的复杂关系，它不像形式理论和真实行为之间的关系那样简单。总统作为国家首脑的正式的、非党派的官职，能够通过掩盖党派手段服务于党派目的，所以形式权力能够变为真正的权力。但是，隐蔽的党派手段一定要用来服务于不必隐藏的目的，即能够公开宣布或主张的、使艾森豪威尔取得选举胜利的目的。如果这样来理解，则真实的权力和形式的权力是一致的。
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最近的另一本著作，即理查德·皮奥斯的《美国的总统制》，其优点在于很难把它列入形式主义/现实主义二分法中的任何一方。站在形式主义一方，皮奥斯要求为紧急状态下行使的特权制定更严格的标准，但他更像是在批准权力，而不是减少权力。他认为，紧急状态的出现次数超出正常范围，是因为总统的正式权力和非正式权力都太弱。[26]给予总统更多的正式权力，将减少对其非正式权力的需要。但是作为一个现实主义者，皮奥斯强烈感到宪法是总统的非形式权力的来源。皮奥斯断定，宪法明白无误地提到一些事务，但对另一些事务沉默不语。它对建立政府三个分支机构所做的说明，使它们能够在宪法制定者沉默不语的事情上有所作为。拥有庞大行政班子的总统，特别适合于填补这一空缺：“宪法没有言及之事，由总统宣布。”[27]因此，他的权力的现实没有得到宪法的描述，然而它取决于宪法中的描述。人们不能像纽斯塔特那样，划分出正式权力和实际势力。为了准确描述总统的实际势力，必须考虑宪法的“字面理论”。[28]此外，皮奥斯还注意到，宪法中的正式官职不仅一直被用来服务于党派，而且还制造党派——“总统派”和“国会派”。按孟德斯鸠的预见，他们在维护自己所喜欢的官职时，在一定程度上摆脱了另一些党派考虑。[29]
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宪法的制定者是否在宪法中故意用沉默不语来补充其公开的规定，皮奥斯的著作没有做出清楚的说明。他写道：“宪法制定者是杰出的政治家，同时他们也是谨慎的起草人。”[30]皮奥斯并不想冒失地说：由于宪法的制定者都是杰出的政治家，所以他们也是审慎的起草人。因此我们一直搞不清楚，执行权的暧昧性是不是宪法设计的产物。然而，通过皮奥斯本人的“总统权力理论”[31]，我们可以部分地明白，如何能够自觉地筹划这种暧昧性。
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后来又出现了一种更有心理学意味的理论，它涉及对总统人格的揭示。在这种理论中，被假定为关键因素的是个人的人格，而不是总统的政治处境或他的宪法官职的要求。因此人们不免预期，执行官的更具有个性色彩的、令人担心的一面将得到强调，而法律的特点将受到贬抑。这种预期既没有完全落空，也没有完全得到满足。在这种理论中，人格被划分为各种人格，并且根据宪法制定者划定官职的形式主义，把它们定义为多种类型或角色。詹姆斯·巴伯在其颇有影响的《总统性格》一书中[32]，区分出“主动—肯定”（active-positive）型人格，这是更为可取的总统类型，他在从事自己的工作时，摆脱了为权力而权力的强制性欲望。这种人格有着非常幸运的素质：根据定义，他是积极主动的，从而避免了巴伯所谓“消极—肯定”（passive-positive）型执行官的卑贱服从，也避免了“消极—否定”（passive-negative）型的安守本分。但是，既然他具有肯定精神，他也避免了“主动—否定”（active-negative）型的执行官因其愚蠢的英雄主义和华而不实的朝气蓬勃而产生的暴力嗜好。最后，“主动—肯定”型执行官得到巴伯的认可甚至鼓励，他纵情于自己对戏谑玩笑的爱好，他相信政治就是游戏。[33]
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这种性格及其学术创造者的阳光明媚的民主乐观主义是颇为引人瞩目的。与他的人格比制度更重要这一前提相反，巴伯表面上承认，现代执行官既不能消极，也不能软弱无力。他相应地暗示说，软弱无力的执行者是强制性立法者的奴隶，他温顺地执行他们通过的法律，因而是通过效命于强者而变得强大。对巴伯来说，现代执行官必须更加强大。富兰克林·罗斯福无论如何不能被描述为软弱无力的人，他显然热爱政治。但是，他是否也喜欢做出那些只有强大的力量能够使其成为可能的严酷无情的决定，例如下令他的国家投身于战争呢？他是否喜欢用自己的政治手腕进行欺骗，就像他有时做的那样呢？[34]林肯那种伤感的挖苦，虽然是消极的，不是也博得了巴伯的喝彩吗？
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就算必须有一个强大的执行官，对于领导国民参与游戏，他的强大也是不必要的，除非把游戏理解为一场比赛。在这种情况下，相信政治家的获胜欲望能够使他摆脱消极状态，但又不会让他产生危险的作威作福的欲望，那就太过分了。主动—肯定型人物纯粹是一种愿望，一种建立在心理学理论上的政治向往而已，这种人物如果不具备消极—否定型人物的“公民美德”，他就不可能约束自己当主子的欲望。此外，假如利用制度性限制，本着《联邦党人文集》第51篇的“必须用野心制衡野心”这条公理的精神，对这个总统加以制约，他就会变成一个主动—消极型的人物。
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巴伯的著作能够走红，是因为心理学理论近来很时髦，还因为巴伯可以声称，他是在呼吁转向具有主动—否定型性格的理查德·尼克松。但是离巴伯最近的前辈是哈罗德·拉斯维尔，他的《权力和人格》（1948）一书也反映着——而且更加鲜明——一个不那么玩世不恭的主子欲望的问题。[35]拉斯维尔从不厌恶领会他的时髦观点的长远后果，他的主要优点在于他有着一种宏扬这种观点的不那么时尚的热情。他按照实情或可能的实情展示它们，大概用自己的冲锋号不自觉地发出了尖厉的警告。当他描述权力追求者的特征时，他并不回避无可避免的结论，即只有当权力的追求者统治了整个世界时，他们才会完全感到满足。[36]拉斯维尔毫不迟疑地说，他的政策科学的目标，从长远看就是“摆脱权力”[37]、摆脱政治，因为政治包含着——或不如说专注于——他用临床诊断的语气所说的“严重剥夺”。[38]
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但是就短期而言，拉斯维尔要通过促进民主人格，去制约和惩戒那种放弃社会关切、沾染上不健康的否定精神的权力。拉斯维尔大体上更喜欢政府中的“鼓动家”类型，他们敏于变革，在危机中具有灵活性，对多样性给予宽容；而不喜欢“官僚”，他们对整齐划一的强制性欲望掩盖着其回避责任的欲望。[39]鼓动家就像巴伯的主动—消极型总统一样，倾向于成为强大的执行官，虽然不是十分强大。不过，他也是执行别人的意志，此乃执行制度的本质，这种观点笨拙而引人瞩目地限制为替代这种观点而随意设计出来的心理构造——仿佛大自然承担起了提供适合于民主领袖的灵魂的任务。[40]
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暂不考虑美国的总统制，我们发现还有维尔和格温的两本大作，讨论的都是分权学说的历史。我们在这里再次看到了执行权的暧昧性。两位作者都坚信，必须把分权理论理解为是与混合制或制衡制的宪政这一观念联系在一起的，或者如他们所说，与这种观念难分难解。[41]这种混合政体似乎正是由执行权问题造成的。按他们的看法，由于分权是建立在功能分析上，并且由于执行的功能被认为服从于立法的功能，结果便是软弱无力的执行官。但是，这些权力除非有足够的力量相互抗衡、维护自身，从而保持独立性，否则它们在运行时便不能维持分立状态。既然如此，就需要一个强大的执行官。显然，对“执行”权的任何正式的字典定义或功能主义定义，都不能为它提供与立法权平等的地位，所以只能用混合制或制衡制的宪政来确立和论证这种补充性或非正式的现实。它只要求一种非正式的功能混合或制衡，而无需对这些功能做出正式的界定。因此，为了保障实际的分权，分权学说必须超越它为分权提供的正式辩护，必须把握某种广义的、非正式的执行权观念。大体上得到了理解的对这种必然性的承认，导致了分权和混合制宪政的融合。相应地，在思考分权学说的历史时，需要特别强调执行权。
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执行官的形式与现实
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